江蘇省人民政府以電子商務物流推動農業農村發展的政策研究*

□ 胡 仁，周凌軻

(江蘇科技大學張家港校區，江蘇 張家港 215600)

1 問題的提出

2004至2021年，中共中央、國務院每年一號文件都以農業農村為主題，反映出“三農”問題在中國特色市場經濟建設中的核心地位[1]。2021年一號文件再次強調國家建設、民族復興依然以農村為最根本的基礎，也依然以農業農村發展為最艱巨的任務[2]。推進農業農村現代化，構建工農互促、城鄉互補的工農城鄉關系，不僅有著保護中國糧食安全的重要戰略意義，還有開發農村優質資源釋放農村發展潛力的經濟意義。

而每年的一號文件又均以信息化建設或電子商務物流作為推動農業農村發展的手段。2007年一號文件正式使用“電子商務”概念。2014至2021年的一號文件每年都提到農村物聯網建設。隨著信息技術的推廣和深入，每年的一號文件逐步向全面信息化、全產業鏈信息化的方向推動農村產業轉型。2021年一號文件一方面從生產的角度強調冷鏈物流設施建設，推進電子商務帶動農產品出村進城，一方面又從生活消費角度強調完善農村物流寄遞設施，提升農村服務網點，以電子商務帶動農村居民消費升級。2021年5月，多部門發布的《關于開展2021年電子商務進農村綜合示范工作的通知》對農業農村電商發展進行了更為具體的規劃，強調以電商的發展打通農村商貿流通體系，促進農產品進城、工業品下鄉[3]。規劃的重點在于健全農村電商平臺、物流配送體系，培育農村商貿流通企業。

在國家的大力支持下，我國近年來糧食和生鮮農產品產量都保持穩中有增的態勢。隨著農村電商平臺、物流體系、地方品牌的建設，農村電商產業增長迅猛。2019年中國縣域網絡零售額為全國數據的29.1%，但同比增長(23.5%)遠高于全國水平(16.5%)[4]。農村市場的發展又助推基礎設施進一步完善，截至2019年10月，全國只有不到2%的行政村尚未通光纖和4G網絡[5]，截至2020年4月，全國只有不到4%的鄉鎮尚未覆蓋快遞網點[6]，然而農村電商建設仍存在諸多問題。首先，國內農村地區的農業生產大多較為分散，產業鏈聯系不緊密，農產品電商供應鏈缺乏保障。其次，農產品品牌化發展滯后，限制了農特產品的市場認可，也制約了農民的議價能力。再次，物聯網、大數據等新興信息技術在農業農村電商領域仍未普及，農村電商人才的匱乏也限制了技術的應用。

相關研究為農業農村電商發展提出了諸多建議，其中多涉及政府部門。例如，各級政府部門應統一政策導向，推動農業農村電商規范發展，整合社會各界資源，構建數據共享平臺；相關部門大力推動物聯網、區塊鏈、智慧物流等新技術在農業農村電商領域的應用，加強人才培養和引進，助力農產品品牌化經營；相關部門加強倉儲、冷鏈、配送、服務平臺等公共物流設施建設；地方政府推動農村一二三產業融合，注重旅游服務對農產品銷售的帶動作用[7-8]。良好的政策環境和政府推動顯然對產業發展至關重要，以往研究雖然多對政府部門提出建議，但對當前政策體系——尤其在省政府和地方政府層面——的關注嚴重不足。本文以江蘇省為例，探究其政策體系如何推動農業農村電商物流發展，并挖掘其中的潛在問題和不足，結合以往研究，為政策優化提出建議。江蘇省是中國的電商大省也是農業大省，因此對其農業農村電商物流的探究極具實踐價值。

2 研究方法

本研究從江蘇省人民政府網采集了與電子商務物流直接相關的政策文件，共34項，所有文件都或多或少涉及農業農村。文件采集時間范圍為2002年至2021年10月1日(本文創作時間)。本文對這些政策文件進行文本分析，以探究省政府如何通過電子商務物流推動農業農村經濟發展。所采集文件中與“三農”問題緊密相關的文件主要集中在2014年后，這一定程度上反映了省政府政策對中央政策的響應。

