后疫情時期不同規模城市地攤經濟政策研究

艾紅霞 楊子菡 吳嘉燕

（1.廣東石油化工學院，廣東 茂名 525000；2.常熟理工學院，江蘇 常熟 215000；3.五邑大學，廣東 江門 529000）

2020年1月，新冠疫情的出現對我國經濟發展和社會生活帶來了極大的負面沖擊，不但嚴重影響了廣大城市居民的正常生活，而且使全國企業運營環境、商品消費市場以及就業形勢等均遇到了巨大的挑戰。由于疫情防控取得積極有效的進展，多地進入復工復產狀態，全國開始進入后疫情時代。

2020年5月28日，國務院總理李克強稱贊部分城市領先開放地攤經濟，2020年6月1日，國務院總理李克強在考察山東煙臺時表示，地攤經濟作為就業崗位的重要來源，是中國的活力和生機[1]。地攤經濟之所以受到重視，是因為作為一種非正規經濟，一方面，地攤經濟有助于提升低收入者就業，緩解就業難的局面；另一方面，能夠使疫情防控期間被積壓的消費需求得到快速釋放，為民眾提供便利，促進消費經濟的復蘇。隨著各地紛紛響應號召，為地攤經濟“松綁”，可以看出后疫情時期政府對于地攤經濟的總體態度已經由原先的嚴格管控轉為支持發展與柔性管理。在具體政策實施的過程中，由于不同規模城市的經濟發展水平、產業重心、服務功能和發展需求不同，各地出臺的地攤經濟政策也必然不同，本文運用桌面研究法和比較研究法，以一二三線城市的典型城市為研究對象，探究不同規模等級城市所出臺的地攤經濟政策，分析政策的特點和差異，提出具體建議，為未來地攤經濟的治理和發展方向提供參考意義，本文按照國家統計局發布的“70個大中城市房地產價格統計一二三線城市劃分”，分別調研不同規模城市地攤經濟政策的特點。其中一線城市包括北京、上海、廣州，二線城市包括太原、成都、南京、昆明，三線城市包括大理、桂林、三亞。

一、不同規模城市地攤經濟政策特點

1.一線城市地攤經濟政策特點

（1）以“地攤”加入夜市的形式，帶動地攤經濟發展

夜市在唐代后期大城市中出現，經歷宋朝的發展逐漸形成一定規模，其以流動夜市為主，夾雜商圈夜市、觀光夜市，售賣雜貨、美食以及相關娛樂消遣方式，方便所在地區的居民生活，增加了城市的熱鬧氣氛，一定程度上促進了居民的消費，拉動了所在地區經濟發展。然而，近代以來隨著城鄉一體化的發展，商圈的形成，地攤經濟受到了政府、企業、市民的抵制，逐漸在城市中消失。地攤經濟存在占道經營、殘留垃圾、叫賣噪聲等問題，阻礙城市交通治理，影響市容市貌。少數城管部門實施強硬手段驅趕流動攤販，造成流血沖突。

地攤經濟以其成本低廉、流動性高、風險成本低、貼近居民區的特點進入人們的生活，緩解部分人群經濟壓力，協同推動靈活就業，受到地區政府的政策支持。

正如上海市規定，市民售賣燒烤、冒菜等食品，申請上報臨時擺攤地點、時間范圍前往夜市管理部門，由城管、消防、食品安全部門等相關部門檢查評估，符合要求便可以成為夜市中一份子[2]。上海舉辦夜生活節，開放50多個夜市，圍繞夜購、夜食、夜娛、夜游、夜秀、夜讀六大主題，結合地方特色開展180項重點特色活動[3]。以“地攤”加入夜市的方式，作為經濟復蘇的過渡，目前雖然僅僅限制為食物的售賣，但是給予有一技之長需要緩解經濟壓力的市民提供新的思路。

