村黨組織書記“一肩挑”的困境與出路

四川大學 尹蘭平

一、村黨組織書記“一肩挑”的歷史演進與現實意義

（一）村黨組織書記“一肩挑”的歷史演進

縱觀“一肩挑”的發展脈絡，經歷了初步嘗試、明確倡導、全面推行三個階段。“一肩挑”制度實施的直接原因是村“兩委”之間的矛盾沖突，隨著村民自治制度的確立、村委會的成立，鄉村領導權歸屬問題愈演愈烈，郭正林根據權力影響力將村級黨組織和村民委員會的關系類型分為黨強村強民主合作型、黨弱村強村委會主導型、黨強村弱黨支部主導型、黨弱村弱軟弱渙散性。[1]村“兩委”之間的矛盾摩擦不利于兩者之間形成合力助力鄉村發展，不利于實現黨組織的全面領導及村民自治作用的發揮。為了化解村“兩委”之間的矛盾，各地進行不斷探索與嘗試，如山西省河曲縣“兩票制”和安徽省鳳陽縣“兩推一選”制，但都難以從根本上實現矛盾的化解。在具體實踐中，地方慢慢嘗試“一肩挑”制度。

1.2002年以前：初步嘗試

1988年，湖北省谷城縣冷集鎮13個村打開了“一肩挑”改革實踐的序幕，嘗試村“兩委”負責人一肩挑，經實踐驗證，該模式被認為能夠適應環境需要并且能夠緩解村“兩委”的矛盾沖突，遂于1993年推廣至全鎮29個村，隨后山東、廣東、湖南等地也逐步開展“一肩挑”制度。伴隨實踐的不斷推進，學界對于“一肩挑”的討論也在逐步發展，并且形成了截然相反的兩種聲音，有的學者如張樂生認為“一肩挑”存在職責、性質混淆，包攬村務、不利監督，一身二任、容易造成矛盾，違法干預、不利自治四個方面的弊端。[2]但也有學者如鄒希元、苗佳認為“一肩挑”能夠加強黨的領導、提高村委會地位，消除分歧、維護團結穩定，提高辦事效率、促進社會經濟發展，減少干部職數、減輕農民負擔，轉變黨員干部工作作風、加快民主政治建設步伐。[3]由此可見，對“一肩挑”的看法褒貶不一，認識有待進一步深化。

2.2002年—2017年：明確倡導

2002年7月14日《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，從中央層面明確倡導推進“一肩挑”制度。通知中提出“四個提倡”，提倡村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。這是中央層面第一次明確倡導村黨組織和村委會成員交叉任職，奠定了“一肩挑”的基調，自此，各地推進“一肩挑”的步伐加快，但仍處于“摸著石頭過河”階段。2005年1月18日《民政部關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》、2008年6月30日《中共中央組織部、民政部關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》等文件中也提及“一肩挑”，強調以“四個倡導”為要求，鼓勵“一肩挑”落地，我們可以從中看出中央和國家層面對于推行“一肩挑”的肯定態度。

3.2017年至今：全面推行

經過數年的探索發展，“一肩挑”逐步成熟。黨的十九大以來，不斷強調加強黨的全面領導，基層黨組織是其中重要一環。中央文件諸如中央一號文件、工作條例、意見等關于“一肩挑”的論述日益增多，從前期的“倡導”“鼓勵”轉變為“應當”“全面推行”。2018年9月26日，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確規定“一肩挑”的預期性指標，強調村黨組織書記兼任村主任的村占比計劃要從2016年的30%到2020年的35%，2022年的目標值為50%。我們可以看到，這一階段的相關文件與倡導階段有很大不同：第一，文件等級差異。2017年之前的相關文件局限于通知，而2017年之后則主要是中央一號文件、黨的農村工作條例以及戰略規劃，等級明顯提升。第二，限定詞差異。2017年之前多為“倡導”“鼓勵”，2017年之后變為了“應當”“全面推行”甚至提出預期性指標。第三，輻射范圍差異。最初的“一肩挑”倡導黨組織書記和村委會主任二合一，現演變為集村黨組織書記、村委會主任、集體經濟組織和合作經濟組織負責人三職于一身，更加強調黨組織在農村的全面領導。由此可見，關于“一肩挑”的討論已不再局限于是否需要推行，而在于如何更好地推行。