2014年及以后，中共中央、國務院一號文件開始著重強調推進農村地區互聯網發展，并將網絡建設與物流設施相關聯。2014年一號文件提出“啟動農村流通設施和農產品批發市場信息化提升工程，加強農產品電子商務平臺建設”。2015年首先提出“加快農村信息基礎設施建設”，另外還提出“支持電商、物流、商貿、金融等企業參與涉農電子商務平臺建設”。2016年涉及電商及物流的內容更為全面，并首次提出引入新興信息技術。文件首先強調“大力推進‘互聯網+’現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級”，其后又“鼓勵大型電商平臺企業開展農村電商服務”。2017年一號文件延續了對網絡領域的高度重視，整個第十四小節都在規劃農業農村電商，此外還提出“推進光纖到村建設”。2018年一方面提出加快信息基礎設施建設，一方面對農業農村電子商務進行規劃，可見政策的方向逐漸固定下來。2019年中央延續了這一政策方向，并將農業農村信息化發展提升為數字鄉村戰略。2020年仍將電商物流與農村發展、農民致富緊密聯系起來，同時進一步強調新興信息技術的作用，提出“依托現有資源建設農業農村大數據中心，加快物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、第五代移動通信網絡、智慧氣象等現代信息技術在農業領域的應用”。2021年一號文件又提出推進農村商業和社會服務的全面網絡化，另外，將電商物流視為促進農村消費的支柱，反映了國家政策向推動國內大循環轉變。通過以上總結可知，中央對農業農村信息化的關注是與時俱進不斷發展的，始終保障農業農村能成為新興信息技術的受益者。

省政府政策一定程度上是對中央政策的回應，因此對中央政策的把握也是研究省政府政策的指針。另外，省政府為推動國家戰略目標實現并服務本省經濟發展，還需建立全面的政策實施體系，包括總體戰略、制度建設和具體策略。本文將對江蘇省人民政府政策文件中反映出的政策實施體系進行梳理，探究其中的內在矛盾，并分析應通過何種方式進行改進。最后，研究人員還將咨詢政府相關部門工作人員，征求政府內部人員對本研究結論的評論和意見，以盡可能消除謬誤，增強結論可靠性和可行性[9]。

3 政策文本分析

本文的分析主要從三方面入手，首先探究政府部門發展農村地區的總體戰略和支持措施；在此基礎上，政策文件對農業農村電商物流的發展進行了制度層面和基礎設施層面的規劃；政策文件還具體部署了建設電商平臺體系的策略以及如何在農村經濟中全面鋪開電子商務和網絡營銷。

3.1 創造良好鄉村發展環境

電子商務和相關物流產業本質上是一種商貿途徑，要通過引進和建設電商物流來推動農業農村發展，根本上需要農業農村本身能夠產出被市場接受的優質產品或服務。本節首先探討省政府發展農業農村的總體戰略和思路，發展農業農村電商物流的戰略方向也在該框架下。其次，本節探討省政府支持農業農村發展的一些具體措施以及如何通過這些措施來改善鄉村的經濟和電商發展環境。

3.1.1 總體戰略

本文中的政策文件反復提到農業農村，體現出“三農”問題的重要性。這種重要性在江蘇省十四五規劃文件中得到全面體現，該文件將“三農”問題視為政府工作的重中之重[10]。而各級政府首先應做到對農業的保護，保障農業基本用地，并保障農業和相關副食品的生產。江蘇省政府推動農業農村發展不只是單純地進行支持和保護，還提出了一條系統化和商業化的發展路徑。其中，省政府以電商物流為基礎發展農業農村的原則是在過去十幾年中逐步形成的，尤其在2017年的《省政府辦公廳關于加快推進農業農村電子商務發展的實施意見》中得到了較為全面的闡釋。該文件的精神又在后續的十四五規劃文件中得到繼承和發展。