（2）趨于中心化、集中化管理，科學規劃相關區域，設置市集

攤販具備較高的流動性，受到市場飽和因素的影響，可以自由選擇經營地攤的時間地點，大多數在居民小區附近、大學城周圍聚集。然而攤販的行為是自發的，充滿隨機性，無法預判它們所選擇的時間地點是否影響就近居民生活，堵塞交通要道，需要政府部門出面協商，征詢各方意見，考慮確定劃分區域。

廣州市提倡各地以劃定區域等方式，引導個人經營戶合理擴大營業場地、延長經營期限[4]。上海市已經開展相關劃分，由所在街鎮部門牽頭，在安義夜巷、大學路試點的后備箱集市等進行擺放[5]。所選址區域符合人口流動性較強、消費群體普遍具有的購物愿望，場所占據中間區域交通便利、面積大有空間空余等特征，以便于地方政府部門管理。 選擇地區具備人口流動性強、人群具備購買欲望，場所處于中心位置交通方便、面積有空余等特點，方便政府部門集中管理。

（3）政府管理更精細化，明確各方相關責任

避免實際經營過程中的糾紛，政府需要提前明確所有相關方權利與業務，在紅線范圍內最大程度上滿足利益方需求。

政府以及社會減少對于地攤經濟形式的歧視，盡量給予政策資源上的幫助，按照規章處理不符合要求的攤販，避免無序擺攤，保持城市市容市貌的同時，增加煙火氣和人情味。經營地攤人員，維護攤位衛生，文明售賣，注意不得影響交通、市容、居民生活，方便他人的同時方便自我。

（4）政策寬松，提供靈活就業發展渠道

地攤經濟作為個體經營的有效措施，大幅度增加勞動者就業率，有效擴寬就業的途徑，促進新產業鏈的形成，全面改進推動社會就業。

對于地攤經濟，政府出臺一系列政策化堵為疏，因地制宜、順勢而為、補齊短板，讓地攤經濟形式正式進入市場，由市場和政府聯合把控監管，形成兩者和諧并進的局面。據統計，北京、上海等地從2020年實施相關把控措施，目前對于該模式尚處于摸索時期，政府部門出臺政策穩打慢進，在有效為市民就業形勢改善提供幫助的情況下穩定各方局面，將社會福利壓力通過市場轉移到個體上。

黨中央人民政府堅持以人民為中心的發展思想，擴寬靈活就業發展渠道，通過加強審批管理服務，開通一站式綠色通道。對個人，運用自身的專業技能開展相關經營活動無法獲得營業執照采取撤銷辦理手段，如開展便民經營業務，販賣相關農副產品、生活必需品以及休閑娛樂用品；對政府，強化“放管服”改革機制，指導勞動者規范有序經營。此外，財政部取消涉及靈活就業問題的行政事業收費，國家發展改革委員會將進行低成本地方扶持政策，面向下崗失業人員、農民工、已畢業但未就業學生、殘障人士、就業貧困人員等重點群體，進行稅費優惠、創業補助、創業擔保貸款等政府補助[6]。

2.二線城市地攤經濟政策的特點

（1）人性化的管理方式，實施包容監管

在2020年我國文明城市評價考核指標中，中央文明辦確定提出不得將占道運營、道路市場、流轉商販列入全國文明城區評價考核制度具體內容，此舉蘊含著我國城市整治宗旨向更個性化、更客觀層次的轉型，對城市治理具有深遠影響。中等城市在貫徹落實中央文件的基礎上，以改善民生為著眼點，實行人性化的管理措施，紛紛表示在不影響市容環境、交通和居民正常生活的前提下，允許臨時占道經營和流動商販販賣經營。

太原市實行“721”工作方式和柔性執法，對于細小的違法行為強調以批評教育勸導為主，不予實施行政處罰或者行政強制措施。西安市在發展“地攤經濟”的重要區域，對不影響在一般道路行駛的輕微交通違法活動以警示、引導為主，對在早市、夜市等攤群點運輸民生物料的自行車、三輪車，其輕微交通違法活動不予查處，經人臉識別登記后仍以警示、教育為主[7]。以上舉措均體現了政府部門對執法力度和溫度的兼顧，使地攤經濟政策實現法律效果與社會效果的融合。

