以監測制度建設推進義務教育治理現代化*

賀燕麗 王 桐

（1.陜西學前師范學院教育培訓學院，西安，710061；2.陜西師范大學教育學院，西安，710062）

科學合理的優質均衡監測制度是實現義務教育治理現代化的關鍵。從監測制度構建的視角審視義務教育治理現代化的理論意蘊，具有一定的價值和意義。當前，義務教育監測制度存在的諸多問題掣肘了義務教育的高質量發展，也影響了義務教育治理現代化的進程。這些問題的消解，需要治理理論的導引。

一、理論闡述：治理理論與義務教育監測制度的構建相契合

治理理論（governance theory）是20 世紀末興起于西方社會的公共管理學科下頗具影響的理論之一。西方治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是一種有共同目標支持的活動。與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象。它既包括政府制度，同時也包含非正式、非政府的制度，隨著治理范圍的擴大，各色的人類和各類組織得以借助這些制度滿足各自需求，并實現各自愿望；治理是只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規則體系[1]。全球治理委員會1995 年發表的《我們的全球伙伴關系》指出，所謂治理，是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個基本特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[2]。

我國學者俞可平認為，治理一詞的基本含義是在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需求。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對政治權力的運用[3]。

由此可見，治理理論追求的是一種理想狀態，這種理想狀態就是“善治”。“善治”追求相互的和諧，追求價值的最大化，是各類利益相關者的有機統一。善治的實現，需要一系列的良政作為支撐，良政是善治的關鍵，沒有良政，就無法實現善治。治理理論為當下義務教育監測制度的建構和優化提供了一個嶄新的視角，其所倡導的治理策略和方法對于擺脫當下義務教育監測活動面臨的困境非常貼合，同時，治理理論的價值指向也與義務教育監測制度的內在要求高度契合。

1.社會價值的契合

義務教育監測的總體目標是推進義務教育均衡發展，促進教育公平，提高教育質量，滿足廣大人民群眾對于優質教育資源的迫切需求。通過義務教育監測活動，能夠使教育資源得到合理的配置，進而提升教育資源的使用效率和效益，同時，也能夠及時發現義務教育發展中存在的問題和不足，警示教育行政部門采取相應措施，避免矛盾的激化或問題的嚴重化，進而及時遏制因政策原因造成的對教育發展的消極影響，實現教育社會價值的最大化。治理理論的根本出發點是關注公共領域中涉及人的根本利益，其強調社會利益的最大化，“善治”是其理論價值追尋的終極目標。所謂“善治”，即人與人之間的適當關系、資源的高效配置、制度的有效運行以及社會各項事業實現現代化。教育監測制度不但要發揚傳統價值，也要吸收現代價值，既要關注本土化，也要注重國際化，既要秉承人文價值，也要堅持科學價值，既關注個體價值最大化，也關注社會價值最大化，其中，社會價值最大化是其制度旨歸[4]。故而，治理理論的社會價值取向與義務教育監測制度的制度目標高度契合，兩者的結合是完善中國特色社會主義制度的必然選擇，也是推動國家富強、民族振興和人民幸福的現實要求。

2.政治倫理的契合

義務教育監測主體的遴選機制直接影響監測結果的公信力和可靠性。遵循政治倫理的時代要求，義務教育監測主體應該強化監測的責任感，監測主體應堅持對教育負責，對人民負責，對國家負責，心懷敬畏，扎扎實實地推動教育監測活動的高效運轉。監測主體不再一味地關注政績，貪戀權力，監測活動也不再是為了監測而監測，監測活動的根本目的轉向對教育發展產生最大的貢獻。同時，政府部門逐步弱化權力的高度集中，開始適時地進行相應權力的下放以及固有職能的轉變，讓市場機制和政府宏觀管理共同發揮作用。治理理論中政治倫理的指向亦有同等之義，治理理論強調多中心的公共行動體系以及合作互惠的行動策略。通過信息共享、相互合作，消除成員間的內部沖突，最大限度地整合個體與集體的行動目標，實現公共管理效能的最優化。值得特別說明的是，治理理論雖然強調治理主體的多元化，但并不否定政府在公共事務治理中的主導地位和重要作用。其批判官本位思想以及全能政府的目的是強化有限政府、責任政府、服務政府的觀念，進而能夠推動政府不斷提升社會治理的水平和能力。