從宏觀角度講，省政府發展農業農村是將其置于國民經濟發展的大環境下，強調以第二產業、第三產業、城市經濟和相關產業鏈帶動農業發展，推動農村地區一二三產業融合發展。另外，省政府不僅側重農業農村的生產性功能，還強調發展以農業農村為基礎的高附加值產業，例如，農村電商物流、鄉村旅游、農業生產性服務業，最終扭轉農村地區簡單生產低附加值作物的產業結構，實現市場化和品牌化的發展和致富路徑。雖然省政府圍繞農業農村打造相關產業集群是以市場化為目標，但發展農業農村并不一定符合市場化潮流，因為并不是所有農村都具有良好的電商、旅游和服務業發展資源，而政策文件卻并未提及如何協調不同農村地區的發展，如何針對性地支持不同農村地區。

3.1.2 政府支持措施

省政府文件中對涉農領域的支持措施是全方面的，直接支持措施包括優化涉農項目產業基金和獎勵(重點支持電商物流相關領域)，對現代農業等新型商業模式進行稅費減免，對涉農企業用地、用電、設施建設、農機購置、農產品原產地加工等方面提供便利或補貼。此外，政策文件還提到通過引進外來資金和經濟元素來推動農業、相關產業以及現代農業產業技術體系的發展，例如，引導金融機構為涉農領域創新金融產品、提供優惠服務，引進外資進入現代農業領域以及推動農業產業園區建設以實現食品加工業轉型提升。為了加強對以上支持措施的組織管理，政策文件還強調推進相關領域制度建設和統籌協調，并在政府、企業和農業經營主體間搭建溝通交流機制。

顯然農業的發展和產業提升不僅需要政府支持，還需要更廣泛社會力量的帶動[11]。政策文件中并未提到外資或外部企業是否有動力進入農業、農業技術、農業加工等領域以及這些領域是否具有良好的發展前景吸引企業進入，因此無法確定招商引企這類措施的有效性。推動農村地區商業化、市場化發展的一些后續問題也是應該考慮的，例如，如果經濟發展要素高度集中在那些具有較大發展潛力的地區，這是否會加劇不同農村地區間的不平衡。

3.2 農業農村電商物流建設

政府部門除了支持農業農村發展，還對農業農村電商物流進行了專門性規劃。本節探討了政策文件中發展農業農村電商物流的總體戰略以及相關的制度建設和物流設施建設。可以說這些規劃內容都是在為農業農村電商發展創造基礎條件。

3.2.1 總體戰略

省政府發展農業農村電商物流的總體目標集中體現在“互聯網+”農產品出村進城工程上。該工程主張農產品由電商途徑流通到城市消費者，同時農業生產資料和消費品也通過電商流向鄉村居民，最終實現農村地區收入增加。該框架又延伸出數點政策任務，包括深化新興信息技術與農業相關產業融合，推動農業農村電子商務，構建全省農業農村資源的信息和調度體系(例如“蘇農云”)，建設一批省級涉農電子商務示范基地以及為避免農村地區間發展不平衡而要對經濟落后鄉村進行重點幫扶。農業農村電商和相關產業的發展需要政府部門和社會各方通力協作，然而對于總體戰略直接涉及的政策任務，政策文件中并未提及哪些主要由政府部門完成，哪些主要由社會力量完成，也未提及協調政府部門和社會力量的制度機制。因此，政策文件可就以上方面進行改進。

3.2.2 制度建設

政策文件對于發展農業農村電商物流相關制度機制方面較少提及。近年來，部分文件反映了現有制度機制的局限性，例如農產品標準化程度低，誠信和溯源機制不健全，物流配送缺乏規范性，配套政策不健全。總體來說，制度機制建設是推動農業農村電商物流發展政策體系中一個較為薄弱的環節。未來的政策體系建設應著重考慮這一方面的相關問題，例如，如何完善協調政府各部門共同推動農業農村電商發展的制度機制，如何把政策文件中的支持措施落實到位，如何確保農業農村電商物流的規范化發展，如何建立聯接政府部門、農業經營者和社會各方的溝通平臺以及如何建立相關機制對農業農村電商物流市場進行動態跟蹤以指導電商經營者。