（2）發揮文旅產業優勢，打造夜間經濟文化品牌

地攤經濟作為一種非正規經濟，不僅能夠有效緩解就業壓力，其中所蘊藏的飲食文化和風土人情，還可以形成一道獨特的人文風貌，刺激消費，為疫情時期下滑的市場經濟注入活力。中等城市結合當地的旅游、產業、人文等因素，將地攤經濟與城市精準定位結合，推動經濟與文化的融合，實現地攤經濟的創新發展。

成都市升級經營業態，將巴蜀文化融入夜間經濟與戶外經濟，培育發展近一百個代表性、多元化的夜間經營示范點位，如視聽劇苑、晚味去處、夜風情街等，幫助有條件的鄉鎮進行夜間或特殊時段對外擺攤試驗，并建立以地攤經營為代表的夜間經營生態圈。昆明市對占道經營實施分區治理，開展近100個引攤入市點位的工作，在雙橋夜市、大觀商業城夜市等示范街區的帶動下，形成了集精品百貨、特色美食、文創產品于一體的多業態融合的夜間經濟，許多高品質夜間經濟特色街區在媒體的宣傳下成為“網紅打卡點”，吸引大量市民和游客，夜市文化成為昆明旅游的特色品牌。

許多文化旅游城市會結合自身傳統文化旅游發展優勢，重點打造具有當地特點的夜間經濟地標商圈，產生當地特有的品牌效果[8]。由此可見，中國文化旅游發展和地攤經濟是互補的關系，文化旅游能夠促進地攤經濟的發展，而地攤經濟的發展也可以借助旅游者的親身感受與宣傳，從而帶動了城市文明的傳播，最終使城市實現消費和旅游并進、經濟與文化共長的深遠效益。

（3）一體化的管理體系，實施雙向管理

地攤經濟雖然能夠促進就業，滿足民生和消費需求，但在其發展過程中也存在一些問題，如食品安全、商品質量、環境衛生臟亂差、交通堵塞等。如何讓地攤經濟既保持市場活力，又保證質量，達到衛生城市的要求，是“松綁”地攤經濟以后城市治理所面臨的難題。

中等城市政府在積極響應地攤經濟，逐步放開市場政策的同時，也強化了對攤市活動的規范管理。關于保障社會環境與市場秩序相關方面的問題，成都制定了《關于建立城市管理“八項機制”深化柔性管理服務助力“六保”任務落實落地的意見》，在前期“五允許一堅持”規定的基礎上，對攤點攤位的安全防護、攤主的違規問題與投訴問題、攤位的固定空間，對商販攤主榜樣與示范、城管巡查服務、市民與商家之間的矛盾糾紛等方面進行了更加深入且細致的規劃，建立“八項機制”。南京在增加1410個臨時攤位的同時，還將做好對便民攤位的統一管理工作，如確定攤位的種類、占用范圍、日期、經營負責人等內容，開辟群眾投訴報警渠道，并下發垃圾分類及收集容器。以成都和南京為例，中等城市著重把握城市治理與改善民生之間的平衡點，實施雙向管理，形成放寬限制與規范治理的一體化管理體系。

3.三線城市地攤經濟政策特點

（1）執法教育與嚴管相結合，城鄉行政執法合理化、智慧化

占道經營、環境污染一直以來都是城市地攤經濟問題解決的難點。其中環境污染又分為噪音污染、大氣污染和垃圾、污水遍地三大塊。城市地攤經濟問題處理不妥當，易導致市容市貌和民生等問題，因此存在執法與嚴管的必要性。一味地嚴打只會導致攤販生存處境更難，也加劇了該部分靈活就業群體的不滿，僵化的管理辦法并不能妥善解決問題，而疫情的暴發讓大眾視野重新聚焦在攤販經濟之中，推動了地攤經濟政策的轉型。較疫情前的地攤經濟政策相比，三線城市管制手段由嚴打到柔性化管理，管制方式由專項部門執法到交叉執法，管制形式由單一統籌到智慧化應用。

