突發公共危機治理中的社會動員
——以新冠肺炎疫情為例

王振宇 張文玉

（1.中共山東省委黨校（山東行政學院） 研究生院，山東 濟南 250101；2.齊魯工業大學（山東省科學院） 馬克思主義學院，山東 濟南 250001）

社會動員是指“一定的國家、政黨或社會團體，基于特定目標，以多種方式影響、改變社會成員的態度以達成思想共識，組織、發動社會成員積極參與社會實踐的活動及過程”[1]24。在國家突發公共危機的治理中，社會動員能夠發揮“集中力量辦大事”的優勢，使政治與社會力量得以最大限度凝聚。與西方國家的界定不同，中國的社會動員是黨堅持人民中心地位、堅定貫徹群眾路線的集中體現，是衡量國家治理體系和治理能力現代化水平的重要指標。2020年初，新冠肺炎疫情這一突發公共衛生危機爆發后，黨中央作出重要安排部署，充分利用緊急動員、參與式動員等方式整合社會資源、凝聚各方共識，取得了顯著的危機治理成效，但同時也暴露出一定的問題。本文旨在對社會動員的實施模式、功能、不足等相關方面進行分析的基礎上，探討提高黨和國家公共危機治理能力和專業化水平的優化路徑。

一、突發公共危機治理中社會動員的模式及特征

我國突發公共危機治理中的社會動員可以分為以政府為主體的社會動員和以人民群眾為主體的社會動員兩種模式。社會動員主要有參與主體的多元性、動員的及時性、政治運作的非常規性三方面特征。

（一）社會動員的兩種模式

1.以黨和政府為主體的社會動員

黨和政府在社會動員中起領導核心作用，是突發公共危機治理中的主導力量。衛生防疫治理體系只有堅持社會主義制度和中國共產黨的領導,才能發揮最大的社會效能[2]97。無論是1998年的長江特大洪水、2003年的非典、2008年及2010年的抗震救災，還是2020年的新冠肺炎疫情，都充分印證了只有黨和政府能夠充分廣泛地調動一切可利用的資源和力量積極應對重大公共危機。面對此次疫情，以習近平總書記為核心的黨中央作出重要部署，第一時間成立疫情工作領導小組，并向湖北等重災區派出工作小組，領導部署全國防控一線抗疫工作。在黨中央的正確領導下，國務院聯防聯控機制加強協調調度，相關各部門密切協作積極配合；軍隊迅速行動加緊支援；各地黨政群機關依據實際情況及時采取治理措施，全面支持配合黨和政府抗疫行動。湖北疫情防控指揮部于1月23日發出通告，要求全市公共交通暫停運營，關閉市民離漢通道。全體市民自覺主動維護防疫秩序，通力支持各部門工作。全國各地政府緊接著作出封鎖決定，避免疫情持續擴散。同時，針對海外滯留華人，中國政府調用民航包機將其接回，凸顯了黨和政府強大的社會動員能力。可以說，黨和政府的社會動員是最具權威性和效力的動員模式，具有不可撼動的領導地位。

2.以人民群眾為主體的社會動員

普通民眾是社會中的重要主體，是抵抗社會公共危機的重要力量[3]95。在新中國成立以來發生的一系列重大社會危機面前，人民群眾充分發揮自身能動性，輔助黨和國家應急舉措，以實際行動展示著平凡而偉大的國民形象。新冠肺炎疫情爆發后，來自全國各地各行各業的人民以一己之力紛紛支援武漢地區和其他地區防疫工作，獻智獻策、出錢出力。如壽光人民自發捐出350噸蔬菜發往武漢；全國各大醫療衛生用品、藥品生產商連夜趕工向湖北輸送大批防疫物資；韓紅等影視明星利用公眾效應籌集善款；海外華人積極向國內運送口罩等必需品。種種善舉彰顯了社會成員和企業的自發意識和動員能力。這充分證明人民群眾的力量是巨大的，社會成員的優勢是不容小覷的，中國人民的愛國情懷和責任意識是鮮明而偉大的。

（二）社會動員的特征

1.參與主體的多元性

社會動員的過程就是廣泛調動各類主體有效結合，協同實現公共利益和公共目的的過程。國家與社會各主體在動員過程中改變其原有結構及社會控制，發揮各自制度或行動優勢，建立起一個相互嵌入、彼此協調的穩定結構。

