社會組織參與社會治理的現狀及對策分析
——以湖北省Z市為例

三峽大學 劉施念

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，社會治理模式也由政府單一管理逐步向政府、企業、社會組織多元共治轉變。社會組織作為國家治理體系的有機組成部分，為活躍地方經濟、提高民主政治、化解社會矛盾等發揮了重要作用。截至2020年底，全國社會組織總數達到89.4萬個，其中民辦非企業單位51.1萬個，社會團體37.5萬個，基金會8432個①，龐大的社會組織群體更加積極地參與到社會治理中，并憑借其專業優勢在此過程中扮演著越來越重要的角色，成為建設現代化社會治理體系的一股重要力量。

一、社會組織在社會治理中發揮的作用

（一）社會組織是政府與群眾之間的中介“橋梁”

社會組織多由群眾自發組建形成，具有非官方性、非營利性以及相對獨立性等特點，也具有密切聯系基層的天然優勢。社會組織可以充分利用這些特點和優勢，暢通政府與群眾間的溝通渠道。一方面，社會組織直接服務于群眾，可以全面客觀地了解基層群眾對于公共服務的需求和期盼，收集民情民意并向上反饋，為政府科學決策提供參考。另一方面，社會組織也能運用其在群眾中的影響力和號召力，有效協助政府宣傳公共政策，推動決策落地，從而緩解社會矛盾。如杭州市下城區的社會公益組織“武林大媽”，組織社區內4.2萬名熱心群眾，運用“熟人管理”模式，開展民情收集、矛盾糾紛化解、安全巡防等工作，為G20峰會等重大活動及新冠肺炎疫情防控工作的開展提供有力保障[1]。

（二）社會組織能補充政府和企業在公共管理上的不足

社會組織是獨立于黨政機關、企事業單位的第三部門，在社會治理的很多領域，社會組織能夠發揮自身在本行業的組織引領和示范帶動的功能，達到更加有效的治理效果。比如各行業組建的協會、商會等經濟類組織，是一種介于政府與企業之間，并致力于實現行業自律、完善行業治理的組織形式，通過對協會成員進行服務、協調、監督，發揮行業自律和專業服務功能，可以有效破解市場經濟運行中政府調控與市場調節“失靈”的困境[2]。這類組織可以通過建立行業規章制度對組織成員進行約束，強化本行業規范和自律，維護市場秩序，也可以通過優化資源配置，促進產業創新升級，而這些方面單純依靠政府行政手段很難達到預期效果。

（三）社會組織能滿足多元化的社會服務需求

由于政府受人員、資金、政策、專業化程度等條件的限制，所能提供的社會公共服務及產品范圍有限，已難以適應現代社會多元、細分的服務需求，而社會組織憑借其類別的復雜多樣，可以提供范圍更廣、覆蓋領域更多的服務。比如有關愛幫扶困難群體和弱勢群體、環境保護、動物保護的公益慈善類社會組織及志愿者隊伍；也有滿足教育、公共衛生、體育、居民生活等需求的教培文體等社會服務類社會組織；還有參與青少年關愛、社會矛盾調解、心理疏導等社會管理類社會組織。這些社會組織可以直接面向群眾提供專業化的公共服務，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

二、湖北省Z市社會組織參與社會治理的現狀及存在問題

（一）Z市社會組織參與社會治理現狀

近年來，Z市圍繞加強和創新社會組織管理，持續優化社會組織發展環境，呈現出社會組織數量穩步增長、規模持續擴大、協同作用顯著增強、社會治理水平全面提升的良好態勢。2016年，Z市出臺《政府向社會力量購買服務實施辦法》，設立政府購買服務專項資金，并建立了由財政部門牽頭，以審計、民政、市場監管等部門為成員的協調機構，加強對政府購買服務工作的統籌協調。截至目前，Z市已累計投入230余萬元用于政府購買服務。2017年，Z市投入50萬元成立社區社會組織孵化基地，引進高等院校和專業機構團隊負責孵化基地的運營管理，為社會組織提供免費的場地、設備、輔導咨詢等服務，目前已成功培育孵化20余個社會組織進駐。Z市還意識到社工隊伍是社區治理的關鍵力量，及時出臺了《社區工作者工資補貼及社會保險實施辦法》，通過建立社區工作者結構化薪酬制度，將社區工作者工資補貼及獎勵經費納入財政預算，以保障社區工作者的薪酬待遇，進一步激勵社區工作者干事創業積極性。通過培育扶持，截至2021年底，Z市共有登記注冊社會組織215個，其中社會團體101個，民辦非企業單位114個，每萬人擁有社會組織數為4.9個（按統計部門口徑44萬人計算）。同時，形成了一批具有專業能力和社會影響力的社會組織，積極參與社會治理。如Z市慈善協會、老區建設促進會等慈善組織積極對接貧困村，開展“慈善一日捐”、慈善救助、產業扶貧等慈善活動；社工服務中心、冬泳協會、路跑協會等組織主動參與新冠肺炎疫情防控志愿服務，累計捐贈物資10萬余元。