3.2.3 設施建設

電子商務相關企業入駐農村除了需要良好的制度環境以外，還需要健全的設施設備。政策文件中關于農業農村電商物流設施建設方面的內容與其他物流領域(如跨境電商和城市電商物流)相比篇幅較少，且涉及內容較為基礎和一般性。文件中提到加強農村和經濟薄弱地區的網絡基礎設施建設，加強物流設施建設并實施物流通達工程(推動物流運輸業對農村商貿的帶動，提高農村地區物流服務質量)，推動國內外知名電商企業入駐農村并建立電商網點(加快農產品進城和消費品下鄉)，加強配送節點建設以打通城鄉配送路線，支持快遞企業建設農村共同配送體系，支持快遞網點進行農產品同城配送，大力發展冷鏈物流體系所需的物流設施、規范標準、大數據分析中心、溯源體系等發展要素以及引導物流企業建立具有冷鏈倉儲功能的配送中心。

政策文件的核心目標是為了實現現代物流配送體系在農村地區的覆蓋，這也需要政府與企業的共同參與。而政策文件忽略的一個問題是企業是否有動力投資入駐那些缺乏市場價值的落后地區。如果企業缺乏投資意愿，政府部門又應如何逆市場化潮流對企業進行引導，這是個應該考慮的現實問題[12]。另外，在農村物流配送體系建設中，企業間既是合作關系也是競爭關系，而如何協調企業間的利益分配，如何避免先入駐的企業不會對市場形成壟斷，如何確保農業經營者在與電商平臺的合作中不會受到不公待遇，都是需要考慮的問題。

3.3 形成農村電商業態

除了為農業農村電商發展奠定制度和設施基礎，政策文件還對電子商務平臺的發展從不同角度進行了規劃，同時提出如何在農村地區全方面推廣電子商務和網絡營銷。

3.3.1 電商平臺體系建設

關于農業農村電子商務平臺及相關支撐體系的建設，政策文件進行了較為詳盡的規劃，規劃內容主要集中在2015年后的文件。規劃內容或任務總體涉及政府部門、農業企業、電商企業、快遞物流企業以及相關的組織機構，其中與政府部門直接相關的任務部署較多。

對于政府部門，文件中首先提到建設涉農電子商務平臺、生鮮電子商務交易平臺、冷鏈物流資源交易平臺、特色農產品全產業鏈單品電商平臺以及匹配供需的大數據分析中心。這些電商平臺和輔助設施還應符合一定要求或標準，例如依托地方特色農產品，為特色農產品提供標準化、定制化的物流配送服務，探索從生產端到消費端的全流程管理模式，加強農產品全產業鏈數據采集，集高新技術、創新金融、大數據分析為一體，實現農產品市場變化的實時統計和跟蹤。除了電商平臺建設，政策文件還提到打造農業農村電子商務和便民服務點，提供諸如輔助農產品購銷對接、代購代銷、商品自提等服務，便利農村居民通過電商創業和使用電商。在建設農業農村電商的基礎上，政策文件還強調打造電商示范基地和示范行政區(例如縣、鎮、村)，形成一批發展卓越的電商企業和品牌以及健全的電商市場，以電子商務整合農村經濟并進行轉型升級。此外，政策文件還提出打造一批電商創業服務園區，對農業農村電商企業進行孵化培育，并吸引電商物流企業入駐。最后，政策文件還提出在線上線下同時為江蘇農產品開拓銷路，尤其是利用江蘇國際農業展覽中心、江蘇名特優農產品(上海)交易會等展銷平臺。

雖然以上內容都是直接部署于各級政府部門的任務，但以上目標的實現需要社會各界——尤其是電商和物流企業——共同參與和努力。政策文件中的一個潛在問題是政策對象不明確，即未明確這些任務應如何分派給各部門各級政府完成，也未明確一些任務應由政府部門完成還是由私人企業承擔。例如，文件中提到加快電商平臺建設，卻并未提到應由政府部門承建，還是由電商平臺企業負責。