3.民主精神的契合

公共管理的本質是民主管理。教育監測活動是一項相對復雜的操作程序體系，涉及諸多的管理內容和要素。為實現監測活動的預期效果，需要構建規范的監測制度，確保數據獲取的真實和準確。其中監測指標體系的設計、監測活動方案的擬定以及監測活動的評價應體現民主精神，應充分征詢各利益相關方的意見和建議，嚴格按照民主程序的相關要求科學構建教育監測制度，并將相關信息和結果及時向公眾發布。教育監測活動以民主精神為依歸，這與治理理論對民主精神的推崇不謀而合。治理理論中權威的主體不同于傳統管理理論。首先，它主張治理主體的多元，即充分肯定不同組織、個體的合法性，鼓勵多元主體參與公共治理。其次，注重不同主體間的平等對話，強調相互之間的充分協商。再次，注重扁平化的組織治理結構。組織權力既可以自上而下運行，也可以自下而上運行，當然，平行權力在組織治理結構中也是廣泛存在的。

4.整體理念的契合

“碎片化”是教育監測活動極力要消除和避免的問題。整體理念是破解教育監測碎片化問題的有效思維方式。整體理念思維下，教育監測制度一是強調監測目標的統合，避免不同組織和主體間監測目標的分裂和偏離。二是強調監測制度的頂層設計。義務教育監測制度的構建必須建立在對于當前義務教育清晰、準確、全面的了解基礎之上，要既知其所長，又知其所不善。對于不足之處，要從頂層設計入手，從問題的源頭予以破解。三是注重不同教育監測活動的整合。國家、省、市、縣不同治理層級間要注意監測活動的一致性和高效性，避免同一內容的教育監測活動重復進行，同時，也要注意相同層級不同內容的教育監測項目的協同，逐步構建統攝程度更高的教育監測活動。整體理念的制度建構思維與治理理論中倡導的整體性治理精神高度一致。近些年，隨著學界對治理理論研究的不斷深入，整體性治理理論已經逐漸分化和獨立出來，成為具有獨立內在結構的新興理論，它以“問題的解決”作為治理活動的核心目標，強調核心目標的向心力和凝聚力，注重溝通機制、統合機制以及信任機制在核心目標實現中的形成和發揮。這足以彰顯整體性理念對公共治理的重要性和適切性。

二、傳統慣性與現代轉型：義務教育監測制度面臨的主要挑戰

義務教育監測制度的完善是一項系統而又復雜的工作，既要繼承傳統制度中好的經驗，又要注意克服傳統慣性產生的弊端；既要大力吸收新時代的新理論、新思路、新方法，又要應對新時代的新問題、新矛盾、新挑戰；既要通盤考量、整體謀劃，又要聚焦難點、重點突破。面對如此復雜的制度環境，梳理我國義務教育監測制度存在的問題和面臨的挑戰，義務教育監測制度的優化才能成為可能。

