地方政府履行教育職責評價工作的現實困境與破解*

殷 新 劉龍珍 張 鴻

（重慶市教育科學研究院，重慶，400015）

我國教育改革與發展進入一個新階段，如期實現國家教育現代化發展目標，取決于各地政府推進教育現代化的發展水平、進步程度和努力程度。對地方政府履行教育職責督導評價（以下將“政府履行教育職責”簡稱“政府履職”）目的是增強政府對教育的統籌權，督促政府全面提高公共教育服務水平，推進教育公平發展和質量。2017 年，國務院辦公室印發《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》，要求省級政府結合實際制定具體實施方案，開展對各級政府履行教育職責的評價工作。隨后，各省級政府正式啟動對下級政府履職評價工作。在工作的行政體制、內容體系、手段方式等方面日漸系統化建設的同時，發展出自上而下的分配路徑、依賴模式。隨著督政專題督導內容的豐富與發展，對政府履職提出更加精細化和復雜化的要求，政府履職評價的邊際效應遞減，隱喻著利益固化，評價效果不明顯，造成該項工作“內卷化”困境。只有直面政府履職評價工作的困境，尋求善治，才能對癥下藥發揮督政抓手作用。

一、地方政府履職評價工作的應然價值

1.確保教育優先發展的基礎

教育是促進人的全面發展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。黨的十九大作出了優先發展教育事業、加快教育現代化、建設教育強國的重大戰略部署。全國教育大會明確提出了“在經濟社會發展規劃上優先安排教育、財政資金投入上優先保障教育、公共資源配置上優先滿足教育和人力資源開發需要”的全面落實教育優先發展戰略。貫徹落實黨的十九大和全國教育大會精神，實施教育優先發展戰略，是各級黨委政府履行教育職責的主要內容。加強地方政府履職評價工作，就是督促地方政府不折不扣落實教育法律法規和教育方針政策，把教育放在優先發展地位，不斷建立健全教育重大決策機制。政府履職評價工作從教育投入、教育資源配置、教育管理等方面進行督導，確保了教育經費投入基本做到“兩個只增不減”、一般公共財政預算教育支出比上年增長、義務教育教師平均工資收入水平高于當地公務員平均工資收入水平等教育優先發展的必備條件，獎罰督導考核結果，推進各級各類教育協調發展。

2.推動教育公平與質量提升

教育公平是教育質量的前提和基礎，義務教育均衡發展是推進教育機會公平、過程公平、結果公平的基礎，促進義務教育基本均衡發展、優質均衡發展是黨和人民賦予的光榮使命和歷史責任。只有加強對地方政府履職評價，才能推動義務教育整體實現基本均衡發展、優質均衡發展，持續推進區域教育公平；推動地方政府落實黨中央決策部署和“以縣為主”的教育管理體制現代化；督促各級黨委政府堅持標準、加大投入、查漏補缺，確保所有區縣達到義務教育基本均衡與優質均衡評估認定標準，顯著改善學校辦學條件，大幅縮小城鄉校際差距，全面提升義務教育普及水平，增強人民群眾對教育的獲得感、滿意度。教育質量是教育公平的重要保證，目前，學生課業負擔過于沉重、健康體質狀況下滑、社會責任感缺失、創新精神不足等，直接關系到我國人才資源開發的質量和水平。只有加強對地方政府履職評價，才能推動政府關注學校管理、課程教學改革，最終實現促進學生全面發展。

3.推動管辦評分離

以“管辦評分離”為框架的教育治理現代化，是“國家治理體系和治理能力現代化”目標的組成部分。政府必須實現三個轉變：一是在工作理念上以管理為中心轉向以服務為中心；二是在工作方式上實現由行政式管理轉向積極引導和支持學校發展；三是在權力關系上實現由高度集權轉向簡政放權，給學校更大自主權，激發基層活力。加強政府履職評價工作，激勵政府教育管理擔當作為，激發政府治理活力，是推進教育管辦評分離的重要“抓手”和關鍵突破口。只有切實運用地方政府履職評價結果，把評價結果作為干部評測、選拔任用、管理監督的重要依據，才能進一步促進督學和評估監測工作發力，科學監測教育政策執行及教育運行現狀，幫助學校提高管理水平和教育治理能力，指導學校不斷提升教育教育質量，推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系。

