預防性環境公益訴訟的理論分析

新疆大學法學院 張祁

2015年9月“五小葉槭瀕危植物保護案”后，預防性環境公益訴訟進入大家的視線，開啟了事前預防的救濟新渠道。由于預防性環境公益訴訟相關法律規定不清，以及相關理論還不成熟和完善，預防性環境公益訴訟在我國“遇冷”，受案率極低。研究預防性環境公益訴訟相關問題有利于打破這一司法困境，符合國家環保法治思想，拓寬了公眾對環境保護的訴求，切實保護了公眾的環境權益，滿足了公眾對生存、生活高質量的要求，推進了我國生態文明建設。

一、問題的提出

我國2015年施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）原則性地規定了預防性環境公益訴訟，此規定突破了原有的環境民事訴訟的救濟理念，即“有損害才有救濟”；開啟了預防性環境公益訴訟與救濟性環境公益訴訟并列的環境侵權救濟模式。然預防性環境公益訴訟作為一個全新的訴訟模式出現至今，對于原來環境公益訴訟和風險的規制提出挑戰，其在制度設計的正當性與合理性上廣受爭議。預防性環境公益訴訟的立法目的為何？此新制度是否有深厚理論基礎作為支撐？能否作為該制度構建的規范和指導？相關環境法規只有一個條文的原則性規定，未來的立法前景如何？尤其是如何在矛盾沖突的價值體系之間尋求合適的平衡點，做到不偏頗又實現雙贏？關于預防性環境公益訴訟的探討和研究才剛剛開始，理論及司法實踐對其研究不夠深入，未形成建樹性成果和系統性研究。面對以上諸多爭議與質疑，筆者認為有必要回應這些爭議，來擺正預防性環境公益訴訟的功能定位和實踐發展方向。

二、預防性環境公益訴訟出現目的之考察

（一）遏制環境損害，建立風險預防機制

“環境”一旦遭到損害，往往具有不可逆性和不可恢復性。從工業革命伊始，環境問題逐漸成為一個顯著的社會問題，面對愈發嚴重的環境破壞與日益突顯的健康風險，原先對環境問題進行矯正的個人責任、侵權責任以及刑事責任都無法對那些造成多數不特定的環境污染事件、環境公害事件等進行有力的救濟和恢復。因為基于環境損害的不可逆性，事后應對的各種救濟手段早已無法應對環境危害所帶來的各種問題。在此背景之下，健康、環境議題崛起，環境公益訴訟、生態環境損害賠償、懲罰性賠償等制度適時而生?！碍h境有價，損害擔責”成為環境保護的固有理念，環境損害行為得到一定的遏制。在當前風險社會的大背景之下，日益顯現的環境風險預防急需我國將環境治理的重心轉到事前預防上來，遏制環境損害，急需堅持預防原則，建立風險預防機制。

（二）保護環境公益，彌補保護體系漏洞

目前我國在環境制度設計上確立了環境公益訴訟、生態環境損害賠償等制度。環境公益訴訟按照保護方式分為預防性性的環境公益訴訟和救濟性的環境公益訴訟。但就目前我國的司法實踐來看，提起的環境公益訴訟多為事后救濟性的，而預防性的事前介入的環境制度沒有。環境問題已經成為懸在人類頭上的一把利劍，對環境的保護和治理則是造福當代、澤被后世的事業，環境公益的保護需要我們具有未雨綢繆的前瞻視野，發揮環境公益訴的風險預防的內在價值與功能。預防性環境公益訴訟的出現彌補了環境保護體系事前預防的漏洞格式成為保護環境公益有力措施。

（三）區別于事后救濟，開通救濟新渠道

從具體的訴訟目的來看，救濟性環境公益訴訟的目的在于要求損害者對已經造成的環境破壞和環境公共利益受損進行賠償和采取補救措施，試圖使受損的環境和公共利益恢復。此時具體的不當和違法行為已經發生，已經造成不可挽回的環境破壞或者危害到民眾的健康安全，我們能做的就只能是事后彌補救濟。預防性環境公益訴訟的出現為公眾保護環境和保護公共利益提供了新救濟渠道,以預防功能作為基本宗旨，將保護環境與保護公共利益作為根本宗旨，訴訟目的是通過司法途徑阻止將來可能發生的對環境公共利益的損害，使司法權在環境公共利益受損之前介入，從而消除環境公共利益受損的可能性。預防性環境公益訴訟能真正發揮環境公益訴訟風險預防性的功能，使公民可以對潛在的環境危害和不確定的環境損害提起民事訴訟來救濟。