執法中難免出現因熟人熟臉管理松散、難于嚴管重罰的管理弊端。針對這一點，桂林市城管部門組織開展創城交叉執法整治市容，重點整治違法違規、非法占道的流動經營攤點。對違法違規流動攤販經營，先進行批評教育、責令整改，針對屢教不改的個別流動攤販，要求其現場接受處罰，對不愿接受處罰的一律暫扣非法經營工具，執法行動采取教育與嚴管相結合的辦法，改善了相關的管理弊端。

隨著科技進步，智慧化、智能化設備的出現，管制方式發生相應的變化。三亞市吉陽區在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中表示，要將智慧城管設備應用向一線隊員傾斜，推進城鄉行政執法智慧化[9]。

（2）堅持穩步有序放開，引導攤販規范經營

在新冠疫情反復的情況下，對于露天攤點和占道經營項目，三線城市采取穩步有序放開的原則，開設試點攤位，實施科學的管理機制。不僅如此，針對國家碳達峰、碳中和、綠色環境的要求，三線城市也采取了相應的管制措施。

大理市采取“定人、定崗、定責”的管理機制，開展集中專項整治。三亞市人民政府《三亞市“無廢城市”建設實施方案（2021－2025年）》中表示推進重點場所落實“禁塑令”。開展農貿市場禁塑專項整治，通過全生物降解袋集中采購、以獎代補、攤位評優等，引導市場攤販落實禁塑工作[10]。

（3）統一部署，科學規劃，合理設置經營區域和經營時段

攤販的存在是各類型勞動者應對自身環境作出的選擇。大部分攤販將擺攤作為主要經濟來源。城市與攤販之間的矛盾并不是不可調和的矛盾。在疫情出行嚴格管控的情況下，小城市攤販處境更是難上加難。因此，小城市更以人為本，根據中央指令，嚴格處理城市攤販問題，因勢利導、因地制宜，科學合理規劃攤販經營范圍與時段。

大理市堅持以人為本，按照“總量控制、科學設置、嚴格審批”的原則，以“因地制宜、疏堵結合、以疏為主、引導經營”的思路切實規范校園周邊臨時有序占道經營服務管理工作[11]；開放試運營攤位，延長經營時間，完善夜間基礎措施和配套服務。

二、不同規模城市地攤經濟政策異同

1.不同規模城市地攤經濟的相同點

一二三線城市采用科學規劃、集中化管理的解決思路，設立“流動攤販疏導區”，通過城市既定的空間系統，將流動攤販引入指定位置。 設立“疏導區”是城市治理的積極探索，以包容性、支持性的方式容納攤販有助于更好的社會管控。

管理方式及執法行動柔性化、人性化。減少攤販的流動性，增加固定性，能夠增強社會的可見性和可控性[12]。地攤經濟并非全無可取之處，在緩解就業、便利市民、促進經濟發展等方面具有重要作用，攤販經濟理解觀念的轉變，使得相關政策與執法趨向柔性化與人性化。相比于暴力執法，解決攤販經濟存在問題的方式與手段也更加多元化、多樣化。

2.不同規模城市地攤經濟的差異處

一線城市的城市經濟繁榮，經濟發展重心并不集中于地攤經濟，因此相關地攤經濟政策較少，規劃不夠詳細。 以深圳市為例，目前深圳市對地攤經濟并無相關的政策規定與要求。

而二三線城市政策推動落實指向性更強，政策更明確，流動攤販經營具有當地特色。由于二三線城市小而集中的特性，對地攤經濟的重視度相對較高。一些工廠大多建立在地租便宜的二三線城市，當地的流動攤販多，特色經營是保留與傳播傳統文化，發揚城市特色的方式，也是吸引游客前來觀賞、旅游、消費的手段。