除了與政府部門直接相關的任務部署，政策內容還涉及各類企業。對于農業企業，政策文件提到支持有條件的企業和農產品市場建設網絡銷售渠道、網上市場以及基于手持終端的微營銷手段，同時發展自己的同城配送服務。對于電商企業，政策文件尤其強調引入國內外龍頭電商企業(如阿里巴巴、京東、蘇寧)入駐農村，與政府各部門的農村電商發展工程對接(如商務部的“電子商務進農村”工程)。文件中具體提到推動電商企業建設電商網點、農產品體驗店、地方特產館以及農產品同城配送和社區直供體系。對于快遞企業，政策文件尤其強調完善冷鏈物流運輸，加強車輛的監測和溫控系統，確保溫控運輸全程不“斷鏈”。

雖然政策文件對企業的發展方向進行了較為全面的規劃，但對不同類型企業的期望有所重疊甚至是沖突。例如，文件中既鼓勵農業企業自建電商平臺，又鼓勵引進國內外知名電商平臺企業入駐農村。相關部門應對不同類型企業的發展進行統籌規劃，使之能共同發展、相互促進。另一個潛在問題是政策文件對外部企業發展農業農村電商表示了期望，卻并未提到相關企業是否有動力發展這一經濟領域，尤其是在貧困、落后、缺乏市場潛力的地區發展電商業務。建議相關部門加強與各類企業之間的溝通，及時了解企業在發展農業農村電商中遇到的困難，以便為企業提供支持，使之確實能從農業農村電商的發展中獲利。

3.3.2 農業農村電商推廣

發展農業農村電商不僅需要創造電商平臺，還需要足夠的商戶和市場需求。政策文件首先鼓勵通過教培機構和電子商務服務中心加強對農村居民應用網絡和電子商務的技能培訓，并在此基礎上，支持農業經營者網上采購生產資料。為實現農資上線，政策文件還強調推動農資農具生產企業網上營銷，并加強構建農資物流配送體系，以實現縣域配送全覆蓋。除了建立農資的生產、銷售、配送體系，政策文件還鼓勵相關企業為農業經營者提供信息咨詢服務。對于農業經營者，政策文件鼓勵他們廣泛開展網上業務，甚至通過電子商務出口特色農產品。除了挖掘各地特色農產品并實行線上銷售，政策文件還強調以電子商務和網絡營銷為基礎推動各種形式的鄉村旅游(例如休閑度假、農耕體驗、古鎮觀光)，全面激活農村發展潛力。

雖然政策文件主張農村地區經濟全要素信息化發展，但必須指出的是，農村經濟全盤信息化的經濟實驗不一定都能成功，因此要對表現不好的項目持寬容態度，同時學習成功和失敗經驗，不能想當然地推廣某一發展模式。相關部門對農村地區信息化發展應抱著探索性態度，不能完全照搬城市電商物流發展經驗，要通過不斷的嘗試來發掘各個地區最具潛力的發展路徑。電商物流企業或商業實體在發展過程中一般會著重甚至過度投資某些經濟熱點地區，從而加重地區間的不平衡，這也是相關部門需要考慮的問題。

4 結語

總體來看，政策文件對農業農村電商物流的發展措施進行了較為全面的規劃，但制度建設方面的內容相對較少，因此農業農村電商物流的發展似乎從屬于政府發展電商物流的一般性制度體系。據本文分析，省政府政策文件存在以下幾個潛在問題。首先，政策文件中存在政策對象不明確的表述，例如未明確一些政策任務主要由政府部門還是由社會力量完成，這些模糊的表述可能會限制政策的可操作性。第二，省政府以電商物流推動農業農村發展根本上是以市場化為目標，但并不是所有農村地區都具有市場化的發展潛力。對于如何將電商和物流企業引入發展難度大的落后和偏遠地區始終會是農業農村電商發展中的一大挑戰。第三，政策文件只提到鼓勵農村地區電商和物流企業發展，但并未提及企業間的競爭關系以及如何協調企業間的利益分配，因此可能會忽略市場中的潛在矛盾，例如在市場中處于壟斷地位的大型電商平臺企業可能會要求過高的銷售分成。最后，在農村地區推廣電子商務以帶動農村產業發展不一定總是順利的，而政策文件卻并未充分提及要進行實驗或試錯。對于任何新興的經濟業態都不能想當然地認為一定會成功，而應持一種在摸索中前進的態度。本文建議相關部門可就以上幾點進行政策改進，以更好地推動農業農村發展。