關于縣級國土空間規劃編制的思考

河南省鑫源土地科技有限責任公司 畢曉飛，王雪敏

隨著城鎮化水平逐步提升，我國部分城市地下空間開發利用已進入快速發展階段，但整體情況還存在地下空間現狀基礎數據不清、規劃系統性不足、建設管理銜接不夠、法律法規相對滯后、體制機制有待完善等問題。新時期的國土空間規劃體系明確了“堅持統籌地上地下空間開發利用”的總體要求和“先地下、后地上”的城市建設原則，體現了國家層面對國土空間三維管控的意識。伴隨地下空間開發利用規劃從“因需編制”向“統籌編制、先行建設”轉變，本文對新時期地下空間的作用、技術路線和發展趨勢進行了再認識。

一、國土空間規劃背景

首先，區域經濟成為中國穩增長的唯一亮點。目前，中國區域經濟發展成為中國穩增長的唯一亮點。中國區域經濟協調發展取得巨大成就，一枝獨秀。有些學者甚至把中國區域經濟發展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。中國區域經濟發展也存在突出問題，就是發展不平衡不全面。從不平衡的角度來說，主要是東中西差距較大，北中南也出現了區域差距擴大的現象。從不全面的角度來說，中國現在的發展還是經濟單向突進，生態環境、社會發展相對顯得滯后。未來的發展中，需要靠全面協調和新一輪國土空間規劃加以解決這些問題。中國既要保持區域經濟穩增長的作用，同時要解決區域協調發展所面臨的突出問題。其次，國土空間開發程度還有巨大發展空間?？偟膩砜?，中國目前國土空間開發程度比較低，有巨大的發展空間。從建設用地占國土面積的比例來看，2008年，中國國土開發強度達到3.4%。當然，這也體現了中國的工業化和城鎮化還處于發展中國家的水平，和發達國家相比還有很大的距離。因此，未來中國國土空間開發的空間非常大。第三，國土空間規劃是區域高質量一體化協調發展的基本內容和保障新時代，中國區域高質量一體化協調發展新思路已經形成，國土空間規劃是其基本內容和保障。目前新的發展戰略已經形成，迫切需要國土空間規劃加以保障。實際上，國土空間規劃也是區域經濟高質量一體化協調發展的重要內容和基礎。好的國土空間規劃可以對保障區域經濟協調發展起到一定的支持作用。在這一背景下，國土空間規劃的重要性日益突出。

二、縣級國土空間規劃編制的思考

（一）建立健全國土空間基礎信息平臺

建設空間規劃信息平臺是落實空間規劃的政策要求，也是實現主題功能區建設在市縣精準落地的信息支撐。國土空間規劃分為國家、省、市縣三級，信息平臺相應地也分為三級。國家空間規劃信息平臺要建成貫穿國家、省、市縣三級的部門聯動、開放共享、安全可靠的分布式國土空間信息服務平臺。信息平臺由國家級節點、省級節點和市縣級節點組成，分級分布建設。當前，國土空間基礎信息平臺建設主要以國家節點信息平臺為底板，結合省級、市縣級節點的各類國土空間規劃編制，完成三級國土空間基礎信息平臺建設，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”。其主要目標是要實現全域數字化現狀圖動態更新，提升各層級國土空間管控的精準化，實現建設項目審批縱向和橫向的協同化以及規劃實施監管評估等維護動態化。

（二）協調整治，因地施策

針對我國國土空間規劃編制工作中經常出現的空間管理不協調、整治重點不統一等問題，在實踐中，相關部門必須要統籌協調國家利益和地方利益，結合縣城、鄉鎮地區的實際發展規劃情況因地施策。縣級相關部門不僅需要了解國家戰略方向，緊緊把握趨勢，著眼于統籌全要素資源，而且要明確縣級國土空間規劃的目標和要求，結合實際進行縣級國土空間規劃。因此，相關部門在進行國土空間規劃編制工作中要有重點地對生態系統保護展開部署，從優化整體結構出發，細化編制路徑。通過平衡縣級地方發展指標和國家總體發展指標的相互制衡和相互協調關系，來實現國家總體布局和地方的協調統一發展，不斷優化縣級國土空間規劃編制。

（三）強調上下聯動、整體謀劃

城市交通與土地利用存在著復雜的互動關系，二者是實現城市集約節約、高效運轉的重要前提，而如今的城市快速交通多以地下形式存在。以軌道交通為例，軌道交通是現代城市發展的重要支撐。大部分省會城市如蘇州、東莞、佛山、無錫等經濟、人口規模較大的城市已經進入了城市軌道交通的建設時期。軌道交通快速發展的背景下，各城市也出現了軌道交通與城市功能割裂脫節，地上與地下環境缺乏協調等問題。以地鐵站點800 m作為地鐵周邊影響范圍,軌道交通站點影響范圍已覆蓋市域面積的5%－10%，軌道交通一體化區域已經成為城市典型的地下空間綜合利用地區。地上地下一體化開發應緊密結合國土空間規劃自上而下進行規劃引導。總體規劃層面強調軌道交通系統與城市結構、道路結構的關系，強化公共交通支撐和引導城市土地使用的開發模式，為總體規劃作支撐；詳細規劃層面強調軌道站點周邊地區的用地功能、建設容量、設施分布提出引導要求，為土地出讓提供參考依據；實施層面確立軌道站點與周邊用地建設主體在建設時序、交通換乘空間及城市空間的立體對接關系。