此次新冠肺炎疫情中，多元主體共同參與，形成了黨委領導、政府主導、社會各方面積極響應的應急體系。按照中央應對疫情工作領導小組要求，各地黨政部門堅決落實防控要求，引導全社會配合行動。人民群眾自覺居家隔離不外出，自覺維護防疫秩序，企事業單位嚴格遵守復工指令，醫務人員、建筑工人、治安工作者自愿加入抗疫一線，各地黨員堅守本職，社區志愿者主動參與疫情排查、物資運輸、資料收集工作。同時，紅十字會等社會組織和社會團體利用其影響和號召力，廣泛募資。社會各主體上下互通，有規律、有秩序地進行協同合作，為疫情防治工作穩步進行提供了重要前提。

2.動員的及時性

不論是地震等自然災害，還是傳染病、社會治安等公共安全危機，其發生均具有突發性和重大危害性。若不及時對這些公共危機作出應對決策，將會對社會生產生活、生態環境及其他活動造成不可逆的損失。

就此次新冠肺炎疫情而言，其潛伏期長、傳播速度快，一旦出現大規模蔓延，后果將不堪設想，爭取時間就是挽救生命。因此國家能否及時作出有效決策，廣泛動員一切力量投入抗疫過程，顯得尤為關鍵。在意識到新冠肺炎疫情存在人傳人現象后，黨中央就及時制定防控策略，要求各地全面采取行動，堅決遏制疫情擴散勢頭。在取得階段性防控成效后，國家又基于經濟發展和社會民生考慮，及時將復工復產提上日程。同時針對國外疫情，黨中央再次調整策略，抑制減少了境外輸入病例。全國各省市根據不同階段黨和國家的部署，結合本地實際，及時采取了應對措施。可以說，及時有效的社會動員是突發公共危機治理中的關鍵點。

3.政治運作的非常規性

突發公共危機的突發性和緊迫性要求黨和國家這一動員主體的行為決策必須突破既有運作機制，采取非常時期的非常規化手段提高執行效力，減少危機影響，恢復正常社會秩序。

首先，在國家政治系統內部運作上，地方必須高度服從于中央意志和命令，使中央政策完全得以滲透和執行；其次，作為社會普通民眾，為了實現公共利益，必須讓渡部分人身權利和自由，共同維護防疫秩序，促進公共危機的平息；再者，為了盡快遏制重大疫情，國家必須暫時犧牲經濟利益，對以企業為代表的各類經濟主體實施強制措施，待疫情控制后再恢復常規經營。新冠肺炎疫情中國家采取的封鎖、隔離、停工停產、停學等措施均是基于重大疫情狀態下作出的非常規性決定，也是突發公共危機治理中的必要環節。

二、突發公共危機治理中社會動員的成效與不足

突發公共危機會對人民群眾的身體健康和生命安全形成嚴重威脅，給社會正常生產生活活動造成嚴重阻礙。在新冠肺炎疫情中，以習近平總書記為核心的黨中央對此次公共危機高度重視，科學應對，迅速實施社會動員，為打贏疫情防控阻擊戰奠定了堅實基礎。與此同時，本次社會動員也暴露出一些不足之處，有待進一步思考和改進。

（一）社會動員的成效

1.實現社會資源的全方位整合

社會動員的主要內容是動員主體通過動員過程迅速實現社會資源的全方位聚集和整合。在非常規性的突發公共危機發生的情形下，整個國家體制由“‘行政發包制’轉換為‘高度關聯制’”[4]130，利用社會動員快速掌控資源調動能力，既包括人力、物力資源的整合，也包括精神力量的凝聚。