1.法律法規不健全，削弱了教育監測活動的法律保障

法律法規的完善是義務教育監測活動順利運行的重要保障。1986 年頒布的《義務教育法》首次提出要構建教育督導評估制度。1997 年頒發的《普通中小學校督導評估工作指導綱要》推動教育督導工作逐步邁入正軌。2012 年國務院頒布的《教育督導條例》正式確立了我國教育督導制度初步框架。就義務教育監測制度本身而言，還存在諸多問題。一方面，義務教育監測活動缺少相關法律保障。宏觀的教育督導條例在一定程度上對于監測行為起到了保障作用，但義務教育的監測活動涉及的監測指標內容繁多，且其中質性指標占比較大，這就對監測活動的準確性和科學性提出了挑戰。能否如實填報教育監測指標，需要從法律的角度予以強化和保障。另一方面，現行督導條例的規范性有待進一步完善。現行的教育督導條例并未明確規定第三方社會評價機構參與教育監測活動的具體程序和內容，導致第三方社會評價機構陷入一定的被動局面。同樣，《教育督導條例》第九條規定：“督學實施教育督導，應當客觀公正地反映實際情況，不得隱瞞或者虛構事實。”但這一規定沒有具體說明到底采用何種方式、何種途徑來反映實際情況。如果沒有更進一步的法律條文保障，教育監測活動的公平性和準確性將受到影響和質疑。

2.監測主體單一，降低了義務教育監測活動的有效性

監測主體的選擇對于義務教育均衡發展監測結果的有效性和公信力有著直接的影響。依照文森特·奧斯特羅姆的理論，行政職能的監測主體從結構上可以劃分為兩類不同角色：一類是監測活動的組織者，負責發起監測活動，構建監測指標體系，提供監測活動的經費保障，并對監測活動的結果進行評估；另一類是監測活動的具體實施者，負責依照由監測組織者預先擬定好的方案實施具體的活動操作。上述兩類角色既可以分類而行，亦可以集于一身。目前，我國義務教育監測主要由教育行政部門負責組織實施，其中教育部負責全國范圍內的教育監測并提供教育監測經費保障，地方政府負責轄區內的教育監測并提供教育監測經費保障。這種由政府全面負責的單一主體的教育監測活動存在諸多弊端。一是容易造成監測目標的偏離。為了應對上級行政部門的檢查，下級各部門以及學校可能會出現權力尋租、謊報信息等問題。二是影響監測活動的科學性。教育行政部門作為單一的監測主體，其對監測制度的構建、監測指標體系的設置、監測制度的運行往往存在思維慣性，可能會造成制度設計的不合理或制度運行失范等問題。三是容易造成政府公信力減損。教育行政部門“既當運動員，又當裁判員”的管理方式，易引發公眾對發布結果的質疑，同時，一旦監測過程中出現失誤或問題，會嚴重損害政府的形象和社會公信力。

3.監測客體的特殊性，增加了教育監測的難度

沒有對監測客體特征的全面認識，就難以選用有效的教育監測工具和方式。義務教育階段的學校是各類型學校中數量最多的，也是各類型學校中地理位置分布最廣的。基于不同的現實背景，不同學校對于監測活動的接受程度和應對方式往往也有所區別。一種情況是監測結果作為評定管理者的績效依據時，監測的客體便會“臨時抱佛腳”，想盡辦法、用足手段使本校的發展向教育行政部門的指標標準靠攏，學校就可能出現弄虛作假、故意隱瞞等行為，造成監測數據失真。另一種情況是當監測結果作為新一輪教育資源分配的參照時，學校可能會出現主動示弱的情況，進而在新一輪資源分配上多拿多占，學校管理者也常常以此為傲，彰顯其資源籌措能力。監測客體現實條件的復雜性和主觀對策的權變性大大增加了實施教育監測活動的難度。