二、地方政府履職評價工作的現實困境

1.政府履職評價督查對象失衡

政府履職評價是一種制度設計，對政府問責和獎勵具有良好的導向和監督作用。地方政府及相關職能部門是政府履職評價工作的督查對象，但目前政府對該工作的認識不夠。其一，地方政府治理重心偏移，導致“忙而無用”的現象。上級政府采取直線管理模式，形成一以貫之的教育職能強制執行力。下級政府較少直接參與政策決策，作為政策執行主體，主要工作聚焦在地方經濟振興、生態治理與社會穩定等方面，GDP 依舊是政府履職績效考核的重要指標。下級政府根據上級政府對履職評價工作的要求，靈活選擇自己的努力程度來最大化運用自己可控制的資源，實現評價效益最大化。對政府履職評價工作停留在口頭上，體現在文件中，落實在會議層，存在短期應景、被動驅使的現象，熱衷于“面子工程”，致使履職評價工作目標偏離或轉化。其二，地方政府相關職能部門權責不明，導致“改而不變”的現象。政府職責配置是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有權力和責任在不同層級和不同部門重分配所形成的關系，政府履職評價政策對地方政府不同職能部門的教育責任和權限未作出明確的規定，而政府各相關部門之間的權利和責任多有交叉重疊，權責配置模糊，條塊分割，權力向上集中而責任卻向下移動。地方政府履職評價工作本是對政府的問責，但政府憑借行政權力將責任劃歸于教育部門，教育部門成為實際的主要責任主體，出現教育部門“管辦評集一身”的現象。基于此，問責對象也僅囿于教育內部的下級教育行政部門、學校、校長和教師等層級。

2.政府履職評價指標體系薄弱

政府履職評價指標體系是衡量和評價政府履職情況的科學工具，為政府對教育事業的宏觀調控提供依據。地方政府履職評價內容主要包括政府及相關職能部門領導教育、管理教育、保障教育和推進教育發展等教育職責情況，這四方面在一定程度上全面反映地方政府在各級各類教育改革與發展中的履職情況。但目前具體指標多，未突出重點內容，教育統計數據的集合指標之間缺乏內在的邏輯聯系，未能將指標落實到具體政府職能部門，權重設計未結合區縣實際情況。有些指標難以量化，定性評價的描述簡略，較難真實反映背后的本質現象，缺乏專業人士對指標反映的內容進行深入的分析和解讀。指標體系較關注人財物的投入評價要素，但缺乏人財物比例和成本分擔等下級指標評價內容，難以進一步分析各級政府承擔的責任，以及政府、社會、家長承擔責任的比例，無法通過已有數據分析政府對各類民生財政性經費的分配情況。目前的指標重點關注政府對教育的投入指標，忽略政府對教育質量與效率等指標的履職情況。同時，指標未明確評價“底線”與“標尺”，未及時更新調整每年的教育政策重要指標。教育督導是集督政、督學和質量監測三位一體的結構，而目前政府履職評價工作與督學、質量監測結果運用存在割裂，督學和質量監測的結果如何服務并應用于政府履職評價指標是值得探討的問題之一。

3.政府履職評價專家隊伍單一

評價專家隊伍是實施政府履職評價工作的主體，評價的時間及任務強度，隊伍的結構、素質和組織管理會影響評價工作的質量。現階段，評價專家都是每年臨時組建，選拔缺乏客觀標準，主要來源于教育行政部門，帶有濃厚的行政色彩；缺少人社部門、財政部門等相關職能部門專家參與，無法對政府履職進行系統全面的督導；抽選均來自省內，未能調動省外有經驗的專家團隊參與，容易存在人情效應；專家中退休管理者占比較重，中青年專家占比少。責任督學是參與跨區督導的重要力量，但未納入評估專家隊伍。政府履職評價工作未建立明確的培訓制度，僅工作開展前組織短期突擊培訓，專家組雖多數在自身的職業領域頗有造詣，但不一定熟悉政府履職評價相關政策、方法、標準，無法保證評價的專業性和結果的科學性。此外，未充分考慮評價專家的心理現象，專家可能會存在首因效應，繼而全盤評價整個履職評價工作。

