加強農村集體資產管理 助推村級集體經濟發展
——以山東省寧陽縣為例

山東理工大學 韓鑫玉

在社會主義發展的新時期，面對新形勢、新國情，習近平總書記提出了鄉村振興戰略，指出要重點推進我國三農工作的全面升級發展。在鄉村振興戰略的大背景下，規范、健全農村集體資產管理顯得尤為重要。集體資產是壯大村集體經濟和推進共同富裕的必要物質基礎。管理好、利用好農村集體資產，守好家底子，對于確保集體資產安全，發展農村集體經濟實力，促進農業、農村經濟發展，切實增加農民收入，維護農村社會穩定等都有著舉足輕重的意義。①

一、農村集體資產內涵

根據1995年國務院發布的《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》指出，農村集體資產是指歸鄉、村集體經濟組織所有的資產，主要包括集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產。

2007年《中華人民共和國物權法》中將集體資產分為不動產和動產，細化了集體資產的內容，添加了“集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施等；集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施；集體所有其他不動產和動產”。2016年《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》及2020年《中華人民共和國民法典》中將集體資產分為三類，即：資源性資產、經營性資產和非經營性資產三個大方面。簡言之，農村集體資產即農村集體經濟組織的資金、資產和資源，俗稱農村“三資”，屬于全體成員和集體所有。

二、寧陽縣農村集體資產管理現狀

中共中央、國務院從2016年開始全面實施農村集體產權制度改革試點工作，山東省寧陽縣從2017年開始成為改革試點，2019年基本全部改革完成。

近年來，寧陽縣通過抓制度建設，促代理中心規范運行，使農村集體“三資”管理工作基本走上了規范化、制度化的軌道。先后制定出臺了《寧陽縣農村集體經濟組織“三資”管理辦法》《寧陽縣關于印發農村綜合產權交易市場建設管理暫行辦法的通知》《寧陽縣進一步規范農村集體“三資”委托代理服務中心運行的通知》等制度性文件，建立了代管資金月報備案制度、財務督查審計制度、電子平臺記賬制度、財務管理核算制度、合同公章管理制度、現金管理制度等十余項工作制度，特別是2019至2020年在掃黑除惡專項斗爭中開展了農村集體“三資”清理行動，累計糾正不合理和未履行合同2000余份，收回機動地、“四荒”地、宅基地等各類土地5萬余畝，村集體直接增加收入3000余萬元，通過公開發包或自主經營，每年可穩定增收1500余萬元。通過一系列的制度建設和清理行動，把權力關進制度的籠子里，使“三資”管理有章可循、有規可依，確保代理中心管好錢、記好賬，規范運行。

三、當前寧陽縣農村集體資產管理中存在的問題

近年來，在國家相關政策的支持下，寧陽縣農村經濟走上了發展快車道，村集體積累了不少的集體資產。筆者在走訪調查和信訪案件梳理過程中發現，當前農村集體資產管理中仍存在諸多問題，具體如下：

（一）農村集體資產流失現象嚴重

由于農村集體資產管理不當，導致集體資產的損毀或者貶值、集體資產流向不明確甚至集體資產流失的現象時有發生。在農村集體資產管理工作中，大部分權力歸集于村兩委干部，其在管理、承包、股權分配、投資經營等方面有很大的權力，缺少民主征求村民意愿，召開村民代表會議往往流于形式。這樣的管理方式使得資產處置不明晰，甚至可能出現集體資產失控現象，使得資產管理工作缺乏透明度和可控性。

（二）農村集體資產管理中出現的腐敗案件逐漸增多

隨著中央和省市縣各級對“三農”投入的加大以及城鎮化進程的加快，資金、資產、資源不斷在農村基層聚集，村一級經手的財力、物力越來越多，有些村干部經不住誘惑，違法違規使用集體資金、處置集體資產資源，農村集體三資領域成為農村干部滋生“四風”和腐敗問題的溫床。特別是近年來，“三資”引發的信訪事件又有抬頭趨勢，涉及農村“三資”管理的案件也時有發生。

（三）農村集體資產管理的整體效率不高

集體資產管理水平的高低直接影響資產使用效率,目前寧陽縣農村集體資產管理效率和產生的效益并不高,管理過程中仍然存在著諸多問題和漏洞。在新型城鎮化背景下，迫切需要對以往的農村集體資產管理模式進行完善和創新，改變過去單一的經營模式，進一步提高農村集體資產管理的效率和效益。優化收益分配模式，改善分配不公的分配機制，讓更多的老百姓從集體資產中獲取紅利。

