鄉村城鎮化過程中環境問題的法理探析及其對策研究

山東理工大學 何玉鳳

一、鄉村城鎮化的基本概況

（一）鄉村城鎮化的概念

鄉村城鎮化通常意義上指的是農業人口轉化為非農業人口，進而向城鎮性質的居民點聚集，鄉村地區轉變為城市地區或鄉村地區的城市化要素逐漸增長的過程。主要的表現特點是不同要素在鄉村城鎮之中持續集聚，鄉村城鎮人口不斷增加，城鎮數量、規模不斷擴大，城鎮化的質效持續提升等。這個過程是以工業為主體的非農產業聚集發展的必然結果，是鄉村社會慢慢地實現向現代化演進的核心過程，是傳統鄉村文明向現代城市文明的變遷，是全面建設小康社會實現鄉村振興發展的關鍵內容。

總體而言，城市規模比城鎮大，城鎮兼有城鄉兩方面的特征，是介于城市和鄉村二者之間的社區集合體。作為鄉村的經濟、文化、政治中心，城鎮的角色由城鎮來扮演，作為鄉村區域內的城與鄉、工與農結合體，又可以稱之為建成城鎮化體系的根基般的存在，因此，提高我國城市化水平的重要基礎就是城鎮化。

（二）鄉村城鎮化的意義

近些年來，城鎮化的提升吸引了大量的鄉村勞動力進鎮務工、經商、辦企業。十五屆三中全會強調：“小城鎮建設是推動鄉村發展的一個大戰略”。《中共中央國務院關于推進小城鎮健康發展的意見》強調：“加快城鎮化步伐，實現工業化和城鎮化協調推動，能夠促進農村人口被城鎮吸納，降低人們扎堆涌入大中城市的風險，解決大中城市面臨的就業壓力，實現大中小城市和小城鎮協調發展相互兼顧的城鎮化效果。”

1.有利于促進鄉村社會治理

構建和打造鄉村社會制度以及實現鄉村和諧社會，必須通過提高城鎮化水平來推動。就農業經濟領域的問題來說，鄉村社會問題形式更加不容樂觀。城鎮化進程對社會保障體系的完善起到關鍵作用，我們應當通過合理的政策方式，引導城市中相對來說剩余的文化和社會資源投向農村，提升鄉村業余文化生活水平，積極招募志愿者投身鄉村社會和環境、文化等領域，貢獻自己的一份力量，進而幫助農村發展和高山社會及文化環境氛圍。

2.有利于促進鄉鎮企業二次創業和農村勞動力就近解決

我國鄉鎮企業因分布過于分散，造成經濟效益滑坡、后勁不足。具體來說還有信息閉塞、交通不便、難以形成規模經濟等缺點。由此，推動小城鎮建設能夠為鄉鎮連片發展，以及發展人才和創業氛圍提供良好的載體。經濟發展離不開勞動力向產業部門大量轉移，從實際來看我國農民工外出務工三分之二人次都出了縣域甚至出省務工，可見推動鄉村城鎮化發展可以促進鄉村勞動力就近轉移，緩解大、中城市“民工潮”的壓力。

3.有利于促進鄉村現代化的發展

實現城鎮化發展，決定著鄉村向現代化進程的闊步前進。人們生產和生活聚集到一定的現代化程度就會形成城鎮化效應。各級各類城鎮就是這一發展過程的現實形態和落腳點。在我國的欠發達地區，人們在城鎮化發展中更關注如何選擇具備發展潛力的城鎮作為新的落腳點。往往是因為這些生產力的集合所產生的聚集和輻射效應，才能夠具備帶動落后地區發展尤其是鄉村社會發展的能力，鄉村的經濟發展有利于進一步推動鄉村發展向現代化邁進。由此可見，推進鄉村城鎮化是非常必要也是很緊迫的，同時提升鄉村城鎮化水平也是構建社會主義鄉村的必然要求和根本遵循。