4.政府履職評價過程質量不高

對地方政府履職評價方式常見的有查閱資料、列舉問題清單、召開座談會、核查相關部門、隨機檢查學校。評價系統智能化程度較低，影響評價工作效率。督查前專家對該地區沒有進行深入調研，問卷調查流于形式，多以經驗式、傳統式的評價方式為主，缺乏大數據、人工智能的應用，評價資料的真實性大打折扣。僅用時較短的實地考核，無法真正了解政府為教育做了什么，存在哪些不足。評價工作未公開內容、范圍、形式、載體和時間，未充分調動社會公眾參與，被調查者不明評價的真實目的，評價過程看重結果而忽略過程，問題清單同質化較為嚴重，不同層級政府履職評價的重點區分度不高，缺乏增值性評價，未對原因進行區域性分析，指出的問題未結合地區發展的實際特點，缺乏對結果的深入分析和有效利用。政府履職教育職責評價的結果占政府政績的比例小，評價結果只是向地方政府反饋，問題清單未接受公眾監督，沒有與政府、相關職能部門及領導考核掛鉤，結果運用不強，未把硬任務轉化為符合實情的硬措施。

三、地方政府履職評價工作困境的破解

完善對地方政府履職評價的結構體系，要以民主化的理念為邏輯起點，強化政府履職意識；以多主體參與評價為基本保障，強化評估隊伍質量；以合法有效的評價內容為實踐依據，完善評估指標體系；以透明公正的評價環節為實施路徑，完善評價過程方式。

1.政府要堅持五大理念，厘清職能定位

地方政府是通向善治的關鍵。作為督查對象，地方政府須明確教育職責，堅持五大理念，將其作為履職工作約束、激勵與推進的依據。一是堅持黨的領導理念，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持社會主義辦學方向，堅持中國特色社會主義教育發展道路，只有這樣，才能為教育指明前進方向。二是堅持優先發展的理念，教育是民族振興的重要基石，當前世界國力的競爭，說到底是人才競爭，因此，黨政領導必須優化教育投入結構，落實三個優先，深化教育領域綜合改革。三是堅持立德樹人的理念，教育是德政工程，把立德樹人的成效作為檢驗學校教育教學工作的根本標尺，以立德為根本，以樹人為核心，將培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人作為教育工作的目標。四是堅持人民中心的理念，不僅實現“有學上”，而且要實現“上好學”，不僅實現“學有所教”，而且要實現“學有優教”，讓人人得到充分發展。五是堅持改革創新的理念，努力以改革提升教育質量，進行課程改革，注重改革的系統性、整體性和協同性，及時研究解決教育重大問題和人民群眾關心的教育熱點、難點問題。另外，五大理念僅依靠個人覺悟是遠遠不夠的，依舊會滋生地方政府履職評價工作的統籌、落實、整改任務完全交給教育部門完成，并且問責教育部門的現象。因此，必須使用剛性的制度約束從整體上加速主要黨政領導觀念和行為的轉變[1]，地方政府制定責任清單，明確劃分政府、各相關部門的對教育的權、責、利，構建清晰分工網絡。采取“多中心小回路”的權責配置和執行模式，在所管轄區域內依法或依照相關規定直接進行權責委托和交換，并接受公眾的評價和監督。這種小回路的權責執行模式有利于明確權責主體的任務與實施情況，促進信息雙向流動，提高公眾參與政治活動的程度和政府回應社會訴求的能力[2]。在政府履職評價工作開展前，以政府教育督導委員會名義組織政府相關職能部門召開動員會，明確職責，上級政府教育督導室召開下級政府相關職能部門負責人和教育行政部門負責人參加的專題培訓和工作部署會議，明確政府職能部門和具體操作部門的具體任務和工作要求。

