黃河下游渠首引黃水價改革的必要性研究

濟南黃河河務局 孟斌

一、研究區概況

（一）黃河概況

黃河是中國第二長河，發源于青藏高原巴顏喀拉山脈，干流全長5464千米，流域總面積79.5萬平方千米，流經9個省（自治區），注入渤海。

黃河水資源除了具有我國北方河流的共同特點：年際變化大、年內分配集中、空間分布不均勻等外，還具有：水少沙多，水資源缺乏；豐枯懸殊，夏秋量大，冬春量小；水沙異源，來水來沙集中等特性。

黃河含沙量位居世界河流首位，枯水期水量少、水位低、難引水，伏秋汛期水量多但含沙量高不利于引水。黃河上游來水量大，能夠占全河水量的一半以上，是黃河水量的主要來源區。黃河中游來沙量大，來的沙量占全河的一半以上，是黃河泥沙的主要來源區[1]。黃河下游的用水量較大，引用水量占黃河總水量的近三分之一。

（二）引黃供水概況

黃河下游第一座引黃灌溉工程是1950年開工建設的人民勝利渠，自此，開啟了黃河下游引黃供水序幕。進入20世紀70年代，沿黃地區無序、無節制地取用黃河水，加劇了下游河道泥沙淤積，增加了洪水威脅和防洪難度，惡化了下游河道水環境，進一步加劇了黃河水資源缺乏的嚴重程度，黃河下游河段經常出現斷流；進入20世紀90年代，黃河水的供水范圍不斷擴大，流域內用水需求持續增加，黃河水資源供需不平衡，造成了黃河下游長時間的斷流。在1999年，國務院授權水利部黃河水利委員會對黃河水量實施統一調度。自實施統一調度以來，至此防止了下游斷流的發生，實現了連續22年不斷流，保障了流域供水安全、糧食安全和能源安全，改善了黃河區域水環境和水生態，保證了黃河下游沿黃地區經濟社會的可持續發展。目前黃河下游共修建引黃涵閘94座，承擔著河南、山東兩省沿黃地區以及天津、河北、青島等地的工農業、城鄉居民生活和生態供水任務。

黃河是山東省最主要的客水資源，經濟社會的可持續發展離不開黃河。山東引黃供水歷史始于20世紀50年代，第一座引黃涵閘是1950年建設的利津綦家嘴引黃涵閘，到目前為止，共修建引黃涵閘63座，設計引水能力2424立方米/秒。山東省多年平均引黃水量達60多億立方米，范圍涉及山東省12市的70個縣（市、區），涉及全省的51%的行政區面積和48%的人口。黃河不僅以其有效的水資源支撐流域內及下游沿黃地區生活生產用水，還多次進行跨流域應急調水，通過引黃濟津、引黃入冀、引黃濟青等，為千萬居民提供了源源不斷的黃河水資源，一定程度上緩解了這些地區的缺水難題。自此，引黃供水的用途也由最初的農業灌溉發展為城鄉居民生活、工農業生產以及生態用水等多個目標、全方位供水[2]。

二、山東引黃供水效益分析

多年來，山東引黃供水極大促進了沿黃兩岸的經濟社會發展，服務兩岸居民生產生活，解決了黃河沿岸居民用水問題，經濟、社會和生態效益顯著。

（一）農業效益

山東黃河流域降雨量分布不均。在農作物用水的關鍵季節，灌溉用水需求量較大，引用黃河水實行輪灌等措施，確保沿黃兩岸農作物得到及時、有效的灌溉，能避免減產、絕收現象的發生，農業效益十分顯著。每年春季，正值引黃灌區灌溉冬小麥返青的關鍵節點，黃河水流入灌區、流進田間地頭，灌區的麥田喝上“返青水”，農作物灌溉保證率提高，增加增產增收指數，黃河水為灌區萬畝冬小麥提供了有效水利保障，目前引黃灌區糧食生產實現了“十八連增”。有關資料顯示，山東省沿黃灌區與非灌區畝產量能夠相差65公斤以上，山東省的農業引黃灌溉年增效益可達30多億元[2]。

（二）工業及社會效益

山東黃河兩岸工業及生活用水需求量大，多年來引用黃河水，使沿黃百萬居民的吃水問題得以解決。山東濟南雖有“泉城”之稱，但人均水資源占有量低，僅為290立方米。20世紀90年代，濟南城區開始引用黃河水，如今黃河水變成了濟南市供水的主力軍，城區居民80%的生活用水來自黃河水，黃河水也成為濟南城市發展的力量源泉。東營勝利油田的原油生產離不開淡水，需要井下注水，因黃河斷流，造成原油減產。黃河水為勝利油田等大中型企業的生產提供了水源保證，使得如勝利油田這樣的企業得以正常進行生產經營。有關資料顯示，黃河水對工業項目GDP的影響程度為211元每立方米，據此測算，黃河水對山東沿黃工業GDP的影響量年均高達1200億元[3]。