二、鄉村城鎮化過程中出現的環境法律問題分析

（一）鄉鎮企業的粗放發展導致環境污染

鄉村城鎮化會帶來鄉村工業化。當前中國鄉鎮工業規模很大，但基層鄉鎮行政部門對環境監管的力度不夠，監督與管理鄉鎮企業的過程中難以形成真正的效果，造成了部分鄉鎮企業生產違禁產品的情況，此外，大中城市的環境污染在鄉鎮現代化進程中也會轉移部分落后技術與環境污染媒介。發達地區或城市將一些污染嚴重的陳舊工藝或設備想方設法轉移至鄉鎮，而鄉鎮企業本身又沒有技術和資金等能力去科學處置各種污染物問題，這就造成環境污染問題越來越嚴重。加之“離土不離鄉”傳統觀念影響，工業與生活爭奪生存土地等資源，造成了工業污染伴隨在鄉鎮居民身邊的現實窘迫生存狀況。

所以，總體來看，鄉鎮企業雖然帶動了鄉村振興經濟發展，但是不經過嚴格監督把關的鄉鎮發展，也會造成環境污染等嚴重后果。很多鄉鎮企業布局分散、工藝落后，絕大部分沒有污染處理設施，加之鄉鎮基層管理和各種制度的不健全，造成嚴重的環境污染。因此，鄉村城鎮化進程中的環境問題與鄉鎮企業的低質量經營和發展具有相伴相生的密切關系。

（二）鄉村城鎮化進程中土地資源的污染和浪費嚴重

城鎮化關鍵的問題就是土地合理利用。不管是土地規模布局，還是土地利用結構的調整，均應在結合實際情況基礎上，遵循土地利用客觀規律，制定正確的方針政策并嚴格執行，杜絕資源浪費，杜絕環境污染。但是，從實際情況來看，現實中還存在諸多問題：

1.土地利用規模急劇擴大

城鎮化過程中，人們往往對城鎮化存在錯誤認識，造成很多人只單純追求土地非農化和城鎮化景觀，城鎮化侵占了大量農田。同時城鎮化發展重外延輕內涵，在外延開發成本低的誘惑下，往往喜歡往外發展，一味地追求外延用地規模，卻不好好利用原有城中規模，浪費了大量城中土地資源。最近幾年，城鎮化發展迅速，一些地方建設用地規模急劇擴大，但是外延用地和農田用地的規模卻急劇減小。

2.用地結構不合理，規模布局凌亂

許多鄉村城鎮用地在開發前缺乏提前規劃，導致土地并沒有被有效利用，總體布局過于凌亂。主要表現為：一是大中城市周圍的一些小城鎮盲目模仿大中城市搞開發區建設，此舉既不切實際又導致大面積土地被閑置；二是許多城鎮在發展中過度看中城鎮建設，往往忽視舊城升級改造。不但沒有合理利用原有的土地，還侵占大量原有農田；三是諸多鄉鎮用地規劃審批混亂。大量農村居民在城郊地區違規建房，不光造成了人居環境和生態環境的惡化，而且導致城鎮外觀布局的散亂。

三、城鎮農村人口的大量增加導致的環境污染

人口是區域及城鎮生態系統的主體，對水資源、土地資源、城鎮空間和環境造成極大壓力。漸漸地，城鎮聚集了龐大數量的人口，人口聚集帶來的大量垃圾直接排入生態系統，從而造成環境污染。表現形式主要有以下幾種：

第一種是生活垃圾對環境的污染。城鎮人口數量持續攀升，生活垃圾對城鎮環境污染越來越嚴重。城鎮化進程帶來鄉村人口向城鎮的快速轉移。生活垃圾排放量成幾何倍數爆發，加之一些城鎮缺乏統籌規劃，基礎設施比較落后，農村居民環保意識參差不齊，垃圾和固體廢棄物亂堆亂放情況非常普遍。由此，垃圾污染環境問題在諸多鄉鎮中早已出現，嚴重威脅生態環境，甚至個別地區已經非常嚴重，成為環境污染的主要源頭。