（四）聚焦空間配置與土地利用

國土空間規劃體系的建立和發展，會圍繞兩項基本的工作任務，一是國土空間布局的結構優化，二是國土空間中各種自然資源要素的科學利用?！岸嘁幒弦弧睂崿F了土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，原先這兩類規劃的技術內核和價值觀念具有高度的共同性。首先，都是聚焦空間配置和土地利用問題，在配置空間資源和管理土地利用過程中都強調了可持續發展的規劃價值；其次，在城市土地使用規劃中尤其強調對城鄉整體利益和公共利益的維護，而這一點在土地利用規劃實踐中也是相通的。基于此，國土空間規劃實踐中在強調生態優先、保護優先、綠色發展、以人為本等工作原則的同時，應聚焦在空間配置和土地利用的具體層面上找到規劃系統解決實際問題的答案。在目前開展的全國、省、市、縣、鄉（鎮）五級國土空間規劃中，依照《土地管理法》《城鄉規劃法》等與土地利用（使用）規劃緊密相關的法律法規，在不同規劃層級上確定空間配置和土地利用的規劃管理內容。在國家和省級的規劃層級上，要研究如何加強政策性、戰略性的引導；在市縣層面上，要研究規劃如何承接上位規劃的約束性和引導性的要求，在空間配置和土地使用結構中體現戰略性、結構性、實施性的相對平衡；在銜接土地開發、用途管制和規劃許可的操作性層面，則要充分利用全國第三次國土調查、不動產登記系統、國土空間規劃“一張圖”等制度條件，在城鎮開發邊界內通過完善控制性詳細規劃的管理制度和技術工具，在城鎮開發邊界外的鄉村地區通過創新“多規合一”實用型村莊規劃，因地制宜地明確地塊的規劃設計條件，作為用途管制和規劃許可的法定依據。要整合與貫通不同尺度上土地使用的規劃方法。從區域—要素統籌的視角來看，在國家、區域、城市、社區等不同尺度上，國土空間規劃在各個層級具有不同的任務側重。以市級國土空間總體規劃為例，《市級國土空間總體規劃編制指南》（以下簡稱《指南》）提出：在市域層面，要統籌全域全要素規劃管理，側重國土空間開發保護的戰略部署和總體格局，通過生態保護區、生態控制區、農田保護區，以及城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區、礦產能源發展區等一級基本分區，同土地使用的安排緊密銜接起來；在市域層面土地使用的總體安排基礎上，中心城區層面則細化城市功能布局結構和土地使用的規劃方案（同行稱之為“碎花布”），將城市功能完善和結構優化化為用地布局的具體方案，形成中心城區城鎮建設用地規劃結構平衡表，確定各類建設用地的總量和結構，為下位規劃傳導管控要求打下基礎?！俺鞘惺俏覈洕?、政治、文化、社會等方面活動的中心”，市縣國土空間布局優化，要重視城市的創新發展，重視城市內部與外部的整體關系和系統關系，重視城市與區域、城市與鄉村，特別是城市內部各功能分區的空間結構和布局形態。在研究和整合不同尺度土地使用的規劃中，中心城區要細化土地使用和空間布局的研究，要對如何完善城市的功能和實現結構優化做多方案推敲，圍繞優化建設用地的功能布局，提升空間的連通性、交通的可達性，把土地使用和交通運輸等基礎設施系統的協同性建立起來，這樣在市縣總體規劃層面才能更好地完成優化國土空間布局的階段任務。

（五）提高完善國土空間規劃體系建設的技術

由于我國國土空間規劃建設的相關工作人員沒有明確生態文明建設對于我國國家建設的重要意義，在其制定相關工作計劃的過程中，并沒有綜合考慮到生態文明建設與國土空間規劃的關系。因此，想要在生態文明的背景下進行國土空間規劃體系構建，就必須要對相關的工作人員進行整體專業素養的提升，確保他們能夠明確生產環境對于整體規劃的重要性，進而在具體工作規劃的制定過程中，能夠綜合考慮實際情況，制定出兼顧生態文明建設的國土空間規劃體系。除此之外，在進行具體規劃的過程中，也需要學習成功地區的先進經驗，取長補短，提升自身專業素質，推動空間規劃體系的建立，也能夠為接下來的工作提供相應的技術支持。

（六）編制規劃

國土空間規劃包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，在充分結合當地經濟社會發展實際的基礎上編制規劃方案。方案主要包括規劃報告、規劃圖紙、有關表格及基于國土空間基礎信息平臺的“一張圖”等。規劃報告即規劃說明書，通常由總體規劃、控制性詳細規劃及各種相關專項規劃等三部分組成。