4.監測目標與運行方式間的矛盾，掣肘了教育監測的實施

義務教育監測的目標在于全面、準確了解當前義務教育發展的現狀，從而為推動義務教育均衡發展的制度構建提供現實參照。當前，監測制度實施中存在的突出問題是監測實施方式與監測目標還存在諸多不協調，弱化了監測目標的實現。其主要問題有：第一，監測主體對監測目標的重要性認知不夠。教育行政部門在實施監測活動過程中往往缺乏系統的監測方案，對于監測指標內容的理解相對淺顯，同時，監測主體間還存在相互推諉、不愿承擔過多責任的現象，致使監測流于形式，難以客觀、全面、準確反映義務教育發展的現狀。第二，監測工具的應用缺乏科學性。義務教育監測的指標結構中既包含量化的監測指標也包含質性的監測指標。一方面，籠統地將所有指標要素量化是不科學的，同時對于量化指標進行簡單的分類也是缺乏科學依據的。另一方面，對于質性監測指標評估方法的選用，也存在很大問題。如調查問卷的設置過于簡單和隨意，訪談內容缺乏周密的考慮等。這樣的監測結果必然難以觸及教育發展的核心和關鍵問題。第三，對于監測結果的數據挖掘不夠。當前很多省份依然是簡單地對監測數據進行分類統計，進而判定教育發展存在的優勢和不足。近些年，學界提出了不少的教育統計分析方法和監測數據處理建議，遺憾的是這些學術研究成果并未引起教育行政部門的足夠重視。這些耗費巨大財力、物力和人力獲得的監測數據，使用范圍有限，未能最大限度地發揮其價值和作用。

5.信息公開機制不完善，減損了監測活動的公信力

信息公開的好處是顯而易見的。信息的共享不會讓生活變得復雜，恰恰相反，它們只會讓生活變得更加簡單明了[5]。目前，教育監測信息公開存在的主要問題包括：一是信息公開尚未達成共識，教育數據共享阻力重重。二是教育監測結果發布“碎片化”。地方教育行政部門對監測結果發布情況參差不齊，但總體表現為監測結果發布的隨意和滯后，且發布的監測數據質量普遍不高。三是教育數據共享平臺有待進一步優化。數據上傳不完整、更新不及時引發使用者對數據共享的不滿，容易導致較大面積的“信任危機”。

三、制度優化：義務教育監測制度的路徑選擇

治理理論強調合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效[6]，其價值導向為我們構建義務教育監測制度提供了很好的借鑒和參考。為此，可以從以下幾個方面努力。

1.以依法治教為準繩，完善教育監測制度相關的法律法規

法治建設是義務教育優質均衡發展的關鍵，也是推動義務教育治理體系和治理能力現代化的重要基石。為實現這一目標，首先，制定專門的義務教育監測法。教育監測法的構建雖然不能充分保障教育監測的系統性和有效性，但能夠對監測活動起到一定的規范、約束、指導和監督作用[7]。其次，要強化依法監測的理念。監測主體必須轉變工作思維方式，在行使監測權力時要自覺運用法治思維和法治邏輯，遵從監測制度的規則、原則和精神，使監測活動的運行更具規范性、穩定性、公開性和民主性。再次，要加大違反教育監測法律法規行為的懲戒力度。教育監測活動要遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治思維，對于在監測活動中出現的違法違規行為要及時予以懲處，并向社會發布教育監測違法通告。要向全社會傳遞“教育監測無小事”的重要信號，讓監測活動的實施警鐘長鳴，要扎扎實實、認認真真地開展教育監測活動，推動我國基礎教育事業又好又快發展。

2.以制度建設為核心，推動監測活動規范化運行

制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點，是最重要的戰略資源，制度的革新是推動現代人類社會發展的重要力量和堅強保障。任何一個社會的發展都需要有強大的制度支撐[8]。治理理論強調規制的構建，可以說，教育治理能力就是教育制度的供給能力。義務教育均衡發展取決于制度、決策、執行三個要素，制度要素即監測行動有整體目標和行為規范；決策要素即監測行動有明確的行動方向和具體的行動方式；執行要素即監測行動的實際行動能力。此三要素中，制度要素是最基礎的要素，缺乏科學的制度內容，教育監測的實效性就無從談起。教育監測制度的構建有助于明確每一個職位固有的權力和地位，也便于監測活動在運行中進行協調，同時，也對監測活動運行的穩定性和連續性提供了保障[9]。教育監測制度的優化要注意兩方面內容：一是完善教育監測制度的制度規范體系。教育監測的制度規范體系由國家和地方立法機關制定的教育監測法律法規、國家和各級地方行政機關制定的教育監測制度規定、中國共產黨制定的教育監測政策性規定以及學校制定的教育監測制度規定構成。完善教育監測制度規范體系就是要強化這四種制度內容的協調性和規范性，四種制度是一個有機的整體，共同構成教育監測活動的制度規范體系[10]。二是完善教育監測制度的執行規范體系。執行規范體系的構建是對教育監測活動的過程、程序、標準和要求的規范，是為了保障監測活動運行的水平和質量。監測活動的執行規范體系具有制度規范體系的同等屬性，因此也要注重上述四種類型的制度內容完善。