第二種是人口集中化帶來的生活污水污染。日常生活污水嚴重消耗水中的溶解氧，由此產生泡沫妨礙溶解氧回歸空氣，造成惡性循環，令水質變差。污水直接排入江河，會造成污染甚至帶來大規模流行疾病。城鎮下水道設施若是不完善，沒有處置污水的能力，將造成變質水體越來越差。若是不果斷采取措施，將使得水污染愈發嚴重，將直接影響城鎮環境建設與發展。

四、解決鄉村城鎮化過程中的環境法律問題的對策

處理鄉村城鎮化過程中產生的環境問題，法律手段是不可或缺的一個方法。我們要學會運用法治思維和法治方式解決鄉村城鎮化過程中出現的環境問題，以更加成熟更加定型的環境法律制度來促進鄉村城鎮化發展。

（一）立法方面

我國當前雖然已經出臺了一系列關于鄉村環境保護法治化建設的法律法規和規章制度，形成了初步的環保法律體系，但是，還沒有形成綜合性的鄉村環境保護法規或條例。

實現鄉村環境保護相關機構的職責明確與有法可依，必須依靠立法的規范化、明確化。根據我國現有的法律法規，農業行政主管部門和環保部門都有相關職能，都是執法主體。但是多頭管理在現實生活中處處可見，行政主體不明確，互相推諉現象時常發生。若是能夠構建一部鄉村環境保護的綜合性法律，明確政府的管理責任和法律責任，給予主體地位，那么就能夠有效促進管理體制的進一步完善，推動鄉村環境保護和鄉村經濟高質量發展。

在制定鄉村環境保護法規和標準時，還應結合鄉村城鎮化的實際。同時我們在環境保護的過程中應借鑒生態整體主義思維，把村、鎮看做是一個有機聯系的整體去關注環境資源保護工作。建立健全農村環境監測、信息統計、質量評價等標準，盡快完善農村生活污水、固體廢棄物和垃圾的處理規范。立法中應體現政府對相關技術的創新和推廣的扶持。完善政策法規標準體系，把農村環境保護納入法治化軌道，做到有法可依，才能有效防止環境污染和生態破壞。

制定地方法規也是立法活動，立法時的原則也應該注意。比如立法時應注意如何使公民守法，而不單單考慮違法以后如何處理；立法者應對個人利益和社會利益兩方面進行協調，盡量做到不偏廢任何一方；建立制度時應立足于對不良行為的預防，而不僅是對行為人的處罰；還應該對法律的效率有一個全盤的量化的分析之后再行動。參考上述觀點有利于促進高效益、高質量的法規出臺。

（二）執法方面

鄉村環境保護的執法基礎就是環境立法，沒有健全的法制體系，各項行政工作就無法可依，環境行政法治化也無從談起。因此，必須加強環境執法制度體系的發展完善，真正確立法律手段在管理鄉村環境中的嚴肅性和權威性。

優化環境行政管理體制。制約環境行政執法的核心原因之一就是環境管理體制不良。就此問題，一是積極解決環境保護與資源管理職能分離的問題。由于當前我國環境行政管理部門和資源管理部門分別承擔著環境保護職能與資源管理職能，現實生活中，環境保護部門通常難以有效協調其與資源管理部門的關系，行使職權往往不及時，而資源管理部門通常對環保工作不夠重視。故而，一定要進行環境保護體制改革，將環境保護與資源管理納入統一行政管理范疇，明確一個主體責任單位牽頭抓總。二是解決好環境保護部門與地方政府的關系問題。目前包括環境行政執法在內的各項環境保護工作處在政府的直接領導之下，不具備獨立性。故而，改革現行環境管理體制，必須在制度上減少政府干預。

優化環境行政執法環境。高質量、高效能的執法離不開良好的執法環境。本文將重點討論對環境行政執法產生影響的外部環境問題。外部環境的不良，主要表現為外部主體對環境行政執法的非權力干預與權力干預兩個方面。非權力干預指不擁有公權力的社會組織或個人為謀求個人利益的實現，干預或者逃避執法機關所確定的其應承擔的法律責任的行為。針對非權力干預與權力干預對環境行政執法的負面影響，建議采取措施如下：一是建立和完善政府環保行政目標責任制，制定年度考核目標，倒排工期，掛圖作戰，落實到人，統籌推動。二是對非法干預環境行政執法行為設立懲戒制度。三是完善環境行政執法責任制度。對于違規及不依法行政的主體，嚴肅依法依規倒查追責。

