河南省接續推進脫貧地區鄉村振興的路徑探析

陳 玲

（河南省宏觀經濟研究院）

一、河南省推進脫貧地區鄉村振興的障礙與約束

河南省脫貧地區主要分布在大別山區、伏牛山區、黃河灘區、黃淮平原，南陽盆地有零星分布。脫貧地區經濟發展水平較低、產業基礎總體薄弱、基礎設施建設滯后、基本公共服務供給不足、部分特殊群體依然存在返貧風險。盧氏縣、嵩縣、臺前縣、淅川縣等省級鄉村振興重點幫扶縣基礎更差。鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進脫貧地區鄉村振興任重道遠。

（一）產業整體實力不強

大部分脫貧縣以農產品粗加工業為主，附加值相對較低，如信陽市的7個縣粗加工品和一般加工品占總量的85%，精深加工品僅占15%。創新型、技術密集型企業偏少，部分產業集聚區尚未形成明確的主導產業集群，產業帶動能力亟待提升。特別是近兩年，隨著經濟下行壓力加大、市場需求增長放緩、企業投資意愿下降，加快產業轉型升級難度不斷加大。

（二）基礎設施支撐能力較弱

脫貧地區的道路密度低于全省平均水平，快速通道較少，國道、省道路況較差，縣、鄉道路等基礎設施普遍落后，內聯外通的路網結構尚未全面形成，交通運輸能力不足，物流成本偏高。大別山區中小水庫大多建于20世紀50—70年代，由于長期運行，安全問題比較突出。

（三）基本公共服務供給不足

大部分脫貧縣財政自給率在30%左右，財政支出大部分靠轉移支付維持，如人口大縣固始的財政自給率僅為17%，比全省低22.5個百分點；駐馬店市的6個縣人均教育、醫療支出僅分別相當于全省平均水平的63%、45%左右。脫貧縣對保障改善民生的投入遠遠不足，特別是教育和醫療衛生水平亟待提高。

（四）人才相對短缺

由于工作條件艱苦、工資待遇偏低，在鄉村施展難、機遇少，大多數年輕人外出務工，鄉土人才回流少，外來人才更是引不來、留不住。

（五）鄉村治理亟待改善

脫貧地區鄉村基層黨組織基礎弱，在政治領導力、組織覆蓋力、群眾凝聚力、社會號召力等方面存在不同程度的短板。脫貧地區農村集體經濟較弱。

（六）支持政策有待加強

金融支農政策碎片化、協同性差的問題比較突出；農村資金依然外流、涉農信貸的供需期限錯配、農村“融資難、融資貴、融資慢”現象依然普遍存在。財政政策支持力度仍需加大，公益性建設仍然要求縣級配套資金，大多數脫貧縣財政配套能力較小。土地資源緊張，一些荒地和拆遷用地亟待盤活，特別是“三山一灘”地區土地資源少，土地成為制約經濟發展的瓶頸。

二、推動脫貧地區鄉村振興的路徑

（一）大力推動產業提質增效，夯實發展新優勢

一是實施農業產業化提升行動。大力扶持大別山、伏牛山脫貧縣開展無公害農產品、綠色食品、有機農產品及地理標志農產品認證。做大做強農民專業合作社和龍頭企業，支持黃淮地區的脫貧縣加強小麥、玉米特色農產品品種保護、選育和生產示范基地建設，積極推廣適用新品種、新技術，打造一批特色農產品加工示范園區。二是實施農產品加工業提升行動。以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手發展現代農產品加工業，健全生產、加工、倉儲保鮮、冷鏈物流等全產業鏈。三是創新農產品流通模式。鼓勵大型零售超市與脫貧縣合作社開展農超對接，開展農產品聯盟銷售、社區直供直銷、共同配送等業務。引導電商企業開辟脫貧地區特色農產品網上銷售平臺，持續加大對農產品品牌推介營銷的支持力度。四是提升特色文化旅游產業品質。產業、文化、旅游三位一體，生產、生活、生態融合發展，突出“生態+”“健康+”“養老+”等，大力發展休閑農業、生態旅游、健康養老等產業，打造一批具有較大影響力的休閑度假目的地。推進脫貧地區紅色旅游提質升級，重點打造國家級紅色旅游經典景區和精品線路。加大跨域旅游合作力度，加強旅游品牌推介，培育一批具有較高知名度的旅游節慶活動。