（二）村黨組織書記“一肩挑”的現實意義

1.加強黨對農村的全面領導

黨的領導是中國特色社會主義的最大優勢，縱觀黨史、新中國史、改革開放史，我們可以看到黨的領導對于國家發展的重要性，同時我們也能看到，“三農”問題是全黨工作的重中之重。黨對農村的全面領導不僅有利于加強黨的建設，更有利于促進農村的蓬勃發展。黨對農村的全面領導以黨組織為載體，黨組織功能的發揮情況影響著黨的領導作用的發揮。村民委員會是村民自治的載體，在實際運行過程中，村民自治在一定程度上削弱了村黨組織的領導核心地位，主要是兩個原因造成的：第一，政策理解不足。在部分村民看來，村黨組織及村黨組織書記是由黨員選舉產生的，黨員只是村民中的一部分，不能代表村民的全體意志。而村民委員會根據選舉辦法是由村民行使選舉權直接選舉產生的，能夠體現廣大村民的意志，所以一些人錯誤地認為村委會更能代表群眾，因而權力更大。第二，村委會的無序擴張。正是在前述錯誤思想的影響下，村民委員會反而得到了更多的民意支持，從而不斷地擴張自己的權力，壓縮村黨組織的權力，使得村黨組織面臨虛化、弱化的危險。實行村黨支部書記“一肩挑”能夠有效打破這種局面，因為“一肩挑”實現了自上而下和自下而上權力的整合，村黨組織書記能夠直接領導村民委員會，發揮黨組織的領導作用，也獲得了更充分的民意基礎，實現領導權和自治權的有效整合，從而加強黨對農村的全面領導。

2.理順村“兩委”關系

村“兩委”矛盾實質是領導權和自治權之間的沖突，以村民自治為核心的農村基層民主意義重大，是改革開放后我國農村最引人注目的政治發展。[4]村民自治和黨的領導在中國社會意義重大，它們之間的矛盾沖突就顯得更為棘手。村“兩委”矛盾可以分為人與人之間的矛盾以及組織與組織之間的矛盾，人與人的矛盾是指村民委員會負責人和村黨組織負責人之間的個人關系不和諧，[5]組織與組織之間的矛盾則來源于村“兩委”在職權職責劃分上的不清晰。實行村黨組織書記“一肩挑”可以有效解決村“兩委”之間職權不分、責任不明，各自為政、相互對抗的問題，這是因為村黨組織書記通過法定程序成為村民委員會主任，大大增強了村黨組織的權威性和合法性，擴大了黨的群眾基礎，而村民自治權利也得到了有效行使。一方面解決了村“兩委”負責人之間個人關系不和諧的問題，另一方面能夠實現村黨組織和村委會的通力合作。農村情況紛繁復雜，很難明確地對村“兩委”之間的職責職權進行清晰界定，而村黨組織書記“一肩挑”則有效地彌補了這一缺陷，黨組織書記同時擔任村委會主任，由其牽頭負責村中大小事務，實現領導權與自治權的統一，實現上下權力的有效銜接，最大程度上實現黨的領導與村民自治的平穩運行。

二、推進村黨組織書記“一肩挑”的現實困境

（一）人才隊伍難題

新時代對人才的數量和質量都有了更嚴格的要求，在農村也是如此。村黨組織書記“一肩挑”意味著干部壓力更大、任務更重，對干部素質形成挑戰。人才隊伍難題主要體現在干部人選范圍狹窄、干部能力不足以及后備干部乏力三個方面。第一，干部人選范圍狹窄。村黨組織書記“一肩挑”對干部的素質和能力有了更高的要求，需要選舉出復合型人才來發揮帶頭人作用。然而，不管是從質量還是數量來說，農村黨員隊伍都存在難以滿足需求的情況。年輕黨員入城進鎮，農村普遍存在黨員隊伍老齡化嚴重，黨員數量較少的情況，而隨之而來的是文化程度水平不足的問題，導致選人困難。第二，干部能力不足。村黨組織書記“一肩挑”要求干部成為農村發展的堅實帶頭人，面對復雜的農村環境，面對鞏固脫貧攻堅成效、實現鄉村振興的艱巨任務，加之新冠肺炎疫情等不確定因素的影響，干部任務繁重。但是隨著村黨組織書記“一肩挑”的實行，村級干部職數減少，減員不減事，多重角色，多種任務，干部能力難以匹配職位需求，長此以往，干部積極性也會受到重創。第三，后備干部乏力。農村經濟基礎薄弱，大量年輕人外流，村里年輕血液少，后備干部發展困難。后備干部的培養機制不健全，缺乏全方位的培養，后備干部青黃不接、后繼乏力。

（二）權力集中引發監督難題

村黨組織書記“一肩挑”打破了原來村“兩委”之間相互制衡的局面，造成權力的過度集中和監督乏力。[6]權力不受控制，就容易產生腐敗。二元主體轉變為一元主體，村級權力集中于村黨組織書記一人手中，容易出現“一言堂”，這就需要強有力的監督，但是現有的監督機制難以實現這一需求。第一，上級監督乏力。鄉鎮政府難以經常性地參與村集體治理，不可避免地會出現監督缺位，而且鎮政府的日常工作一定程度上依賴于村組織開展，容易形成利益交換。此外，當村黨組織書記出現問題時，可以通過黨內程序進行罷免，但是村黨組織書記同時也是村委會主任，村委會主任的罷免程序卻更為復雜，操作性更難。第二，同級監督乏力。班子成員間的互相監督在“熟人社會”難以充分發揮效用，“抹不開面子”成為常態，需要豐富監督形式。第三，群眾監督乏力。在村集體運行過程中，廣大村民能參與接觸到的事務有限，并不能全面的掌握情況。在傳統的官民思想遺留下，村民也很難鼓起勇氣進行真正的實名監督。綜上所述，村黨組織書記“一肩挑”形成了權力的集中卻沒有形成有效的監督機制，這是亟待解決的現實問題。