（三）司法方面

1.提升司法人員的生態文明素養

我國法院審判工作長期以來都是圍繞民事案件、刑事案件展開的，對于鄉村環境糾紛案件關注不足，環境司法理念不足。環境司法理念，是指對環境司法活動的看法和認識。簡單來講，現代司法理念應當包括：法院積極受理環境糾紛案件。該理念與司法在生態文明建設中的重要性相呼應，生態文明建設的重要性和必要性要求環境訴訟必須有專門的程序。因此，提升司法人員的生態文明素養可以從以下幾個方面入手：第一，選拔生態學專業和環境資源法學專業的畢業生，以填補專業人才的不足；第二，舉辦相關學習講座和交流會，組織人員定期學習；第三，收集、總結全國范圍內優秀環境案例，學習先進經驗。

2.設置專家陪審員參與案件審理

在一些審理環境案件較多的法院，嘗試選拔環境保護學方面的專家和學者作為陪審員參與案件審理，貴州清鎮市人民法院環境資源審判庭已經有這方面的成功經驗，如在環境案件的審理過程中除了審判長外，其余兩名均為專家陪審員全程參與審理案件，提高了審理質量和效率，彌補法官在環境相關專業方面的知識欠缺。這種嘗試有利于為以后更為專業的環境司法打下基礎，使得司法從實質上對生態環境保護起到維護作用。

（四）公眾方面

1.推進生態環境文化建設

公眾生態環境意識的培養離不開生態環境文化建設。生態環境文化建設可以在以下幾方面進行：首先，我國傳統文化提倡“天人合一”的思想，強調人與自然和諧相處，表達古代中國人樸素的生態環境保護理念，說明了生態環境保護意識在我國具有文化基礎。結合新時代的發展特征，培育與時俱進的鄉村生態環境文化。其次，根據鄉村城鎮化的發展實際，出臺推進鄉村環境文化建設的具體政策，合理規劃鄉村環境文化建設。最后，創新生態環境文化載體設計，利用歌曲、舞蹈、舞臺劇等方式，宣傳生態環境建設的重要性或記錄生態環境建設過程中的重要事件。還可以在鄉鎮中積極開展生態文明示范活動和學習座談會，使生態環境文化建設可以多維度、深層次的融入群眾的日常生活。

2.建立生態環境保護全民教育機制

環境保護全民教育機制既應當體現出全民化、體系化的特點，也應當在內容上側重綠色文明、和諧發展。因此，要結合我國居民的教育水平和認知水平，合理規劃資金投入和發展重點，采取針對不同受眾群體的活動形式，幫助公眾樹立正確的生態價值觀和道德觀。

3.倡導環境保護的生活理念

鼓勵群眾綠色消費。我國近年來在經濟建設上取得巨大成就，鄉村城鎮化水平的提高，也產生了過度消費、超前消費等與環境保護格格不入的消費理念，不僅與我國勤儉節約的優良傳統相背離，也造成了極大的資源浪費。因此，應當通過呼吁傳統美德的回歸、提倡光盤行動、包裝袋重復利用等途徑幫助公眾樹立環境保護觀念，摒棄鋪張浪費的消費模式，以自己的實際需求為標準進行適度消費、可持續消費。

五、結語

在我國推進鄉村振興、新型城鎮化發展的這幾年，我國鄉村城鎮化建設實現了良好的工作成效，城鎮化進程的不斷加快雖然帶動了鄉村經濟的長足發展，改善了人們的生活質量，但仍然不可避免地造成了環境污染等現實困擾。城鎮化過程中出現的土地資源不合理開發利用造成了海量土地資源的浪費和污染等問題，鄉鎮企業的掠奪式、粗放式野蠻發展帶來的環境污染問題，以及城鎮人口短期內爆炸式增長帶來的環境污染等問題。