（二）持續改善基礎設施，增強發展新動能

一是加強道路港口設施建設。大力推進脫貧地區高等級公路建設，加快“三山一灘”脫貧縣高速公路通達。支持周口、信陽脫貧縣加快港口、碼頭、航道等水運基礎設施建設，優先布局一批鐵路支線和通用機場，加速鐵路基本覆蓋。二是加快水利設施建設。優先支持信陽、洛陽、三門峽脫貧山區縣重大水利工程、中型水庫、病險水庫水閘加大除險加固和山洪災害防治力度，加快濮范臺黃河灘區和周口、駐馬店大中型灌區續建配套與節水改造、小型農田水利工程建設，加強防洪工程建設和運行管理。加強高標準農田建設管理。三是加快電力設施建設。支持大用戶直供電和工業企業按照國家有關規定建設自備電廠，保障發展用能需求。增加脫貧地區發電企業年度電量計劃，提高水電工程留存電量比例。四是加快信息化建設。加快實施“寬帶鄉村”工程，完善網絡通信基礎設施。五是加強山區自然災害防治。實施大別山、伏牛山、太行山地質災害防治、礦山環境治理和地質災害搬遷避讓工程，提高防災減災能力。

（三）不斷強化重點領域公共服務供給，建設幸福新生活

一是提升教育質量。繼續改善脫貧地區義務教育辦學條件，加強鄉村寄宿制學校建設，辦好必要的鄉村小規模學校。繼續實施家庭經濟困難學生資助政策、農村義務教育學生營養改善計劃。廣泛動員省內高校與脫貧縣建立對口幫扶援助機制，持續開展對口支教。二是提升醫療衛生服務水平。加快脫貧地區緊密型縣域醫共體建設，持續推進鄉村醫療衛生機構標準化建設，提高基層醫療衛生人員素質。實施城市三甲醫院與脫貧縣“一對一”“組團式”幫扶行動，定期派出醫療隊為脫貧地區提供分類救治、集中診療服務，建立幫扶雙方遠程醫療平臺，開展遠程診療服務。三是拓展就業渠道。積極發展勞動密集型產業和家政、養老、托育等服務業，拓展勞動力就地就近就業空間。推動脫貧縣勞動力向經濟發達地區轉移，完善勞動力輸出地與輸入地勞務對接機制，提高轉移輸出組織化程度。支持返鄉農民工、高校畢業生等重點群體創新創業和勞動技能提升。

（四）持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，開啟共同富裕新篇章

一是完善最低生活保障制度。對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底，逐步提高農村低保標準和財政補助水平，分區域、分步驟縮小城鄉困難群眾救助標準差距。二是分層分類實施社會救助。合理提高農村特困人員救助供養標準，完善殘疾兒童康復救助制度，做好專項救助和臨時救助。鼓勵通過政府購買服務對社會救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供訪視、照料等服務。加強養老保障和兒童關愛服務。三是完善特殊人群監測預警機制。建立動態幫扶機制，對返貧風險較高的脫貧戶和易致貧的邊緣人口，通過不定期跟蹤回訪和農戶自行申報，掌握脫貧戶返貧情況和邊緣人口致貧情況，及時把返貧和新致貧人口納入扶持范圍，確保不發生規模性返貧和新的絕對貧困。