三、針對當前地攤經濟形勢的建議

1.全面服從黨中央領導，區域治理，有序推進法制建設

2019年年底國務院印發《國務院關于進一步做好穩就業工作的意見》，保障勞動者選擇適合自己的就業方式，選擇臨時性、非全日制、線上辦公、周期性、季節性、彈性工作等多樣形式實現全方位靈活就業，改善新就業形式。2020年全國兩會上，習近平總書記強調，新冠肺炎疫情常態化，加快復工復產進程、帶動全國經濟活力、減少崗位流失率已經迫在眉睫。以地攤經濟為首的“新就業形態”需要順勢而為，把握時機。

地攤經濟需要人群聚集前往特定地區購買，增加了傳播渠道，無疑會引發新冠病毒傳染風險。如果參與人群包含毒株攜帶者，那么將無法定位相關時空伴隨者。因此，應堅持和依循依法治國的總基調，服從黨中央領導，因地制宜區域自治，聚焦地攤經濟的需求與本質，在法治維度下規范和引導地攤經濟的轉變和創新。

合理規劃地攤經濟實施的時間以及地點，縱觀地攤經濟具備流動性強、監管難度大、人口聚集密切等特點對于新冠疫情防控帶來了一定的風險。避免部門地方政府“一刀切”的懶政思想，在合乎規定的范圍內，統籌當地防控要求以及非正式就業人員的經濟需求，依法遵章實現民生保障與城市治安治理的平衡。

2.開辟專門欄目，方便市民查詢相關政策信息，投訴不良問題

政府部門頒布相關地攤經濟文件資源獲取渠道困難，有時間性限制，從業人群對于相關信息不敏感無法精確把握政策。在當地政府官網開設“新冠疫情時期民生欄目”，置頂地攤經濟人員關注信息，如精確到具體街道、具體時間公布該地區是否設置攤位合法合規，明確指出限制條件。此外，攤販可以每天在政府官網申報登記前往的地區，城管部門根據上報時間進行特定場所的編號，實施一攤一位。

售賣地攤經濟人群也因流動性無法較好把控，顧客購買商品存在健康衛生安全或者產品與實物不符，需要退換貨無法聯系賣家。可以在官網或者攤販點周圍，依照地攤編號進行投訴。

3.根據不同受眾需求，多渠道宣傳，向市民靠攏

市民存在就近購買商品的需求，社區可以多渠道運用信息公示欄、微信群、微信公眾號“××本地寶”等提供便民咨詢服務，有針對性地告知相關物品售賣時間場所，節約市民的時間。

政府部門派遣宣傳專員，走進就業人員內部，以微信群的形式定期發布相關信息，定期進行思想教育論壇講座。

四、結語

后疫情時期，各省份制定了相應的放寬政策支持地攤經濟的發展，政策一致趨向實行科學的管理機制，定點規劃相關區域，設置攤位攤點，同時為改善流動攤販帶來的市場秩序和各類安全問題，以柔性管理和教育引導的方式取代以往嚴懲的方式。而在不同規模等級城市的具體政策中，政策存在一定的差異。一線城市由于經濟發展水平高，產業重心主要是戰略性新興產業、現代服務業等，因此對于地攤經濟的規劃較為宏觀，與其他規模等級城市相比，關注力度較小；二線城市發展潛力較大，政策較為詳細豐富，因為旅游城市占比多，重點推行與城市定位相結合的特色經營，打造夜市文化品牌；三線城市規模小，政策內容更加明確，政策的落地指向性更強。從長遠來看，地攤經濟作為一種非正規就業，能夠彌補城市就業壓力，有效推動城市化的進行。未來這種經濟形式將會長期存在，如何使地攤經濟政策得到貫徹落實，把握城市治理與民生需求之間的平衡，實施一種新型治理方式，是未來城市地攤經濟發展面臨的重要問題。