新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村義務(wù)教育機(jī)制研究*

陳靜漪 葛洳群

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京，210098）

改革開放以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化主要依靠政府行政力量，采用“自上而下”的方式，重點(diǎn)推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”。這種異化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生了巨大的影響，在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)校的“空殼化”和“村落學(xué)校的終結(jié)”。2013 年后，我國(guó)開始推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，并將城鎮(zhèn)化進(jìn)程與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興相結(jié)合?；趪?guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展政策轉(zhuǎn)向和我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中未來我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)該如何發(fā)展？農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制改革的重點(diǎn)和范圍在哪里？這就需要對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展困境進(jìn)行分析，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。

一、城鄉(xiāng)分割體制下的城鎮(zhèn)化及其后果

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程是一個(gè)關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間等復(fù)雜社會(huì)因素的過程。改革開放以來，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策、法律和法規(guī)。從1979 年中共中央提出要有計(jì)劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)開始，到2011 年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的出臺(tái)，各地通過“行政動(dòng)員”和“政策調(diào)控”等方式，從戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度、市民制度、經(jīng)營(yíng)制度等方面開展政策協(xié)同，探索出了具有中國(guó)特色的本土化城鎮(zhèn)發(fā)展模式。到2012年，全國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)7.1 億，城鎮(zhèn)人口規(guī)模占全社會(huì)人口的比重已經(jīng)高達(dá)52.6%，城鎮(zhèn)化的成效顯著[1]。但在有效縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公平發(fā)展等方面問題凸顯。一是從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)的人口，其市民化進(jìn)程緩慢，市民化的速度滯后于城鎮(zhèn)化的速度；二是城鄉(xiāng)收入水平差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)公平。

二、農(nóng)村中小學(xué)校衰微及其影響

城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代社會(huì)變遷的重要方式，通過人口遷移、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生活方式、文化傳統(tǒng)等因素的改變，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了普遍的影響，農(nóng)村義務(wù)教育也發(fā)生了深刻的變革，其突出表現(xiàn)是農(nóng)村中小學(xué)校的“空殼化”和“村落學(xué)校的終結(jié)”。

1.中小學(xué)校的“空殼化”

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城，農(nóng)村中小學(xué)校在校生規(guī)模逐年縮減，常規(guī)建制的中小學(xué)校逐步退化為不足百人的小規(guī)模學(xué)校，進(jìn)而退化為一個(gè)教學(xué)點(diǎn)，造成大量教育資源的閑置和浪費(fèi)。從全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)的變化情況來看，1993-2017 年，農(nóng)村小學(xué)在校生人數(shù)的下降幅度為57.9%，農(nóng)村小學(xué)生人數(shù)占全國(guó)小學(xué)生人數(shù)的比例下降幅度為33.1%；1993-2017 年，農(nóng)村初中在校生的人數(shù)下降52.9%，農(nóng)村初中生人數(shù)占全國(guó)初中生人數(shù)的比例下降幅度為31.7%[2]。從個(gè)案調(diào)查情況來看，甘肅省定西市安定區(qū)稱鉤驛學(xué)校，曾為九年一貫制學(xué)校，在校生規(guī)模也曾達(dá)到400 多人，但隨著學(xué)生人數(shù)的銳減，2009 年被迫撤銷了初中部，改為六年制完全小學(xué)，到2015 年在校生僅有11 人，教師7 人[3]。

從成因上看，除了生育政策影響下的學(xué)齡人口減少外，主要原因是由城鎮(zhèn)化所帶來的人口從農(nóng)村向縣鎮(zhèn)以及中心城區(qū)的流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女已達(dá)到1424.04 萬人[4]。而農(nóng)村義務(wù)教育的凋敝又引發(fā)了農(nóng)村部分家長(zhǎng)基于優(yōu)質(zhì)教育選擇的教育移民，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村義務(wù)教育“空殼化”的程度，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育陷入了生存和發(fā)展的桎梏而無法自解。

2.“村落學(xué)校終結(jié)”的影響

（1）農(nóng)村學(xué)校的被動(dòng)“城鎮(zhèn)化”