（二）Z市社會組織參與社會治理存在的問題

盡管Z市通過創新舉措，在推動社會組織高質量發展方面取得了一定成效，但總體上還處于摸索階段，在社會治理、高質量發展、體制機制等方面還面臨一些亟待解決的問題。

1.社會治理的參與度不夠

為推動社會組織積極參與社會治理，Z市將社會組織參與脫貧攻堅、文明城市創建及新冠肺炎疫情防控等志愿服務情況納入年檢范圍。根據工作實際來看，在社會治理中發揮較大作用的主要是慈善組織、文體類協會及社區社會組織，這類社會組織動員號召力較強，組織內的成員參與志愿服務活動的積極性也較高。而其他類型的社會組織，由于受自身條件所限，參與社會治理的空間有限，總體上參與社會治理的社會組織類型和數量均較少，且在農村地區，社會組織的參與度與在城市地區相比差距則更為明顯。

2.社會組織發展質量不高

在社會組織數量的快速增長過程中，社會組織規章制度不健全、專業人才缺乏、年檢意識不強等問題也逐漸顯現，致使社會組織內部管理參差不齊，專業化水平不高，自身造血功能不強，輻射帶動能力較弱，制約了社會組織的高質量發展。還有部分社會組織在業務活動中，沒有嚴格執行相關財會制度，甚至觸犯法律法規，嚴重影響社會組織規范運營。2020年以來，Z市共依法撤銷近50家社會組織，被撤銷的社會組織中大部分連續2年以上未參加年檢，且缺乏組織活力，長年沒有開展業務活動，還有少部分存在違法違規行為。

3.社會組織結構不優

Z市的社會組織中，涉及生態環境、社區工作、教育、文化、體育和其他類型，覆蓋了第一產業到第三產業各個領域，其中教育培訓類和文體類占比較大，約占總量的30%，總體來看，各類社會組織發展的均衡程度相差較大。其中，涉及環境保護、動物保護領域的公益類社會組織數量少、規模小，導致有效承擔相關公益性服務的力量不足。目前，Z市還未就公益類社會組織發展出臺專門扶持政策，政府購買公益類社會組織服務的資金投入較小，許多成立不久的社會組織由于本身競爭力不足，無法獲得項目資金支持，導致發展陷入困境。

4.社會組織管理監管難度大

為順應“放管服”改革和優化營商環境的要求，行政審批流程由事前審批向事中事后監管轉移，社會組織登記注冊的手續簡化、門檻降低，促使社會組織登記注冊數量逐年增加，這對社會組織登記管理機關形成了較大的管理壓力。目前，Z市民政局承擔社會組織登記管理業務的科室共有3名工作人員，僅有2名工作人員負責社會組織登記管理工作，并且還承擔了基層政權建設、地名命名及行政區域邊界勘察等工作。社會組織登記管理工作力量薄弱，但工作量不斷加大，以致無法有效地開展業務工作。此外，目前對于社會組織監管，國家層面還未出臺完善的政策法規加以指導[3]，這也進一步增加了基層一線工作人員開展監管工作的難度。

三、社會組織參與社會治理存在問題的原因分析

（一）對社會組織認識還存在偏差

當前社會需求與公共服務供給之間還存在不平衡、不匹配的突出矛盾，而對于解決這些矛盾，社會組織具有不可或缺的積極作用。長期以來，政府在社會治理中占據主導地位，公眾也早已習慣于接受來自政府為其提供的公共服務和產品，但對于社會組織等第三方機構的認識還存在偏差，并忽視了其在社會治理中應有的地位和作用，對社會組織缺少認同和支持。除了外界的不重視之外，社會組織本身對于社會治理的認識也有不足，存在對有關政策理解不充分、責任擔當不主動等問題，致使參與社會治理的效果未達到預期。

（二）社會組織與政府關系的定位不明確

受行政主導體制的影響，政府習慣將社會組織定位于類似下屬職能部門的角色，對其獨立性和自主性的認同度不夠，在運行機制、管理體制和資源配置上制約了社會組織的創新發展。受此影響，大部分社會組織都過多依賴于政府的支持，導致自身發展動力不足，如Z市的行業商會、協會等組織大多是在政府部門的扶持下建立起來的，具有半官方的性質，資金方面主要依靠政府補貼或政府購買服務，組織內生動力不足。另外，目前社會治理仍以政府占據主導，社會組織通常選擇被動執行政府的指令，按照政府要求去協助處理社會治理事務，很少自主開展工作。