在2020年抗擊新冠肺炎疫情過程中，僅僅利用國家應急儲備是遠遠不夠的，及時有效地調動和分發物資是戰勝疫情的前提條件。在這一艱苦時期，我國強大的資源整合能力得以充分展現：全國各省區派出醫療服務隊援助湖北；廣大建筑工人用半個月時間將“火神山”“雷神山”醫院建成并交付使用；社會各界募集善款，籌備大批緊急醫療物資支持一線抗疫人員救援工作；山東、沈陽、內蒙古多地市捐贈千余噸水果蔬菜支援武漢等等。這種國家層面的緊急社會動員，大力激發了社會統籌和協作能力，化個體為整體，化局部為全局，調動一切可利用的有效資源投入疫情防控過程，有效避免疫情的擴展和蔓延，有效保證了疫區人民的正常生活需求。就當前處于轉型期的中國而言，社會各方面群體的利益訴求不盡相同，很難自發形成行動統一體。而這種廣泛的社會動員正是起到“粘合劑”的作用，營造出守望相助的團結氛圍，為解決公共危機提供了巨大的資源支持。我國社會動員的有效性與廣泛的參與性也同時證明，中國特色社會主義制度能夠將制度優勢轉化為治理優勢，切實發揮“集中力量辦大事”的資源聚集能力，匯成戰勝疫情的強大力量。

2.廣泛凝聚社會共識

在利益訴求差異化、思維方式多樣化的現代社會，要想在社會成員之間凝聚起觀念和行動上的“雙重共識”需要付出很大程度的努力。而借助于現代媒體，國家則能在突發公共危機中廣泛快速實現社會共識的凝聚。

大眾傳媒具備信息獲取與傳遞、宣傳、引導和監督等功能，權威性的主流媒體凝聚共同體意識的能力更是無可取代。新冠肺炎疫情爆發后，微博、百度、丁香園、電視新聞等平臺和媒介均開通有關疫情實況、防疫知識、信息鑒別等相關專題，使人民群眾能夠及時獲取與疫情有關的內容，同時撫慰處于隔離期、恐慌期的大眾心理，強化大眾理性認知，引導公眾行為，穩定民心，避免引起社會動亂。特別是多個主流媒體專門推出辟謠欄目，如騰訊專設“新型冠狀病毒肺炎”特別版，對諸如“喝酒、抽煙不易感染”“板藍根預防病毒”等謠言進行糾正，使社會公眾形成科學認知，避免盲從。大眾媒體對于鐘南山、李蘭娟等“最美逆行者”的報道引起了人民群眾的深刻共鳴，促使大家在精神上相互鼓勵，行動上緊密團結，在公共危機治理工作上積極配合，全國上下一心為武漢加油、為中國加油，匯聚起堅決打贏疫情防控阻擊戰的磅礴力量。另外，在基層鄉鎮，廣大村干部依托于村社廣播，采用順口溜、用方言鄉音播報防疫要求，潛移默化地加深了民眾的認知認同。由此可見，大眾傳媒能夠第一時間、最大限度地傳播防疫信息，引導群眾達成共識，激發強大精神動力，發揮凝聚效力。

3.強化國家認同意識和民族自豪感

任何一次重大公共危機的治理都離不開全國56個民族、各界群眾團結一致的共同戰斗。黨和國家在此次新冠肺炎疫情中的強大社會動員能力和防治成果向國民充分展示了中華民族作為一個統一體所能發揮的巨大精神力量。

在黨和國家的社會動員下，新冠肺炎疫情阻擊戰取得了階段性勝利，中華民族的自豪感、認同感進一步增強，中國人民真切地感受到了中國共產黨的主心骨作用和中國特色社會主義的制度優勢。同時，作為負責任的大國，中國依托于在抗擊新冠肺炎疫情工作中總結出的寶貴經驗，主動向世界各國伸出援助之手，為全球抗擊新冠肺炎疫情發出中國聲音、提出中國方案、貢獻中國智慧。面對本國疫情，中國共產黨和中國政府以人民為本，不惜耗費巨大的人力、物力資源，全力挽救和保護每一條生命；面對世界疫情，中國不瞞報、不虛報，毫無保留分享抗疫經驗，交流防控措施，共享疫情數據和信息，盡己所能向世界各國提供防疫物資，并派出醫療救援隊協助別國開展防疫工作，為推動人類命運共同體建設發揮著力所能力的作用。中國的所作所為得到了世衛組織和世界人民的贊揚，也使得作為中國人的民族自豪感油然而生。中國人民共同抗擊新冠肺炎疫情的經歷是前所未有的共克時艱的歷史記憶，將會激勵一代代中國人為了國家使命、國家利益不懈努力，共同奮斗，把愛國精神注入靈魂深處。