為了徹底解決農(nóng)村學(xué)校的“空殼化”及所造成的農(nóng)村教育資源閑置和浪費(fèi)等問題，也為了提高農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量和水平，2000 年后，我國(guó)政府主導(dǎo)了農(nóng)村中小學(xué)校的布局調(diào)整和“教育移民”改革。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是指根據(jù)教育實(shí)際需求，將比較分散的農(nóng)村中小學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)適當(dāng)集中起來，以提高農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和規(guī)模效益為目標(biāo)，重新進(jìn)行區(qū)域內(nèi)中小學(xué)網(wǎng)點(diǎn)布局和規(guī)劃。然而，在地方學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐中，“因地制宜、適度合并”的要求被淡化。隨后的十幾年間，農(nóng)村大量中小學(xué)校被撤并。統(tǒng)計(jì)表明，2001-2012 年，農(nóng)村小學(xué)從41.62 萬所減少到17.78 萬所，平均每年減少2.2 萬所；農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)從11.04 萬所減少到6.73 萬所，平均每年減少3900 所；農(nóng)村初中從3.5 萬所減少到1.86 萬所，平均每年減少1491 所[5]。與此同時(shí)，一些地方政府實(shí)施了比學(xué)校布局調(diào)整更大力度的政策——“教育移民”?？梢姡r(nóng)村中小學(xué)校的大量撤并和大規(guī)模的“教育移民”工程加速了農(nóng)村學(xué)校的消亡。農(nóng)村中小學(xué)校的迅速減少帶來了嚴(yán)重的教育影響和社會(huì)影響，因此，2012 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（國(guó)辦發(fā)［2012］48 號(hào)），要求“謹(jǐn)慎撤并、適當(dāng)保留、恢復(fù)農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)”，之后農(nóng)村中小學(xué)校撤并的速度得以放緩。

（2）農(nóng)村中小學(xué)生的受教育困境

農(nóng)村義務(wù)教育的“被城鎮(zhèn)化”，直接導(dǎo)致家校距離過遠(yuǎn)而引發(fā)的直接輟學(xué)、班級(jí)規(guī)模過大而造成的“隱性輟學(xué)”及無法言明的教育質(zhì)量問題。

首先，農(nóng)村學(xué)生因家校距離變遠(yuǎn)而引起的直接輟學(xué)。一項(xiàng)全國(guó)性的調(diào)查表明，學(xué)校布局調(diào)整后的農(nóng)村小學(xué)生，其平均家校的距離變遠(yuǎn)了4.05 公里[6]。張旺等對(duì)吉林省的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中撤并前，案例村初中生輟學(xué)率在10%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中撤并后，該村初中生輟學(xué)率已經(jīng)上升到了35%[7]。其次，班級(jí)規(guī)模過大造成“隱性輟學(xué)”。據(jù)課題組對(duì)中部?jī)墒〉恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城中小學(xué)大班額現(xiàn)象普遍存在。在升學(xué)率壓力下，教師會(huì)在班內(nèi)進(jìn)行分層分類教學(xué)，目的是把主要精力放在中等以上學(xué)生身上，而且考試成績(jī)只統(tǒng)計(jì)班內(nèi)前70%左右的學(xué)生，其余學(xué)生成績(jī)不在匯總、比較和分析范圍內(nèi)。

有研究表明，農(nóng)村中小學(xué)校撤并后帶來的農(nóng)村學(xué)生被迫轉(zhuǎn)學(xué)、家校距離過遠(yuǎn)、班級(jí)規(guī)模過大等因素都會(huì)對(duì)學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)產(chǎn)生不利影響[8]。除了學(xué)業(yè)成績(jī)外，一些不可量化的質(zhì)性指標(biāo)，如學(xué)生身心發(fā)展、文化融合等更加難以評(píng)估。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)型

針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來“外延式”和“速度型”的城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)方式。2013 年，十八屆三中全會(huì)以后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了“新型城鎮(zhèn)化”的建設(shè)目標(biāo)。2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020 年）》，從過去以“城”為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化，開始通過綜合考慮“城”與“鄉(xiāng)”、市民與農(nóng)民、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、財(cái)政與土地等各方面的關(guān)系來推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。目前，在教育資源傾斜、農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和寄宿制學(xué)校建設(shè)方面成效明顯，但在提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量、提升城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡水平等方面，仍然沒有達(dá)到理想目標(biāo)。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀以及農(nóng)村教育宏觀發(fā)展政策，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制應(yīng)開展以下改革。

1.遵從城鄉(xiāng)空間和功能差異，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育

農(nóng)村義務(wù)教育不能走“極端”城鎮(zhèn)化，要遵從城鄉(xiāng)空間和功能的差異，在農(nóng)村地區(qū)按需保留中小學(xué)校。有調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)村中有20%的老人，20%的貧困家庭和20%的農(nóng)民會(huì)留守農(nóng)村，他們雖然是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，但卻是鄉(xiāng)村歷史、文化的守護(hù)者和載體[9]。所以，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展要從關(guān)注“強(qiáng)勢(shì)需求”的農(nóng)村家庭轉(zhuǎn)向“弱勢(shì)需求”的農(nóng)村家庭，發(fā)展農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、提高農(nóng)村學(xué)校質(zhì)量、重視農(nóng)村學(xué)校的文化價(jià)值，建立起城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村學(xué)校有序、協(xié)調(diào)、特色發(fā)展的格局。要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展實(shí)際出發(fā)，將農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量、教育公平及其文化意義。