（三）社會組織內部缺乏專業人才

由于社會組織承擔的工作通常專業性比較強，對于從業人員的專業素養有一定的要求，并且在工作量較大的情況下，還需要有充足的專業人才隊伍作為支撐，才能有效地發揮出社會組織的功能。但目前，社會組織發展中人才瓶頸凸顯，人才儲備不足、素養不高、結構失衡等一直是制約社會組織高質量發展的首要問題。如Z市的社區工作者中，僅有約20%的人員通過了社工職業水平考試并取得資格證，其他社會工作者多為業余兼職或者志愿者，并且社會組織的負責人也一般是由社會各界人士兼任，主要利用業余時間處理日常事務，工作時間甚至場地都具有不固定性，難以吸引專業的高水平人才參與社會組織的內部管理，影響了社會組織在承接政府職能等方面的效能發揮。

（四）社會組織管理體制不完善

在行政管理體制上，社會組織還處于多頭管理的現狀，其注冊登記和監督管理由民政部門負責，黨建工作受統戰部門的領導，業務活動又受行業主管部門的指導，缺乏統一高效的統籌協調機制，容易造成社會組織工作隸屬關系不清、職責邊界不明確和監管難落實等問題。長期的多重管理體制也導致很多社會組織“準行政化”問題突出，削弱了社會組織的相對獨立性特點。

四、完善社會組織參與社會治理的對策建議

確立社會組織在社會治理中的主體地位，構建政府與社會組織平等協作關系，提高公共服務能力水平，已經成為加強和創新社會治理的基本趨勢。

（一）增強對社會組織的認同意識

首先，要增強政治認同。要統籌抓好社會組織的黨建工作，充分發揮黨組織把方向、抓重點和統大局的戰斗堡壘作用，加強從業人員的思想教育，堅持以黨建引領提升社會組織內部凝聚力和戰斗力[4]。其次，要增強社會認同。社會組織及其從業人員是建設現代化社會治理體系的重要力量，社會各界特別是黨政機關要信任社會組織，為社會組織參與社會治理搭建平臺。要加強新聞宣傳平臺建設，拓寬社會組織宣傳渠道，廣泛宣傳多元共治正能量，為社會組織健康有序發展營造良好環境。

（二）強化社會組織與政府間的協同作用

要進一步厘清理順政府與社會組織之間的關系，明確政府與社會組織并非上下級隸屬關系，而是一種平等協作、資源共享的“伙伴”關系。行政機關要充分尊重和理解社會組織的相對獨立性，在政策制定、購買服務、監督管理等各個方面做到依法辦事，避免行政干預，才能和社會組織形成良好合作。同時，社會組織也應當樹立責任意識，主動接受政府的指導，積極協助政府解決在社會治理活動中面臨的困難問題。在頂層設計上，政府要通過深化“放管服”改革和加快政府職能轉變，構建政府與社會組織共同參與的社會治理協同機制。

（三）健全社會組織監管機制

一是要加強外部監管，堅持政府監管和社會監督并重，建立社會組織績效評價和動態退出機制，充分發揮登記管理機關和行業主管部門的監督指導職能，對違法違規的社會組織依法予以撤銷清退。推動社會組織信息公開，公布社會組織的日常活動狀態、資金來源和支出等信息，使機構運行動態時刻處于公眾的監督中。設立社會組織管理專項資金，委托第三方機構對社會組織進行抽查審計，規范社會組織財務管理。將社會組織執法納入綜合執法體系，整合其他行業執法力量。二是要完善內部監督，積極推動社會組織加強自律規范建設，建立內部監督制度，規范辦事流程，合理設置內部組織結構，充分發揮監事會作用，提升社會組織內部規范化運行水平。

（四）加強專業化人才隊伍建設

作為公共服務的提供者，社會組織從業人員和社會工作者必須具備較高的專業素養和社會責任感。針對目前社會組織專業化人才不足、從業人員水平不高的問題，應加大對專業人才的培養支持力度，加強社會組織與高校、職業培訓機構的合作，建立社會工作人才實訓基地，培養、選拔社會組織專業人才[5]。要將社會工作者納入重點人才引進范圍，出臺社工人才獎勵政策。如為社會組織聘用、工作滿一年的社工人才，提供住房補貼、戶籍轉移、保險繳納等配套服務，以解決社工人才發展后顧之憂。鼓勵社區工作人員參加社工職業水平考試，成長為社工專業人員。

五、結語

社會組織的蓬勃發展順應了政府職能的轉變和市場的需要，有效彌補政府調控與市場調節“失靈”，但目前社會組織參與社會治理也面臨諸多問題。社會各界特別是黨政機關要大力支持社會組織發展，積極引導社會組織及其從業人員發揮好政府與企業、群眾之間的橋梁作用，激發社會組織活力，充分利用自身資源和優勢，在公共服務、應急管理、矛盾糾紛化解等社會治理領域作出積極貢獻。

注釋

①《2020年民政事業發展統計公報》，民政部2021年9月發布，第12頁。