（三）生態效益

泉城濟南地下水資源豐富，但隨著人口增多、城市化水平提高，以及經濟社會的快速發展，市區地下水大量開采減少，進入20世紀70年代，濟南市地下水水位開始下降，1972年枯水期泉水首次出現停止噴涌的情況，1981年，濟南市遭遇到了特大干旱，市區四大泉群首次同時出現干涸，在1999年開啟了長達926天的停噴。自20世紀90年代以來，黃河水對山東濟南地區進行補源，有效的涵養、置換地下水源，改善水環境、水生態，提升水資源承載力，地下水位持續上升，2003年9月起素有“天下第一泉”的濟南趵突泉恢復正常噴涌，為泉城泉水“十七連噴”提供了水利支撐。

三、引黃供水水價分析

（一）供水水價歷史沿革

1965年，國務院批轉水電部制訂的《水利工程水費征收、使用和管理試行辦法》，規定了工業水、循環水、城市生活用水的水費標準，這是我國第一個有關水價制度的重要文件，它確立了按成本核定水費的基本模式[4]。

1982年，水電部印發《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法》，農業用水價格4-6月份每立方米1厘，其他月份每立方米0.3厘；工業及城市用水價格4-6月份每立方米4厘，其他月份每立方米0.25厘。

1989年，水利部印發《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》，農業用水價格4-6月份每萬立方米收中等小麥44.44公斤，其他月份每萬立方米收中等小麥33.34公斤；工業及城市用水價格4-6月份每立方米4.5厘，其他月份每立方米0.25厘。

2000年，計委印發《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》，農業用水價格4-6月份每立方米1.2分，其他月份每立方米1分；工業及城市用水價格4-6月份每立方米4.6分，其他月份每立方米3.9分。

2005年，發改委印發《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》，工業及城市生活用水價格2005年7月1日-2006年6月30日，4-6月份每立方米6.9分，其他月份每立方米6.2分；2006年7月1日以后，每年4-6月份每立方米9.2分，其他月份每立方米8.5分。農業水價未做調整。

（二）目前水價執行標準

2013年開始，根據《關于調整黃河下游引黃渠首工程和岳城水庫供水價格的通知》，調整非農業用水價格，非農業用水價格4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，但農業水價未做調整。

四、引黃水價存在的問題

幾十年來，在國家價格主管部門和水利部的領導下，水價制度不斷改革，幾經調整，水價水平逐步提高。在一定程度上，推進了水資源的節約集約利用，很好地服務地方經濟社會發展。但是引黃水價目前還存在一些問題。

（一）水費價格偏低，水價與成本倒掛嚴重

黃河下游渠首農業用水價格是根據2000年《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》規定的4-6月份每立方米0.012元，其他月份每立方米0.01元，到目前為止，已延用近22年，至今一直未調整。非農業用水價格是根據2013年《關于調整黃河下游引黃渠首工程和岳城水庫供水價格的通知》規定的4-6月份每立方米0.14元，其他月份每立方米0.12元，至今已延用9年。

然而，當前的物價水平、居民價格消費指數、勞動力生產成本以及職工收入水平均比2000年有了大幅度提高，原材料價格上漲，人力成本上漲成為事實，使得運行成本呈翻番遞增趨勢，較低水平的水價已經不能滿足引黃工程運行維修養護費用的需要，供水價格與正常運行維護成本倒掛現象日益嚴重，若管理費用保持不再增加，水利工程運行維護難以得到有效保障。

（二）基礎設施有待更新改造，信息化水平不高

目前引黃基礎設施不足，涵閘及附屬設施老化嚴重，水價偏低導致資金不足，設備更新改造不及時；如今，日常管理中通訊、水沙測驗、工程觀測、工程管理等技術手段相對落后，與當前社會發展不相適應，現代化、信息化技術應用水平整體上落后于現實需求，影響日常管理。此外，管理用房簡陋，雨毀工程較多，由于經費嚴重不足，不能滿足基層辦公環境的改善，極大制約了引黃供水科技信息化水平的提升，影響引黃供水事業的高質量發展。

（三）水價低，浪費水嚴重，黃河水資源供需矛盾突出

隨著經濟社會發展，各地區用水量逐漸增大，而水費價格較低，不利于節水，大水漫灌的灌溉方式普遍存在，水資源浪費現象突出，用水指標有限，供需矛盾更為突出。按照國務院“八七分水”方案，引黃指標至今已沿用35年，遠不能滿足當地用水需求，城市發展迅速，供水新增長點已然形成，用水潛力大，各地又有要求增加用水指標，短期內無法實現，致使新的供需矛盾日益突出，不能適應新發展的需要。

（四）沒有利用價格杠桿實行階梯水價

國家已經根據實際情況全面實行了城鎮居民階梯水價。相應各地區結合本地區具體情況，充分發揮階梯價格的調節作用，改革了居民用水計價的方式，實施了階梯水價，規范用水管理，既保障大家用水需求，又促進了大家了節約用水的意識，這提高了水資源利用效率。相比較而言，作為居民生活用水原水的黃河水，水價偏低，沒有利用價格杠桿，探索超額累進加價制度，拓展水價適時上調的空間，不適應現代化發展需要，也不利于供水市場的做大做優。