（二）社會動員的不足之處

1.動員部署效率低下

社會動員權力的實施具有“擴張性”，在突發公共危機治理中表現出“雙面性”特征。其運作高效，則能夠實現社會資源的快速集聚，將權力運行優勢轉換為積極的治理效能；若運行滯后，則不利于危機治理效能的轉化，對社會造成破壞性影響。

當前，在我國突發公共危機治理問題上，地方政府總體上能夠對中央政府的工作部署作出快速反應，表現出較強的制度執行力；但是在面對未知風險時，則凸顯出動員意識不足、效率低下的問題。在新冠肺炎疫情初露苗頭時，武漢當地政府并未對不確定風險作出正確研判和有效預防，反而將病毒人傳人的事實當作謠言處理，從而失去了處理重大危機的最佳時機。由于相關部門存在救援物資分配效率低下的問題，一些來自全國各地的醫療用品、籌集的善款不能及時送達疫區，有些甚至不知去向，使防疫效率大打折扣，也對政府公信力和政府形象造成較大負面影響。

2.動員應激過度

突發公共危機治理中的動員應激過度主要是指“動員主體過度動用行政力量與占用社會資源、過度消耗公眾參與熱情和精力”[5]27而導致社會秩序紊亂、過激社會輿情蔓延、行為逾越法律邊界的現象。在應對突發性公共危機時，判斷社會動員應激過度與否的標準是，其動員行為是否遵循合理、合法性原則。

在新冠肺炎疫情防控中，動員應激過度主要表現為由消極心態所誘發的社會恐慌以及地方治理者的錯誤動員行為。當網絡媒體紛紛散布“武漢封城”“xx地感染數量超過xx”“藿香正氣水、雙黃連可防病毒”等不實消息時，社會恐慌情緒在各種謠言助燃下演變為過激反應。公眾將其過度解讀，出現搶口罩、搶蔬菜、囤藥品、囤酒精等不理智行為，這一方面與社會主流媒體信息不準確有關，更凸顯了公眾素養欠缺、常識儲備不足等缺陷。除了公眾的過度應激現象，一些政府也出現了過度防控行為。為做到“守土有責”而避免被問責，達到人人不外出、阻斷傳播途徑的效果，地方治理者甚至采用設置路障、挖斷道路以及“掄錘子、掀桌子”的方式，避免人群集聚，來達到“全國一盤棋”的效果。這不僅反映出群眾危機應對意識的欠缺，也暴露出權威部門安撫社會心理、撫平社會恐慌能力的欠缺。這種動員應激過度現象將直接導致社會資源的缺乏和強制性分配，損害社會防疫秩序，侵害公民合法權益，降低公眾配合度，阻礙危機治理進程。

三、突發公共危機治理中社會動員機制的優化策略

突發公共危機治理是國家治理現代化的重要內容，社會動員機制的優化是推進危機治理效力提升的關鍵路徑。針對新冠肺炎疫情這一公共衛生危機中社會動員機制顯露的不足之處，應從適度動員、依法動員、科學動員三方面入手加以改進，優化動員機制，切實提高危機應對的專業化能力和國家治理現代化水平。

（一）適度動員

社會動員的規范化建設和動員行為適度性的準確把握對提升公共治理能力現代化具有重要意義。突發公共危機治理中的社會動員作為帶有行為和意識導向性的公共參與活動，必須遵循適度性原則，否則將會因動員不足導致治理效力低下或因動員過度導致社會秩序失衡等問題，并將國家危機治理運作機制導向非常規狀態。

在新冠肺炎疫情危機中，由于社會輿論和媒體話語魚龍混雜造成公民心理過度恐慌，加之各地均面臨疫情防控與復工復產雙重壓力，極易誘發動員不當問題。在這種情況下，必須以社會動員內在規律的準確把握為著眼點，探尋動員不足與動員應激過度之間的平衡點，掌握動員分寸，規避運作風險。一是要對公共危機發展態勢作科學預測，傳遞給公眾正確理性的信息，引導公眾注意理性防護、規范進行社會活動，規避由于公眾過度應急行為發生的風險和危機，避免謠言四射，及時安撫公眾消極情緒；二是要提高各地政府隨機應變能力，在控制當地風險后，對復工復產、復學等做出積極響應，盡可能降低因經濟停滯造成的損失。在合理動員、隨機應變上，浙江、廣東兩省份做了很好的表率。雖然都是在疫情之初率先啟動重大突發公共衛生事件一級響應的省份，在疫情得以控制時，相較于其他省份持續加強防控力度，繼續實施“防人”政策而言，它們卻已有條不紊地進行復工復產。這兩種行為背后，反映的正是各地對于突發性公共危機治理能力的差異，也充分證明，只有因地制宜、統籌兼顧，因時而動，才能確保社會動員的適度和社會各方面的正常運轉，有效發揮社會動員的積極功能。