2.創(chuàng)新教育要素供給，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量

農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展及其教育質(zhì)量的提高，需要優(yōu)質(zhì)教育資源的支持、與城鎮(zhèn)學(xué)校加強(qiáng)交流與合作、高素質(zhì)的教師、先進(jìn)的教學(xué)方法和教學(xué)組織形式、地方和鄉(xiāng)村社會(huì)的支持。在新型城鎮(zhèn)化背景下，政府需要?jiǎng)?chuàng)新教育要素供給方式，在教育經(jīng)費(fèi)撥款、教師配置、城鄉(xiāng)教育資源流動(dòng)、社會(huì)支持體系等方面開展系統(tǒng)改革，以促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育有質(zhì)量的發(fā)展。

（1）提高農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)撥款水平

核定城鄉(xiāng)義務(wù)教育存量差異，不斷提高農(nóng)村中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款水平，并使農(nóng)村中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)水平顯著高于同一地區(qū)的市鎮(zhèn)學(xué)校，這將有益于縮小城鄉(xiāng)教育差距。

（2）均衡農(nóng)村中小學(xué)教師編制配置

在綜合考慮學(xué)校規(guī)模、班級(jí)規(guī)模、年級(jí)數(shù)、班級(jí)數(shù)和課程設(shè)置等因素的基礎(chǔ)上，按學(xué)校核定農(nóng)村中小學(xué)教師編制，以避免教師配置不公。同時(shí)，強(qiáng)化政策激勵(lì)，提高農(nóng)村中小學(xué)教師的工資、待遇和發(fā)展際遇等，以吸引優(yōu)秀人才和留住優(yōu)秀教師。

（3）建立城市與農(nóng)村中小學(xué)校交流與共享機(jī)制

建立城市與農(nóng)村中小學(xué)校之間的校長(zhǎng)、教師以及優(yōu)質(zhì)教育資源交流與共享機(jī)制，把科學(xué)的教育管理方法、優(yōu)秀的教學(xué)資源和教學(xué)組織形式通過人員交流和資源流動(dòng)輸送到農(nóng)村學(xué)校，以提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。

（4）完善農(nóng)村義務(wù)教育社會(huì)支持體系

農(nóng)村義務(wù)教育的良性發(fā)展離不開其利益相關(guān)者的支持與參與，尤其是農(nóng)村學(xué)生、家庭及鄉(xiāng)村社會(huì)。在“以縣為主”的管理體制下，完善基層政府、鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)村學(xué)校之間的治理結(jié)構(gòu)。設(shè)置居民對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育滿意度的考核指標(biāo)；同時(shí)，將農(nóng)村義務(wù)教育的部分決策權(quán)力賦予由家長(zhǎng)代表組成的家委會(huì)，健全農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的社會(huì)支持體系。

3.強(qiáng)化不同主體間的政策協(xié)同，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展機(jī)制

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的主要目標(biāo)，也是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重要途徑。目前，在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展中，初步形成了“教育部牽頭、各部門配合，省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)指導(dǎo)、縣區(qū)主責(zé)的工作機(jī)制”[10]，但當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的諸多問題表明，改革的協(xié)同機(jī)制尚未健全，未來應(yīng)在以下幾個(gè)方面強(qiáng)化政策協(xié)同。

（1）加強(qiáng)政策主客體間的協(xié)同

各級(jí)政府在制定和實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展相關(guān)政策時(shí)，要充分了解城鄉(xiāng)學(xué)生、家長(zhǎng)、教師及學(xué)校的教育需求和發(fā)展需求，采用專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和利益相關(guān)者參與的科學(xué)決策程序。

（2）加強(qiáng)縱向政府間的政策協(xié)同

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的戰(zhàn)略性、跨界性和邊界模糊性都非常突出，客觀上需要不同層級(jí)政府的政策形成協(xié)同體系。因此，改革的推進(jìn)要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，建立各級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推進(jìn)、人大政協(xié)監(jiān)督、部門落實(shí)、社會(huì)助力的格局。

（3）加強(qiáng)橫向部門間的政策協(xié)同

各級(jí)教育行政主管部門要積極協(xié)同編辦、財(cái)政、人社、住建、文化等有關(guān)部門，根據(jù)各自職責(zé)分工，制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展政策，在此過程中，通過成立專門的議事協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，如聯(lián)席會(huì)議或者教育工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組等，以實(shí)現(xiàn)政策制定和實(shí)施過程中的功能互補(bǔ)、時(shí)序得當(dāng)和實(shí)效累加。