（三）政策宣傳缺位影響政策落實

在村黨組織書記如何選的問題上，實踐探索形成了從村主任到黨組織書記、從黨組織書記到村主任、下派村黨組織書記三種主要的產生方式。但不論是何種形式，都需要在選舉前進行充分宣傳，使得村民能夠理解“一肩挑”政策設計的初衷和實施路徑。然而在現實運行過程中，政策宣傳常常難以保質保量地實現，使得村民對村黨組織書記“一肩挑”政策產生誤解。第一，村民認為村黨組織書記“一肩挑”意味著只要選出了村黨組織書記，村主任就自然而然地誕生了，村委會選舉就是走過場。顯而易見，這是對政策的誤讀，村黨組織書記要經過法定程序當選村主任，這就意味著村委會選舉是實現村黨組織書記“一肩挑”必不可少的一環，是合法性的重要來源。第二，部分村民認為村黨組織書記“一肩挑”的實施使得黨員更有發言權，因為他們可以在黨內選舉村黨組織書記，在“一肩挑”的制度設計下，村主任選誰都與自己無關了。

三、全面推行村黨組織書記“一肩挑”的出路

（一）加強干部隊伍建設

要想實現農村的繁榮和長遠發展，人才是必不可少的要素，要“內培外引”形成人才挖掘與培育的長效機制。第一，吸引人才回歸。要想實現人才回流，首先要發展農村產業，因為這兩者是相輔相成的。利用鄉村振興戰略實施以來農村條件的改善，大力發展農村產業，吸引人才回流，實現產業和人才的同步引進。人才帶來資金、技術和勞動力，不僅能夠實現農村經濟的發展，更是一股不容忽視的政治力量。通過吸引大學生、退役軍人、在外鄉賢、“兩新”組織帶頭人等人才回流，再有針對性地將其發展到黨組織中來，充實干部隊伍。第二，拓寬人才引進渠道。一方面，引入競爭機制，公開招考村“兩委”干部，不拘一格降人才。另一方面，近年來合村并鎮穩步開展，打破了既有的村村壁壘，也可以更大范圍地進行人才選拔。第三，加強教育培訓。結合復雜的鄉村事務有針對性地開展培訓課程，并根據鄉村差異和干部個體化差異制定個性化課程，還可以常態化地提供村干部到外地學習取經，互通有無。

（二）健全監督機制

為了防范村黨組織書記“一肩挑”制度下形成的權力過度集中問題，要從多個方面健全監督機制，確保權力在制度的“籠子”里運行。第一，上級黨委政府監督。通過備案管理、重大事項報告制度、審計等多種方式加強監督，將巡查制度落深落實，向基層延伸。第二，發揮村務監督委員會的功能。村務監督委員會是獨立于村“兩委”之外的監督機構，要吸納能人進入，定期召開例會盤點問題并定期向村民會議或村民代表大會報告情況。第三，智慧監督。為了實現群眾的廣泛監督，借助數字化手段進行“村務、黨務、財務”三公開以及日常村務的辦理和新政策的宣傳工作，不再拘泥于黨群服務中心張貼欄這一種公開形式，實現智慧辦公并暢通監督渠道。可以通過微信公眾號、微信群、釘釘等多種方式實現村務全流程運轉，運用現代化工具實現“最多跑一次”的減負效果，也可以設置匿名留言平臺，村民通過平臺匿名反饋問題，實現有效監督。

（三）完善激勵保障機制

薪資待遇和晉升渠道是留住人才的重要手段，合理的薪酬保障體系是調動干部積極性的重要途徑。第一，提高薪資待遇。根據權責利相匹配的原則，適當提高工資待遇、拉開主職干部與其他村干部的收入差距。績效和鄉鎮考核結果、村民評議結果掛鉤，能更好地調動干部的工作積極性，讓其更加全身心地投入工作。此外，完善保險機制，將養老保險、醫療保險、慰問救助等落實落細，沒有使得村干部沒有后顧之憂。第二，政治激勵。政治激勵包括優秀代表評選、先進榮譽評選多種形式，適當給予榮譽激勵如稱號、先進表彰能夠滿足人的更高層次的需求。與此同時，打通晉升渠道，多渠道、高比例地實現優秀村干部選任或考錄公務員或行政事業編制人員，充分調動干部主觀能動性和為民服務的積極性。

村黨組織書記“一肩挑”是順應時代發展的產物，能夠實現領導權和自治權的統一，既有利于加強黨對農村的全面領導，也在一定程度上理順了“兩委”關系，深化村民自治，這一切都服務于鄉村振興和鄉村治理現代化。我們也要看到，村黨組織書記“一肩挑”在實踐過程中仍在不斷探索與發展，所以需要順應時代變遷與社會需求持續跟進研究，與時俱進地解決現實問題，從而最大程度地發揮村黨組織書記“一肩挑”的制度效用。