（二）依法動員

突發公共危機治理中的依法動員是指運用法治方式進行的社會動員，使得動員行為符合法治規范，依法運行，從而發揮最大治理效能。公共危機法治是法治國家的基本內容之一,法治國家必須重視公共危機法治[6]83。現代法治為國家政治運轉和經濟發展提供了法律遵循，是不可觸及的底線。缺乏法律的規范和約束，社會動員就容易失控，公民參與也極易演變成非理性活動。因此在突發公共危機治理中，要將法律制度規范切實運用于社會動員過程之中。

在應對新冠肺炎疫情中，一些地方政府出現違背法律制度規范，采用“硬來”的方式實施強制動員的不當行為，能否把握適當的“度”是對其法治化治理能力的考驗。諸如，云南大理截留其他省份防疫物資的行為涉嫌違反《中華人民共和國傳染病防治法》中關于儲備物資的調用條例。中央隨即發布通知，指出地方各級人民政府不得以任何名義截留、調用醫用防護服、N95口罩、醫用護目鏡、負壓救護車、相關藥品等重點醫療應急防控物資。疫情防控越是到關鍵時刻,越要依法統籌推進各項防控工作。這就要求，在危機治理中，一是要將社會動員的效用與法治緊密結合，夯實制度理性，以立法方式明確動員實施主體、實施方式、權利范圍、主要內容等，在遵循法治規范的基礎上高效整合社會資源，凝聚社會共識，有序推動公眾參與；二是要因地制宜，找到適合基層的危機治理機制，將法治思維和法治方式融入動員全過程，提高依法獲得社會資源的能力。同時要提高基層民眾的法治意識和素養，健全完善基層危機應對資源保障，使全國的社會動員系統運作由自上而下滲透轉化為自下而上的依法參與和積極推動，保障整個社會動員過程有條不紊地進行。

（三）科學動員

突發公共危機治理中的科學動員是在準確把握危機發展態勢和發展規律的基礎上，將適度原則、法治原則與科學研究相結合，吸納各領域專業人士參與指導社會治理的活動?？茖W動員能夠使專業知識快速轉化為及時有效的應對行動，使公眾形成積極理智心態，避免額外危機衍生，為取得危機治理的勝利提供有力保障。

科學技術是同疾病較量的最有力的武器。新冠肺炎疫情是涵蓋醫學、傳染病學等多學科多領域的突發性公共危機，其發生的客觀性要求我們在尊重其發生機理和發展趨勢的基礎上運用科學思維，采用科學方法理性應對。要實現科學動員，一是要建立以科學家或各行業專家為核心的危機應對小組，充分利用“外腦”作風險預見與研判，對治理工作作出科學統籌部署，向公眾提出合理建議，避免引起社會恐慌與盲從。二是要尊重客觀事實，利用科學知識及時止損。在防疫過程中，要堅決避免疫情瞞報、延報行為，應坦然接受并積極應對不良后果，運用中西醫學、病毒學、傳染病學等多領域科學知識，組織大批相關專業人員投入防治過程，進行周密準確的統籌，為危機應對提供科學支持與價值引領。只有將社會動員建構在科學引領基礎之上，才能切實發揮各動員主體的積極作用，保證危機治理工作精準有效。

突發公共危機已經成為現代社會影響公眾生存發展與社會各機制穩步運行的巨大阻礙，需要通過及時、科學、有效的社會動員進行防控與治理。在新冠肺炎疫情中，社會動員所具備的整合社會資源、凝聚社會共識、強化國家認同的積極功能是我國取得公共危機治理成效的關鍵優勢。針對現階段社會動員中暴露出的效率低下、應激過度等問題，需要進行適度、依法、科學動員，保證突發公共危機治理工作的持續性與穩定性，推進國家治理體系和治理能力現代化健康發展。