城中村改造的土地發展權價值評估研究
——以金刀營城中村改造為例

■ 李晶維 何元斌

（云南財經大學城市與環境學院，云南昆明 650221）

一、引言

目前，我國正處于經濟轉型升級的關鍵時期，城鎮化是現代化的必由之路，也是促進經濟成功轉型的關鍵點，2020 年黨的十九屆五中全會提出“構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化”的重要舉措，即健全城鄉發展一體化體制機制，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路①來源：中華人民共和國中央人民政府網（https://www.gov.cn/）。。2014 年，國家發改委發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》指出“加快城區老工業區搬遷改造，大力推進棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境”。所以，在新型城鎮化過程中做到以人為核心，做到城鎮化成果共享是順利完成新型城鎮化的重要突破點。

土地發展權是由于土地權屬變化引起土地利用效率提高帶來的收益。我國目前城中村改造的主要方式是通過土地征收將城中村集體所有的土地轉變為國家所有，繼而在城市一級土地市場出讓，以此來提高城中村土地的利用效率，優化城市空間結構布局。而土地征收后土地發展權的收益分配不僅是新型城鎮化需要著重考慮的問題，也是促進城鄉一體化，縮小城鄉收入差距環節的突出問題。

學術界關于土地發展權的研究主要集中在收益分配“歸私”與“歸公”的爭議上（岳文澤等，2021；宗仁，2018）[1][2]，但是，在我國城鄉二元土地制度的背景下，我國農村土地發展權的權益一直“歸公”，所以，張俠等（2006）[3]、李倩和許曉東（2018）[4]認為要引入市場談判機制，借助市場機制科學測算城中村改造的土地發展權價值，實現增值收益的合理分配。雖然，學術界逐漸關注到新型城鎮化發展過程中土地發展權的問題，但是，對土地發展權價值的評估還沒有一個統一的評估標準，所以，本文主要以金刀營城中村改造為背景來評估農村土地發展權的價值，為實現農村土地發展權收益的合理分配奠定一定的基礎。

二、城中村土地評估體系的構建

（一）改造前城中村土地的估價體系

由于目前農村土地的所有權只能在集體之間流轉，農村土地市場是不完全的土地市場，這導致農村土地的價值不能通過完全的土地市場交易來實現，所以，現在關于農村土地所有權交易的價值主要通過意愿價格法、國家征收補償價格法、農民退出補償價格法來評估。意愿價格法主要是以被調查者的回答為基礎，根據被調查者的支付意愿或者受償意愿來建立數學模型，從而評估出被征收土地的價值，但是，意愿價格法評估出的價值是非市場價值，所以，在一定程度上意愿價格法下的價值很難具有說服力。國家征收補償價格法是政府根據集體土地的原有用途、類型、大小等對被征收土地的集體和農民給以一定的補償，但是，征收補償的標準是由政府單方面來制定，農村集體和農民沒有參與制定征收補償標準的權利，而只能被動接受征收補償的標準，所以，征收補償時征地政府與農村集體、農民是不平等的，政府是處于優勢的一方，而村集體和農民是處于弱勢的一方。因此，可以看出征收補償價格法下的土地價值違背了資產評估的公平性原則。

綜上，本文參考胡銀根（2013）[5]、苑韶峰等（2021）[6]采用退出補償價格法來評估改造前城中村土地的價值，該估價方法將城中村土地的價值分為住房保障價值、生產經營價值、經濟財產價值、情感傳承價值四個方面，該估價方法在考慮城中村土地內在價值的基礎上，本著充分尊重農戶的意愿來評估土地征收價格。具體公式如下：

其中，P 為土地退出補償價格，P1、P2、P3、P4分別為住房保障價值、生產經營價值、經濟財產價值、情感傳承價值。

1.住房保障價值

由于城中村土地地理位置的特殊性，現在城中村土地主要是城中村農民的宅基地，城中村宅基地上的房屋除了城中村農民自住，一部分房屋還用于出租以獲得經濟收入，所以，城中村農民從宅基地獲得的保障不僅包括居住保障，還有生活保障、失業保障。如果城中村土地被征收后，城中村農民不僅會失去可以居住的房屋建筑，也會失去依附于城中村宅基地上建筑物的財產權，主要表現為宅基地和房屋帶來的出租收入。所以，將城中村土地的住房保障價值分為居住價值和保障價值：