2.健全督查專家隊伍，強化整體素質

做好政府履職評價工作，應積極建設和完善專家隊伍。在遵循教育評價的社會需求規律基礎上，大力扶植和發展專業化、高質量的第三方評價機構。由第三方評價機構組織建立一支了解教育規律、熟悉評估規程、具備扎實理論基礎、擁有豐富實踐經驗，責任心強，做事公道正派，有較強的判斷能力的高質量的專家隊伍。專家隊伍不僅包括教育系統的專家，還需從組織部、財政局、人社局等教育督導委員會成員單位選擇，由這些專家隊伍組成動態的專家庫。此外，還需要邀請校長、家長、社會人士等利益相關群體參與，積極探索多元主體參與評價機制，推進評價工作的科學化、民主化、法治化。每次評價前，從專家庫中抽取專家，對抽取的專家進行專業培訓，使其掌握政府履職評價方面的理論、技術和方法，熟悉督查區域的教育現狀。同時，要求專家簽署相關責任書與回避聲明，保證評價結果的公正性。任務結束后，及時收集專家督查信息，對督導評價質量不高的專家要及時提醒預警，要求專家從實際出發做出整改方案與舉措，建立動態的遴選與退出機制，將不合格專家予以清退。

3.聚焦評價指標體系，明晰標準效度

建立系統、全面、科學的縣級政府履職評價指標體系和標準，是做好政府履職評價工作的前提。這個標準既是相對穩定的，又是隨著教育改革發展進程不斷變化與時俱進的。要以提高基礎教育質量為中心、目標和導向，不斷優化政府履職評價指標體系和標準，為督查工作開展提供更有權威性和說服力的依據。上級政府要充分認識到評價工作對督促政府履職情況的重大價值，根據國家教育事業發展的總體目標、教育事業發展方針政策變化調整指標內容，圍繞教育工作年度或者階段性的重點，組織相關行政部門、高校或研究機構進一步完善指標體系，注重反映教育公平與教育效率的指標，不斷對具體指標進行調整和細化。指標的設計要注意定性指標和定量指標、重點指標和常態指標相結合，妥善處理好結果指標與過程指標、指標體系的系統完整性和簡單可操作性之間的關系等。考慮到區域“背景”指標，引入自身增值性發展評價機制。設置指標紅線、黃線和綠線，優的指標為綠燈，中的指標為黃燈，差的指標為紅燈，將指標與職責部門相關聯，責任壓實到相關職能部門。

4.注重評價多個環節，規范過程管理

政府履職評價工作要真正發揮作用，需要注重過程監控、信息收集和評價后的跟蹤復查。因此，在實地評價前，專家需要拿到該區域的教育狀況報告、問卷分析報告、問題清單等材料，對教育現狀判斷摸底，熟悉網絡調查數據，形成問題清單。實地評價時，各專家根據專長聚焦查找問題、研判問題和解決問題，并請片區督學參與到督查過程中，既看教育發展的整體水平，也看地方政府重視程度、整改工作力度、教育工作的進展和進步情況。實地評價結束后，專家要針對突出問題寫調查報告，提出有效建議，反饋給政府督導室，建立反映地方政府履職整體狀況的電子檔案。在規定期限內，查看整改情況，直至主要問題基本整改到位。此外，督查過程要透明，在實地核查之前，向社會、家長主動公開評價的時間、內容、流程、方式方法，公布聯系電話，接受群眾的監督。注重整個督查過程的開放性和透明性，注重與評價對象、師生、家長的溝通交流，充分發揮社會公眾參與的重要作用。專家在現場總結工作亮點，當場指出存在的問題，提出整改要求。督導整改意見書除了向地方政府下達外，還要向社會公布，接受社會各界的監督，作為對干部選拔任免獎懲的重要依據。教育督導作為一種行政監督，是權力機關監督的補充和完善[3]，評價結果不僅僅在政府行政系統內部同體問責，還需要健全外部問責或者異體問責機制，加強立法機關、司法機關、其他國家機構、公眾等的教育問責與監督力度[4]。建立健全問題清單、責任清單和整改清單臺賬機制，促進地方政府主動作為，履職盡責，全面提升政府的執行力和公信力。建立信息化管理系統，建立職業化、專業化的政府履職評價工作管理、數據處理平臺，保證統計數據的準確性和有效性，更好地發揮數據的作用。