五、引黃水價改革的形勢分析

步入新時代，在習近平總書記“十六字”治水思路的指引下，召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，深入研究黃河問題。隨著《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的印發，黃河流域生態保護和高質量發展已上升為國家戰略，新時代黃河保護治理的宏偉藍圖就此繪就，這開啟了黃河兩岸發展的全新格局。

面對新形勢，引黃供水發展有了更高、更具體的要求。全面強化水資源管理，執行《黃河水量調度條例》等規定，落實首先保障城鄉居民生活用水原則，完善引黃供水管理運行機制，杜絕觸碰水資源管理“三條”紅線，合理調配引水指標，加快轉變引黃供水思想觀念，著力解決經濟社會發展與水資源短缺的供需矛盾，補齊短板，強化監管，都已迫在眉睫。面對新機遇，城市發展、城區擴大將帶來引水規模的擴大，加快建設現代化經濟體系，提升基礎設施條件，要充分利用價格杠桿，改革引黃水價，提升黃河水的利用效率，緩解供需水矛盾。

六、措施與建議

（一）實施水價綜合改革，盡快提高供水價格

盡快落實2021年國家發改委、財政部等四部門印發的《關于深入推進農業水價綜合改革的通知》，提高引黃供水價格，水資源配置效率以及水資源承載能力得到提升，運用價格杠桿來促進產業綠色健康發展，采取節水的方式灌溉農田，適時供水。考慮生態因素，將用水總量、灌溉水有效利用系數等主要節水指標，進行科學分解，并下達落實，探索農業灌溉的節水激勵機制，建立農田灌溉用水的良性運行模式，發揮水資源剛性約束作用，轉變粗放型農業灌溉用水模式到節約集約型模式，促進節約用水，從而提高水資源的利用效率，進而推動引黃灌區經濟社會高質量發展。

（二）盡快落實涵閘及配套設施的改建升級，提升信息化水平

加大日常維護資金投入力度，探索運用數字化用水計量管理，現代化用水監督管理，信息化節水管理等途徑，推進水資源節約集約利用和循環利用。謀劃改建病險水閘引水、蓄水，做好病險水閘改建工作，改善由于調水調沙主河槽下切導致水位降低引水困難的問題；立足問題導向，開展創新創造，創新供水新科技、新技術手段，將現代化觀測、測驗方法和設備改進運用到引黃基礎設施上來，提高信息化、智能化水平，提高水沙觀測設備運行保障率。利用網上實時在線監控，規范水文觀測，提高觀測精準度，準確計量。強化用水計劃管理，科學水量配置，及時整理內業資料，適應新發展需要；有計劃地對基層閘管所及所轄水閘增建辦公、生產生活用房，改善基層職工生產生活條件，提升工作環境。

（三）盡快實施“兩部制水價”、超定額累進加價制度

結合引黃供水實際，在充分調查論證的基礎上，探索實施引黃水價改革。通過實施基本水價和計量水價相結合的兩部制水價、超定額累進加價等水價制度，落實最嚴格的水資源管理制度，著眼于長遠，充分利用價格杠桿的作用，完善適應新時代發展要求的水價形成機制，拓展水價適時調整的空間，推動水資源利用效率的提高，促進節約用水，推動引黃供水事業的高質量發展。

（四）拓展供水產業鏈條。

推進河地融合，暢通黃河管理部門與地方政府交流渠道，以求達成共識、凝聚力量的目的。借力河地融合，加深與地方的交流溝通，密切關注新增長點，積極探索區域發展規劃和供水市場，努力實現區域協調發展新格局，積極拓展延伸供水產業鏈條，完善優勢產業結構和布局，研究直供水項目，做大供水市場。

（五）運用宣傳手段，提升居民節水意識

加強輿論宣傳。充分利用紙媒、網媒等傳統媒介和新媒介，采用文字、照片、影像等方式多角度、全方位做節水宣傳，普及節水知識，宣傳國家及上級部門制定的法律法規和規章制度，引導人們從觀念、意識上把節水放在優先位置，通過宣傳相關的制度、舉措等，營造節約用水的氛圍，從行為上進行規范，逐漸養成習慣，提升了全民節水意識，進而提高了各領域、各行業用水效率。

七、結語

黃河水資源空間分布不均勻，豐枯懸殊，夏秋量大，冬春量小，有限的水資源滿足不了日益增長的用水需求，導致供需矛盾突出，農田傳統的大水漫灌，居民節水意識不強，使得水資源浪費嚴重。隨著我國人口增加，以及社會現代化發展，水資源短缺依舊是制約黃河流域高質量發展的重要因素之一，在有限的水資源前提下，高效利用水資源尤為重要。因此，探究引黃水價改革、完善供水價格體系建設具有重要意義，推動落實用水超定額累進加價制度，實施“兩部制水價”等，完善適應新時代發展要求的水價形成機制，推進水資源節約集約利用和循環利用，發揮黃河水資源的最大綜合效益，讓黃河水資源真正造福于兩岸人民。