（五）加強人才隊伍建設，賦能鄉村振興新活力

把脫貧地區作為鍛煉年輕干部的重要平臺，激勵年輕干部到脫貧地區干事創業，帶動脫貧地區基層干部素質整體提升。繼續實施脫貧地區人才支持計劃，加大從優秀村（社區）黨組織書記和服務基層項目人員中招錄鄉鎮機關公務員的力度。在鄉村振興重點幫扶縣探索農業科技推廣人員“縣管鄉用、下沉到村”的新機制。深入推行科技特派員制度，助推人才下沉、科技下鄉。繼續支持脫貧戶“兩后生”接受職業教育，并按規定給予相應資助。以創業實踐應用和能力提升為重點，通過項目式、場景化培訓，以農村種養大戶、家庭農場主、農民專業合作社核心骨干為重點，培養一批懂農業、愛農村、愛農民的鄉村振興領頭雁。鼓勵脫貧縣引進帶資金、帶項目、帶技術、帶團隊的鄉村產業發展、公共服務和農業農村科技創新等領域專家人才，支持通過兼職聘用、技術咨詢、周末工程師等形式柔性引進高層次人才。

（六）提高鄉村治理水平，形成鄉村發展新局面

提升農村基層黨組織的領導力和行動力。增強鄉村基層黨組織謀發展、抓經濟的帶富能力，在盤活用好村集體資源資產、發展多種形式股份合作、轉變村莊經營方式等方面敢于嘗試、加強探索，因地制宜發展鄉村產業，引領脫貧地區鄉村經濟發展繁榮。在思想建設、政治建設、作風建設、紀律建設等方面持續用力，推進農村基層黨組織標準化、規范化，解決虛化、弱化、邊緣化問題，使鄉村黨組織成為政治強、本領高、有朝氣、能干事的一面旗幟。健全鄉村治理機制，提升鄉村治理實效，使鄉村黨組織成為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的主要依托和支柱力量。發展壯大新型農村集體經濟。支持村級組織依法經營和處理集體資產，盤活閑置或低效使用的集體資產，通過入股、租賃和流轉等形式，提高閑置資產利用率?！耙淮逡粌浴苯⒓w經濟發展項目庫，推動村集體積極參與承接收益高、風險低、前景好的農村產業發展和鄉村建設項目。讓農民群眾成為集體經濟發展的直接參與者，集體通過創辦領辦各類合作社，帶動新型經營主體、小農戶共同發展。探索農戶、村集體、新型經營主體、企業等開展股份合作，形成“農民入股+保底收益+按股分紅”“土地流轉+優先雇用+社會保障”等多種利益聯結方式，共同分享鄉村振興發展紅利。

（七）加大政策支持，提供有效保障

財政政策。聚焦支持脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興，調整優化財政專項扶貧資金，逐步提高用于產業發展的比例。繼續實行涉農資金統籌整合試點政策并重點支持鄉村振興幫扶縣，探索建立涉農資金整合長效機制。用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，現有財政相關轉移支付繼續向脫貧地區傾斜。過渡期內繼續落實脫貧攻堅相關稅收優惠政策。

金融政策。積極爭取央行再貸款，現有再貸款幫扶政策在展期期間保持不變，加大支小再貸款、支農再貸款對鄉村振興領域的信貸支持。調整完善小額信貸政策，對符合條件且有貸款意愿的脫貧人口做到應貸盡貸。鼓勵有較大貸款資金需求、符合貸款條件的申請普惠金融貸款、創業擔保貸款。加大精準支持企業貸款力度，支持脫貧地區特色優勢產業發展。鼓勵各地因地制宜開發優勢特色農產品保險。探索農產品期貨期權和農業保險聯動。加大對脫貧地區企業培育力度，推動在境內外資本市場上市掛牌融資。

土地政策。堅決制止耕地非農化、防止耕地非糧化，以國土空間規劃為依據，新增建設用地計劃指標優先保障鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興用地需要，過渡期內專項安排脫貧縣年度新增建設用地計劃指標，將脫貧地區城鄉建設用地增減掛鉤節余指標優先在省內公開交易，所得收益主要用于鞏固脫貧攻堅成果和推進鄉村振興。