三、預防性環境公益訴訟的理論基礎

（一）環境權理論

環境權是環境法最核心的權利，環境權作為新興的人權，保護的法益當然是公共利益。環境權從內容上包含有實體的和程序的權利，若公民個人無法實現實體環境權，那么只能實現程序性的環境權作為公民參與環境保護的方式，其中環境公益訴訟便成為最重要的參與方式。即允許公民以環境權為依據，提起關于環境公益訴訟，而不是私益訴訟。但是為了防止濫訴的出現，一般會限制提起環境公益訴訟的訴訟主體。從我國的整體實踐來看，由公民提起的環境公益訴訟偏少，大多是由環境保護組織提起，更多是檢察機關作為訴訟原告提起。因此，從環境權的角度賦予公民提起公益訴訟的權利非常重要。通過司法救濟途徑對環境治理、保護工作進行參與、最重要的是實現對環境保護工作的監督。環境公益訴訟作為保障環境權的重要手段應該充分實現公民監督權防患于未然的重要作用。

（二）環境風險預防理論

隨著經濟的發展和社會的進步,風險成為現代社會不可回避的話題,其中環境風險的危害后果最難估量和不可逆轉，所帶來的后果往往是環境的難以修復和人體健康的無法恢復。面對如此堪憂情形，我們所采取的措施不能總是消極的、事后的，及時采取預防性的措施顯得尤為重要。因此在環境風險社會下，其基本的價值追求是預防性的減少環境損害的發生，法律制度成為捍衛民眾相應權益的有利武器，能夠提供有效的抑制風險的能力。在此背景之下，風險預防原則成為環境風險防范理念在法律上的規范表達②。我國環境立法領域在2015年新修訂的《環境保護法》第5條中規定了以保護優先、預防為主的預防原則③。隨后又在相關司法解釋中規定了相應的配套措施，即針對有損害社會公共利益的重大風險的發生可以提起預防性的環境公益訴訟。環境公益訴訟作為實現環境司法的主要手段，其不僅要發揮救濟性的環境保護，而且需要未雨綢繆，風險的預防不是在當下，更重要的是在于未來。

（三）利益衡平理論

利益之間的沖突解決是法學研究的基本范疇。在環境法領域內，更應該將利益之間沖突的解決作為主要任務。經濟社會的發展與生態文明建設，往往涉及利益間的衡平。風險社會下，環境風險建立在科學不確定性的基礎上，要適應可能出現的環境風險，我們能做的就是風險識別、風險預警和風險決策，要求政府、民眾必須有風險預警的意識。因此在這樣的意識之下，我們在經濟利益與環境效益發生沖突需要作出選擇時的核心理念是健康權優先，即環境健康和人體健康優先。因為環境損害的不可逆轉和不可恢復原狀性，已經出現的環境損害和危害人體健康的情況再采取遏制和消除措施時所花費的人力、財力很難估量，很可能于事無補。預防性環境公益訴訟以事前預防的方式出現在環境還未發生損害之前，減少了損害出現后為了彌補而花費的力氣。未來在環境法領域內，我們所遇到的環境問題只會更加復雜，所牽扯的利益也會更加繁雜，在利益衡平的指導下，在環境公益訴訟中發展以預防性理念為指導的訴訟制度是最佳選擇。

四、預防性環境公益訴訟前景之考量

（一）預防性環境公益訴訟適用艱難

預防性環境公益訴訟在我國發展的時間相對較短，現行的法律與司法解釋僅做了原則性的規定，具體的制度設計還有待于立法和司法解釋的完善。預防性環境公益訴訟在我國當前主要存在于以下幾方面的問題：其一，所規定的內涵不明確。主要是對“社會公共利益”“重大風險”的內涵規定不明確，最高院的解釋也未作說明，這就給了法官在審理案件時一定程度的自由裁量權，要么過于保守，訴訟不可避免地被駁回；要么過于恣意，損害各方的利益，很難發揮預防性環境公益訴訟的作用。其二，所涉舉證困難。較于環境公益訴訟而言，預防性環境公益訴訟的起訴條件相對放寬，提起訴訟只需要提交被告行為已經具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。但是就具體的案件來看，證明重大風險而不是已經發生的環境損害，收集證據的困難更大，而證明尚未發生的環境損害結果的行為具有損害社會公共利益重大風險或者將會導致生態環境的破壞、環境健康的損害往往具有預設性和預想性。其三，法官判決壓力大。經濟社會的發展往往伴隨著環境問題的出現，需要法官具有事前預防的認識，在經濟效益與尚未發生的環境效益損害之間進行識別和平衡并做出裁判，利益衡量對法官提出了更高的要求。在2015年的“中石油云南煉油案”中，一審法院法官認為重大風險標準不明，無法證明煉油會造成大氣污染，尤其是造成對當地居民的健康風險，最終不予受理。這也是預防性環境公益訴訟案件中僅有的針對環境健康風險提出的訴訟，很遺憾的是最終不予受理，煉油項目繼續實施。反觀為數不多是預防性環境公益訴訟案件，我們不難發現針對生態、生物保護的案件都被受理，其中最著名的“綠孔雀案”在經歷了漫長的訴訟之路后，取得勝利，其勝利的結果是水電站項目永久關停。這也不難看出針對環境健康風險提起的預防性環境公益訴訟，由于損害還尚未發生，法官在緊缺利益優先原則的主導下選擇了經濟利益。隨著經濟的發展和生態環境建設，環境領域出現的利益沖突只會增加，掌握利益衡量理論成為法官處理環境訴訟中利益沖突繁雜的方法論。