3.以管辦評相分離為導向，逐步構建相對獨立的監測主體

治理理論的特征之一是強化多主體參與的合作管理、協作管理和共同管理。參與管理的主體已經不再是傳統的由政府部門承擔，而是包含了各種社會團體、私人部門、公民個人在內的多元主體，不再是作為單一主體的政府統治和管理，而是多元主體參與的民主化管理[11]。2015 年，教育部頒發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，《意見》中指出：“以推進科學、規范的教育評價為突破口，建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系。”[12]鑒于我國第三方教育監測機構發育還未成熟，尚不能很好地發揮專業功能，應當有計劃地、逐步地推進教育監測機構的獨立運行。具體可以分為兩個階段：第一階段，監測主體向以高校或教育科研院所為依托的第三方的監測機構轉向。第二階段，監測主體由以高校或科研院所為依托的第三方監測機構向社會第三方轉向。鼓勵、大力支持由社會主導的第三方監測機構的發展，為其發展壯大創造良好的生長土壤，使其在市場化力量的推動下，生長成為專業、高效的第三方監測機構。

4.以增強溝通、合作為手段，提升數據采集的真實性

治理理論指出，每個行動者的行為既影響其他行動者，也受到其他行動者的影響，雙方在不斷的博弈中，均傾向于選擇對自己最有利的行動策略。實際上，沒有溝通、合作的單方行動，既難以實現自身利益的最大化，也減損集體利益的最大化。因此，培育相互信任、相互尊重以及相互合作的制度文化，對于教育監測活動的高效運行至關重要。教育監測數據的真實性就有賴于這種“合作型文化”，為了培育這種文化：一是強化各方對于監測活動的重要性認識。可以通過文件發布、專題會議以及新聞宣傳等形式使監測活動的相關者全面、深刻認識到教育監測活動的目的，并達成一定共識，特別是要強化政府機構間、政府與學校間的責任認同和共同合作；二是改革監測結果與學校管理者、教育行政管理者行政績效掛鉤的評價機制，強化實事求是地反饋學校發展實際狀況的管理作風。三是構建政府、學校、社會共同參與的監測活動運行機制，使社會更加全面地了解監測活動的運行實際，同時也有助于監測數據采集的有效性。四是要加大對數據造假行為的懲戒力度。

5.優化國家級教育監測數據平臺，推進教育信息的共享

信息的共享使得基于“數據”的教育決策或基于“證據”的教育決策更加便捷和通暢，也大大地提升了教育決策的科學性。教育數據共享平臺的核心是教育數據，教育數據的數量、質量直接影響平臺的價值和功能。一是繼續優化教育資源公共服務平臺和教育管理公共服務平臺。這兩大國家級教育數據平臺，能夠消除地方信息孤島的現狀，從縱向和橫向上實現數據的無縫融合，有助于為不同需求群體提供數據服務，從而避免反復調研造成的社會資源浪費。二是要注重監測數據平臺的技術創新。要注意大數據技術、云數據技術以及人工智能技術在監測數據平臺的應用，不斷提升數據的分析、挖掘和應用能力。三是要及時更新數據庫信息。數據庫的完善永遠在路上，要規范信息錄入和發布的時限，實現信息傳遞的及時性。四是增強數據平臺的安全性。要對數據管理相關人員進行保密教育，避免信息泄露和濫用，同時平臺的管理部門也要注意提升數據平臺安全技術的水平，配置先進的“防火墻”技術，謹防不法分子對數據平臺的惡意攻擊。