總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，相關專項規劃須相互協同，并與詳細規劃銜接。三者在規劃編制序列上，須橫向、雙向傳導，同步推進。同時，規劃編制必須遵循“開門編規劃”的原則，提高規劃編制的透明度和社會參與度，廣開言路、問計于民。

（七）提升標準體系的成長性和開放性

堅持開放包容，動態調整，發揮行業標準、地方標準、團體標準的作用，減少國家標準數量。上下聯動，共同建立層級分工、上下銜接、系統完備的標準體系。在國土空間規劃體系重構背景下，如何逐步建立適應實施管理需要的地方國土空間規劃技術標準體系，也將是各地普遍面臨的課題，也請各地同時做好研究推進。

（八）將地下空間納入國土空間編審管控體系

國土空間規劃體系是要把頂層的理念、空間布局的方向、強制性規定、政策保障傳導下去。在國土空間的傳導路徑上，總規是基礎，專規重協調，詳規重落實。從基礎到實施，管控要素貫穿國土空間的地上、地下，地下空間部分在現行控制性詳細規劃中只有邊界屬性，沒有規劃建設規模、建設功能的約定，不足以實現全域全要素的精細化管理，無法滿足現代化的治理需求。通過國土空間全域三維信息化底板，構建覆蓋規劃實施管控全過程的指標體系和規則模型庫，實現規劃管理要素全覆蓋、指標可落實、規則可計算、分層分級可管理。形成了圍繞規劃實施全生命周期管控的數字化、智能化支撐應用，包括三維基礎、管控要素分級可視、核提規劃條件、三維方案審查等。

（九）樹立生態優先的國土空間規劃價值位序

人類文明在不同的發展階段所需要的資源類型也是有很大差別的，以城市規劃來說，在城市化進程的推動下，各種工作的開展更加關注工業產品的原料和市場以及城市建設所需的土地開發和功能區位設計。在未來的國土空間規劃體系的構建過程中，應該更側重于生態文明建設與強化生態區位和生態價值的評估。生態價值體系主要包括生態系統提供的物質產品、生態調節服務價值和生態文化服務價值。從根本上來講，生態系統面向區域的生態調節服務能夠有效保證當地的生態格局平衡，因為在進行實際的國土空間規劃體系構建過程中，需要進行生態區域的劃分，確保具體的工作活動不會干預生態文明。另外，在人類活動的區域當中，也需要充分明確生態文明價值的重要性，考慮到生態區域的實際價值，在進行空間規劃時也可以將生態產品的消費作為國土空間的新起點，在完成實際下達工作的前提下，帶動地區經濟增長。

三、結語

國土空間規劃要以鄉村振興戰略為指導，建立城鄉統籌和以人為本的空間規劃體系，早日實現城鄉經濟一體化。國土空間規劃在某種程度上決定了鄉村建設的好壞，反過來，鄉村建設的完整性也間接影響著鄉村空間規劃的實施。制定國土空間規劃可以為鄉村產業結構升級奠定基礎，鞏固農業基礎地位，提高國土利用率?？茖W合理的國土空間規劃和布局，可以增加村民的安全感、獲得感和幸福感，提高村民的生活質量，促進城鄉交流溝通，縮小城鄉差距，為建設美麗中國提供更好的發展思路，讓中國鄉村更有活力、高速發展。

相關鏈接

一般而言，如果從提供產品的類別來劃分，一國的國土空間，可以分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間四類。

城市空間，是指以提供工業品和服務產品為主體功能的空間，包括城市建設空間和工礦建設空間。城市建設空間包括城市和建制鎮的建成區，工礦建設空間主要是獨立于城市建成區之外的獨立工礦區。城市空間是現代社會人類居住和活動的主體，人口多，居住集中，開發強度較高，產業結構以工業和服務業為主，居民點形態主要是規模較大的城市、城市群、城市圈、都市區等。

農業空間，是指以提供農產品為主體功能的空間，包括農業生產空間和農村生活空間。農業生產空間主要是耕地，也包括園地和其他農用地等：農村生活空間為農村居民點和農村其他建設空間{包括農村公共設施和公共服務用地。耕地、園地等也兼有生態功能，但其主體功能是提供農產品，所以應該定義為農業空間。在現代社會，相對于城市空間，農業空間的人口較少，居住分散，開發強度不大，產業結構以農業為主，居民點形態多為相對密集的分散的小城鎮和村莊。

生態空間，是指以提供生態產品或生態服務為主體功能的空間。從提供生態產品多寡來劃分，生態空間又可以分為綠色生態空間和其他生態空間兩類。綠色生態空間主要是指林地、水面、濕地、內海，其中有些是人工建設的如人工林、水庫等，更多的是自然存在的如河流、湖泊、森林等。其他生態空間主要是指沙地、裸地、鹽堿地等自然存在的自然空間。