其中：H 表示居住價值，S 表示保障價值。

居住價值主要以公租房的租賃價格為依據來計算：

其中，H 為單位宅基地的居住價值，A 為城中村總人口數，r 為資本還原利率，B 為城中村宅基地總面積。c 和m 分別為當地政府規定的人均住房保障面積、人均每月單位面積租金金額。

保障價值以政府對農民和城鎮職工的社會保障補貼為依據來計算，公式為：

其中，S 是單位宅基地的保障價值，Y1是政府為城鎮職工繳納的養老保險補貼，Y2是政府為農村居民繳納的養老保險補貼，r 是資本還原利率，B 是城中村的面積。

2.生產經營價值

農村宅基地作為生產活動的空間，生產功能主要有養殖、出租或復墾為耕地，由于城中村宅基地地理位置的優越性，通過出租實現的生產功能最大，帶來經濟收益最多，所以，城中村土地的生產經營價值可以通過收益還原法進行測算，公式為：

P2是單位土地的生產經營價值，E 是土地所在區域的平均租金，r 是資本還原利率，S 是建筑面積，C 是人均住房保障面積，A 是人口。

3.經濟財產價值

由于農村宅基地未來收益可能具有不確定性的因素，所以，可以把農村宅基地看作是金融期權中的基礎資產，參照農地采用期權定價模型來對其評估經濟財產價值。

在期權定價模型中需要假設以下幾個方面：（1）宅基地或有權益為永續美式看漲期權；（2）宅基地交易市場屬于完全競爭的市場；（3）交易規模為外生變量；（4）宅基地的收益滿足幾何布朗運動。則宅基地的經濟資產價值為：

P3為城中村宅基地的經濟資產價值，F 為城中村土地的期權價值，E 為城中村宅基地的可確定收益（即租金收入），R 為城中村宅基地出租的收益率（并且假定R/r=1），不確定性σ2、折現率r、預期收益率μ共同決定β。

4.情感傳承價值

農村社會的文化情感是全體農村居民共同投入的結果，目前關于農村宅基地的情感傳承價值還沒有一個公認的衡量標準。因此，本文根據劉丹和鞏前文（2020）[7]的研究，以農村居民人均文化娛樂支出為基礎來測算城中村宅基地的情感傳承價值。公式為：

其中，E 是農村居民人均文化娛樂支出，A 是農民所在村莊的總人口，B 是村莊宅基地的總面積，r是資本還原利率。

（二）改造后城中村土地的估價體系

本文采用特征價格模型對改造后城中村土地的價值進行評估。特征價格法的一般形式為：P=f（f1，f2，…，fn），其中fi表示被評估資產的特征屬性。在實際的評估中，特征價格法主要有線性方程、半對數方程、對數方程三種函數形式，具體如下：

公式（10）為特征價格法的線性方程函數，公式（11）為半對數方程函數，公式（12）為對數方程函數。P 表示土地的價值，α 表示常數項，β 表示特征變量的系數，X 表示土地的屬性（即特征變量），ε表示隨機誤差項。

三、案例分析

（一）案例概述

金刀營城中村位于昆明市盤龍區金辰街道，東起北京路，西至盤龍江沿河道路，北至金色大道，南至萬源路，被譽為昆明市的“黃金城中村”。2008年金刀營城中村改造項目被列入城改計劃中，但由于城改項目和征收工作的復雜性，2019 年該城改項目才正式拉開序幕。該項目涉及改造面積約499.10畝，凈用地面積約332.53 畝，拆遷總建筑面積約85.24 萬平方米，涉及集體土地面積約289.27 畝，涉及拆遷總戶數約487 戶。

（二）改造前城中村土地的價值

1.住房保障價值

根據昆明市公租房租賃的相關要求，昆明市公租房的租賃面積標準為20m2/人。根據昆明市本地寶公布的天驕北麓項目、合心園項目、普惠園項目等22 個公租房項目的相關信息，本文取22 個公租房項目2019 年的單位面積月平均租金12.87 元為租金標準。而金刀營城中村改造項目涉及的村集體土地面積約289.27 畝（192 846.67m2），涉及拆遷總戶數約487 戶，根據第七次全國人口普查主要數據，云南農村地區平均每個家庭的人口為4.92 人，所以，本文假設以4.92 人為金刀營城中村的戶均人口，那么，拆遷涉及總人口為2 396 人。資本還原利率參考5 年以上長期貸款利率4.90%，所以，金刀營城中村的居住價值為：