四、導致當前農村集體資產管理問題的原因分析

（一）農村集體資產管理制度不完善，落實要求不嚴格

近年來，中央、省、市、縣各級人民政府和各職能部門對農村集體資產管理進行了相關要求，寧陽縣在農村集體資產管理制度建設方面取得了突破性的進展，先后制定出臺了《寧陽縣農村集體經濟組織“三資”管理辦法》《寧陽縣關于印發農村綜合產權交易市場建設管理暫行辦法的通知》《寧陽縣進一步規范農村集體“三資”委托代理服務中心運行的通知》等制度文件，建立了代管資金月報備案制度、財務督查審計制度等，為農村集體資產的管理提供了制度依據。然而大多只是從宏觀上進行了規定，對于具體對象和措施并沒有進行更加清晰、更加具體的規定，在村鎮具體事項上可操作性和指導性不強。尤其是隨著新型城鎮化進程的不斷推進，農村集體資產管理逐漸出現一些新問題，然而相關規定并沒有依照新形勢進行及時調整和更新。村鎮各級在落實制度規范時存在落實不到位、落實不及時、落實推諉應付的現象。一些村盡管推行了村務公開，但在實際工作中避重就輕、弄虛作假的問題仍然存在，甚至一些村干部擅自出借和自借集體資金造成集體資金難以收回的現象時有發生。如部分村不執行“資金代管”制度，長期坐收坐支。村級收入不入賬，私設“小金庫”。白條入賬、超限開支現象較普遍。

（二）產權主體不清，管理主體不明

從目前看，寧陽縣仍存在農村集體資產資源底數不清、產權主體不清、賬實不符、閑置浪費的問題。大量的集體資產產權不清晰、不明確，甚至是村集體、村干部都對集體資產底數不清楚、不了解。尤其是，對于那些被長期占用、使用的集體資產，村集體由于底數不清更加難以管理。農村集體資產歸村集體所有，村民享有管理權，但在管理中存在村干部說了算的現象。在具體管理中，仍存在：資產資源已發包但未簽訂承包合同，已簽訂承包合同但承包價格不合理，承包期限過長，承包款收取不及時，合同到期未及時發包等造成集體資產資源被無償占用，私自發包村集體資產資源等經濟合同方面的問題，導致村民的個人合法利益被隨意侵犯，一些村集體資產被隨意侵占、挪用和破壞。

（三）基層權力過大，缺乏有效的約束機制

隨著新型城鎮化的發展，農村集體資產聚集、價值驚人，農村由原來的“無人問津”變為現今的“香餑餑”，村集體手握巨額集體資產，權力過大，很容易出現違規、違法行為。例如，部分村不執行“資金代管”制度，長期坐收坐支。一些村仍然存在“白條入賬”的現象。

由于村集體是中國基層群眾性自治組織，村民委員會由村民直接選舉產生。村委會不是國家政權組織，是政府派出機關。由于村級數量多，村級財務工作不規范、財務問題復雜、財務調查取證難度較大，很難對每個村都進行及時、全面的財務監督制約。

（四）管理人員專業基礎薄弱，管理水平有待提升

對于農村集體資產來說，由于數量多、種類雜、用途廣，因此管理的難度較大，尤其是隨著新型城鎮化的進行，農村集體資產管理面臨著新形勢和新要求，因此需要配備專業的專管人員。由于受經費和人員編制限制，寧陽縣每個鄉鎮安排了4名工作人員負責為鎮轄村級組織和社區代記賬，人員數量與繁重的工作任務不相匹配。另外，由于鄉鎮事務性工作較多，通常鄉鎮會計人員需要同時負責其它工作，缺乏足夠的時間和精力對農村財務進行深入細致的審核，難以發現其中的問題。村集體成員是村民選舉產生，大多文化程度不高、法律意識淡薄，官僚主義嚴重，工作作風野蠻、粗暴，村財務人員大部分不是專業出身，職業素養不高，村集體利用手中職權肆意處置集體資產。

（五）財務公開不明、民主監督不力

主要表現為財務公開不到位，財務公開不及時、不透明，民主監督、群眾監督沒有發揮有效作用。村級報賬不及時，長期不報賬，支部書記、財務人員更換不交接等問題。村民民主監督力度不夠。不少村民缺乏“主人翁”意識，意識不到每位村民都是村集體資產的主人，因此對于村集體資產的管理和經營事項關心不夠、參與積極性性不高，導致一些村干部的違法行為更加明目張膽，導致某些違法行為不能被及時發現、有效制止。甚至還有一些村干部與上級領導相互勾結，沆瀣一氣，導致村民即使發現了問題也不敢舉報，或者即使向上級舉報反映卻得不到回應。

另外，針對村一級的審計制度尚不健全。對于農村集體資產，除了有效的上級監督、內部監督之外，還需要完善的外部審計。但從現實情況來看，農村集體資產還存在審計力度不足、審計系統不完善的問題。目前，寧陽縣是采取兼職審計的方式，審計專業能力一般，且由于村級經濟事務較為復雜、隱蔽性強，缺乏充足的時間和精力對于村級事務進行深入詳細的審計，從而導致審計內容、方式有所不足。