（二）預防性環境公益訴訟下的利益衡量—制度前景展望

可以預見的是，面對紛繁復雜的環境問題的出現，預防性環境公益訴訟在我國的理論研究和實踐探索還有很長的一段路要走，將來所要面臨的問題很可能超出我們的預想。歸根到底預防性環境公益訴訟的適用困難主要是因為存在著幾對基本的矛盾，只要處理好這些價值沖突，預防性環境公益訴訟的發展就不會逾越訴訟的法理和立法宗旨，更好地發揮其預防性的作用。

第一，經濟社會發展與生態文明建設之平衡，這是預防性環境公益訴訟制度發展過程中遇到的最避不開的利益沖突。處理兩者之間的利益沖突我們首先要了解兩者之間的關系，保護和改善自然是我們人類生存和發展的前提，經濟、社會和科學的發展是人類不斷的追求。如今推進生態文明建設的今天，可持續發展已經成為時代主題，創造綠色發展方式和生活方式已經成為全人類的共識。可持續的發展理念，要求我們必須將全人類的健康利益和環境健康利益放在優位，倡導預防性發展理念，實現經濟社會發展與環境保護相協調。

第二，風險預防是正負效應之平衡。我們在看到環境保護和風險預防積極的一面時，也應該看到它們所帶來的負面效應。因為環境保護措施也不是天然合理的，我們也必須研究和探討其可能產生的不利后果和相應的補救措施④。預防性環境公益訴訟預防的對象不是已經發生的損害，而是具有環境損害的重大風險，針對尚未發生的損害，我們往往難以證明，具有一定的預測性。雖然我們承認事前的預防能夠避免不當行為和違法行為帶來的不可挽回的環境損害和公共利益受損的后果，但是我們也必須承認過早的介入也需要我們付出更多的代價。探索預防性的環境公益訴訟要求我們兼顧其帶來的正負效應，做到不顧此失彼并渾然天成。

第三，公益保護與私益保護之平衡。環境保護不僅涉及環境公共利益，而且關涉到每個公民的私人利益，所涉二者利益往往出現在同一環境損害案件之中，因此厘清公益保護和私益保護之間的關系尤為重要。環境公益訴訟案件涉及兩方面的利益的解決措施規定在最高院頒布的有關環境民事公益訴訟與私益訴訟的司法解釋中，但是對于預防性的環境公益訴訟涉及公益與私益的沖突時是否能夠直接適用司法解釋還有待考量。公益的保護應當成為首要選擇，但具體適用時必須進行專業的風險評估和風險預測，不能僅憑主觀判斷。

第四，事前程序保障與事后程序保障之平衡。現有的救濟性環境公益訴訟在程序保障方面涉及訴前調節機制、保全制度以及賠償制度等。預防性的環境公益訴訟還未有相關程序進行保障，這些制度保障能否適用，相關司法解釋和司法實踐也沒有涉及。2021年2月最高院發布了關于預防性環境公益訴訟的相關內容，其中提到了將持續性探索預防性環境公益訴訟，出臺環境禁止令規則。這一規則的出臺，將有利于預防性的事前救濟，正確發揮預防性環境公益訴訟的作用。

五、結語

環境損害具有難以逆轉和難以修復的特點，環境公益訴訟應該體現其風險預防的內在要求和功能，構建起預防性環境公益訴訟。雖然目前預防性環境公益訴訟還不夠成熟，在內涵規定、舉證責任以及救濟方式等方面都存在不足。但是預防性環境公益訴訟的出現填補了環境保護的事前預防環節的救濟空白，從理論、實踐等多個方面優化了我國環境公益訴訟的制度環境，有助于切實保護保障環境公共利益，實現環境保護和經濟發展的和諧共生，成為保障環境和經濟可持續發展的有力的司法保障制度。

注釋

①劉紫意.預防性環境公益訴訟研究[D].沈陽:遼寧大學.2020.

②朱炳成.環境健康風險預防原則的理論構建與制度展開[J].暨南學報（哲學社會科學版）,2019,41(11):51-62.

③《中華人民共和國環境保護費》第五條:環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則.

④李啟家.“環境法學的發展與改革”研討會紀要[J].清華法治論衡,2014(3):7-55.