根據農村居民社會保險的相關規定，農村居民的社會保險費用全部由農民個人承擔，所以，農村居民的社會保險費用由政府支付的那部分保險金額為0 元（即Y2=0）。而關于城市居民社會保險繳納標準按照我國城鎮居民養老保險和失業保險的規定，企事業單位按職工工資總額的20%為其繳納養老保險費，按職工工資總額的2%為其繳納失業保險費。本文以2019 年昆明市城鎮居民年平均工資94 100 元為職工工資總額來計算生活保障價值。

2.生產經營價值

根據58 同城的數據顯示金刀營周邊城中村住宅租金每月每平方米23.43 元，所以，本文以23.43 元為金刀營城中村的出租收益，則金刀營城中村土地的生產經營價值為：

3.經濟財產價值

根據相關學者對中國商品住宅成交平均價格、租賃房租金、城市居民消費價格增幅等情況的分析，發現我國房租年均增速保持在4%①苑韶峰，張曉蕾，李勝男，朱從謀，申屠楚寧.基于地域和村域區位的宅基地價值測算及其空間分異特征研究——以浙江省典型縣市為例［J］.中國土地科學，2021，35（2）：31-40.，所以本文假設出租的預期收益率為4%；我國潛在經濟的增長率取6.73%②周躍輝，周定根.2017-2021 年：中國經濟潛在增長率測算分析與政策建議［J］.國家行政學院學報，2018（2）：92-97+137.。那么根據公式（7）和（8）金刀營城中村土地期權價值為4.75（表1），在假設確定性條件R/r=1 下，當金刀營城中村的年租金收入為284.16 元/m2時，由此帶來的經濟資產價值P3 是1 335.51 元/m2。

表1 金刀營城中村土地期權價值表

4.情感傳承價值

根據《昆明市統計年鑒》2019 年昆明農村居民人均文化娛樂支出292.85 元，則城中村宅基地的情感傳承價值為：

所以，金刀營城中村2019 年12 月的土地征收價值為：

最后，根據國家統計局公布的月度環比CPI 數據，金刀營城中村2021 年5 月的土地價值為每平米7 790.82 元。

（三）改造后城中村土地的價值

1.特征變量的選取和量化

本文通過中國地價信息服務平臺篩選出2018 年1 月-2021 年5 月昆明住宅用地交易的232 個樣本，參照朱一中等（2015）[8]的做法，將土地價值影響因素分為個別因素、區位因素、鄰里因素三個方面，選取14 個特征變量來構建特征價格模型，特征變量的定義和量化方法如表2。

表2 特征變量的定義和量化

續表

對樣本數據的描述性統計分析如表3 所示，其中成交價格根據國家統計局公布的月度環比CPI 數據統一修正為2021 年5 月的價格（即樣本中最后一塊地的成交時間）。

表3 特征變量的描述性統計

2.特征價格模型的建立

首先本文根據不同函數形式的意義，分別對三種函數形式的特征價格模型進行分析（表4）。從中發現對數函數形式的擬合優度（調整的R2）為0.904，均高于線性函數和半對數函數的擬合優度，說明對數函數形式的解釋能力在三種函數形式中最強，可以解釋因變量的百分比大約為90.4%；并且D-W 檢驗結果顯示，回歸結果的D-W 的數值是1.537，該值接近于2，說明特征變量的自相關性不明顯，即不存在誤差的序列相關性。所以，本文選取對數函數形式來建立特征價格模型。

表4 三種模型對比

由表5 可知，對數函數的特征價格模型方差分析的顯著水平為0.000，拒絕了全部回歸系數為零的原假設，即方程總體線性關系是高度顯著的，表明樣本中特征變量與土地成交價的對數值之間存在顯著的線性關系。

表5 對數函數形式的回歸模型方差分析

3.特征價格模型下土地價值的評估

表6 表明各特征變量的容忍度均大于0.1，方差膨脹因子VIF 小于10，說明各特征變量不存在多重共線性問題。根據表6 的回歸結果可以看出，在5%的顯著性水平下，14 個變量中有9 個變量通過了顯著性水平的檢驗，這9 個變量分別為交易類型、是否靠近地鐵站、面積、容積率、距市中心的距離、距超市的距離、距公園的距離、距購物中心的距離、距重點小學的距離，說明這9 個特征變量對昆明市住宅用地的取得價格有重要的影響。