五、全面加強集體資產管理的途徑

（一）加強集體資產管理制度建設，落實到位

沒有規矩就沒有方圓，沒有制度管理就沒有約束。管理制度及規章的制定和執行是保障農村集體經濟組織有效運轉、助推農村經濟快速發展的有效保障。在新形勢下要提高農村集體資產管理的效率和效益，需要的是各級部門結合自身情況，健全完善集體資產管理的制度，形成一個全方位的制度體系。鄉鎮要制定適合自身的有關農村集體資產管理的指導性文件，為各個村的集體資產管理提供重要制度依據和行為遵循。各鄉鎮、各村結合自身情況，建立健全內控制度，制定有關的集體資金管理、資產管理、資源管理的具體實施細則。例如村及各鄉鎮（街道）“三資”代理中心應分別建立合同檔案制度。經濟合同簽訂后，一般不得隨意變更或者解除。確需變更或解除的，應提交農村集體經濟組織成員（代表）會議討論通過，并報“三資”代理中心備案。再如農村集體經濟組織對資源進行流轉的，應當制定相關制度或者方案，明確資源的名稱、位置、數量、用途、條件及其價格，經農村集體經濟組織成員(代表）會議討論通過并簽字，報“三資”代理中心審核備案，由縣、鄉產權交易中心公開招投標。還應建立農村集體資產評估和年檢制度。通過定期化、制度化的評估和年檢，確保對農村集體資產的具體價值做到心中有數。

（二）強化產權主體責任，弱化個人權利

可根據當地實際情況，在充分尊重歷史主體的基礎之上，通過規章和規范性文件的形式來進一步明確、強化管理農村集體資產的主體責任。無論是村委會，還是農村集體經濟組織，一旦被確認為集體資產的管理主體，就獨立行使自主經營的權利，自負盈虧。通過深化產權制度改革，鄉鎮政府在農村集體資產管理中要探索形成財務與政務分開、村委會和集體經濟組織分離、農村集體資產管理和監督機制分離，利用當前先進的信息技術手段統計、保存、管理農村集體資產清查信息、農村集體經濟組織信息、農村集體經濟責任主體信息等，建立集體資產大數據庫，進一步為農村集體資產的管理服務，為農村集體經濟的發展服務。村委會需從全權管理集體資產的角色中解脫出來，由原來一個人或者幾個人說了算轉變為為農村集體資產管理提供服務和指導，幫助集體經濟組織更好地管理和運營資產。

（三）清產核資，全面摸排集體資產數量

自2017年國家印發《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》以來，寧陽縣各鄉鎮政府做了大量工作和努力，清產核資工作雖然基本已經結束，但農村集體資產的精準數據還需要進一步核查，有些因歷史遺留的產權不明問題還有待進一步明確，還需要做更多、更細的工作才能真正把家底摸細、摸準。農村集體經濟組織應建立集體資產、資源清理、登記、核實、公示、建檔等制度，對村級資產資源狀況錄入大數據庫信息系統，建立健全資產、資源管理、經濟合同臺賬，及時記錄其增減變動情況。鄉鎮政府將村級“三資”進行再登記再造冊，建立更加細致的管理臺賬。加強資源性資產、非經營性資產、經營性資產分類登記，是做好農村集體資產管理不可或缺的基礎性工作，是全面加強集體資產管理的首要工作。

（四）精兵強干，加強管理隊伍建設

進一步充實管理隊伍，要多渠道招收年紀輕、業務好、責任心強的人才充實到管理隊伍，積極通過“大學生村官”、招聘返鄉高校畢業生、聘請社會專業人才等方式，建立一支責任心強、文化水平高、專業知識好以及想干事、能干事的村干部隊伍。同時，設立專職專崗，避免過多的事務性工作占用他們的工作時間。積極采取培訓等各種措施，進一步提高管理人員的整體素質。根據轄區農村集體資產管理的現實情況，豐富培訓內容；在培訓對象方面要盡可能覆蓋所有的村民，提高村民的“主人翁意識”，不斷提高村、鄉鎮管理人員的專業素質；要改變以往單調的“開會”為主的培訓方式，不斷拓展“請進來”和“走出去”的培訓形式，比如可以邀請高校專家或者在集體資產管理方面成就突出的先進村管理人員進行授課，也可以組織相關管理人員赴高校、先進村進行現場教學和考察學習，通過這種生動活潑的培訓方式來提高培訓效果。

（五）財務公開，建立立體監督體系

農村集體“三資”重大事項決策實行“四議兩公開”議事制度。涉及農村集體“三資”的下列事項，應由村黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，做到決議公開、實施結果公開。

財務公開前，村務監督委員會應當對公開內容的真實性、完整性進行審核，提出審查意見。財務公開資料經中心代理負責人、村集體負責人、村務監督委員會負責人和村會計簽字后公開。財務公開要留存影像資料，并由“三資”代理中心備案。各村設立固定公開欄、監督舉報箱，公開欄、監督舉報箱應設在村民集中活動場所，便于村民監督。

注釋

①國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知.國務院.1995.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121626.htm.