表6 回歸結果

續表

根據表6 可知：（1）個別因素對地價的影響如下：當交易類型屬于拍賣時，會使得ln（成交價格）增加0.428 個單位，拍賣相對于掛牌是屬于更加市場化的交易方式，在拍賣這種交易方式下，會形成多個買家互相競爭買地的情況，從而形成賣方市場，最后賣方會以最高的價格來出讓土地。當地塊靠近地鐵站時，即地塊周邊1km 范圍內有地鐵站，相應地，ln（成交價格）會增加0.281 個單位。當ln（面積）每增加一個單位時，ln（成交價格）增加0.972 個單位，這可能是因為大面積的土地可以讓房地產開發商進行大規模開發，降低了開發的單位成本，獲得規模收益，所以，大面積土地更能得到開發商的青睞。ln（容積率）增加一單位ln（成交價）增加0.544個單位，這是因為容積率在合理范圍內，越高的容積率代表土地利用效率越高，相應地，地價也會越高。

（2）區位因素對地價的影響如下：ln（距市中心的距離）每減少一個單位ln（成交價）增加0.343 個單位，所以，土地離市中心越近地價就越高，一是市中心聚集了商業、文化、金融等配套設施，完善的生活配套會增加周圍土地的價格；二是市中心商業用地價格的高收益會倒逼住宅用地價格的提高。

（3）鄰里因素對地價的影響如下：ln（距超市的距離）每減少一個單位ln（成交價）就增加0.184 個單位；ln（距公園的距離）每減少一個單位ln（成交價）增加0.127 個單位；ln（距購物中心的距離）每減少一個單位ln（成交價）增加0.189 個單位；ln（距重點小學的距離）每減少一個單位ln（成交價）增加0.046 個單位，這表明人們對生活便利性、教育的重視程度較高，當地塊離超市、購物中心、重點小學越近時，那么地價越高。

本文按5%的顯著性水平標準，交易類型、是否靠近地鐵站、面積、容積率、距市中心的距離、距超市的距離、距公園的距離、距購物中心的距離、距重點小學的距離9 個特征變量指標進入模型，回歸結果如表7 所示。根據回歸結果，可以得到2021年5 月金刀營城中村土地作為住宅用地的價值為每平米17 253.02 元。

表7 特征變量的回歸結果

2021 年5 月金刀營城中村改造前的土地價值為每平米7 790.82 元，改造后的土地價值為每平米17 253.02 元。根據相關文件，金刀營征收過程中對地上建筑物的補助約為6 008.07 萬元，扣除地上建筑物的補償，金刀營城中村改造后每平米土地增值（即發展權價值）9 391.72 元，約為改造前價值的1.21 倍。

四、研究結論與建議

本文以昆明市金刀營城中村改造為例，采用退出補償價格法來評估金刀營城中村改造前的土地價值，再利用2018 年1 月-2021 年5 月昆明市232 宗住宅用地的成交數據為樣本構建特征價格模型評估金刀營城中村改造后的價值，最后，將改造前后的價值對比發現，金刀營城中村改造后土地價值大幅增加，由此產生的土地發展權價值為9 391.72 元/m2，約為改造前價值的1.21 倍。

基于以上結論，本文就我國農村土地從集體土地轉化為國有土地產生的土地發展權相關問題提出以下建議：

1.土地對于農民來說是生存的基礎，政府征收農村土地時，不能只是采用“一次性補償”的策略，而不考慮農民土地被征收后長期的生存問題，政府應積極推進農村土地發展權收益分配“公私兼顧”，改變原來土地發展權收益“歸公”的局面，讓農村集體和農戶參與到土地發展權收益的分配體系當中，實現土地發展權收益合理分配。

2.退出補償價格法下農村土地價值的評估本著“損失什么，補償什么”的原則，引入市場機制，把土地的社會保障價值和情感價值考慮在內，更加公平、合理的從農村土地發揮的功能來衡量農村土地的價值，該方法不僅為建立農村土地價值評估的體系奠定了基礎，而且，該方法同時適用于城市房屋拆遷時價值的測算。

3.特征價格模型的建立過程中需要運用大量的土地交易樣本，這在一定程度上保證了評估結果的合理性和準確性。但是，特征價格法對樣本數據的準確性要求十分嚴格，并且，目前對于土地價格影響因素的量化方法比較多樣，所以，相關土地交易數據庫的建立和土地價格影響因素量化方法的統一對于規范特征價格模型在土地評估中的運用顯得十分重要。