我國農村公共產品供給困境及優化路徑研究
——以L鎮農村為例

黑龍江大學 潘祥英

一、研究綜述

本文選取湖南省醴陵市L鎮為調研地點，醴陵市位于湖南省東部地區，毗鄰江西省，交通網絡發達，區位優勢十分明顯。L鎮位于醴陵市東部，行政區域面積為132平方千米,管轄2個社區、14個行政村。截至2018年末，L鎮戶籍人口為68315人。根據醴陵市人民政府的相關統計報告發現，L鎮近幾年地區生產總值在醴陵市各鄉鎮中位列第一，因此也為L鎮公共產品供給奠定了良好的經濟基礎，該鎮關于農村公共產品供給的研究十分具有典型性。

為了對L鎮農村地區公共產品供給的相關問題進行深入研究，在本次實地考察過程中，主要采取了訪談、問卷調查等方法。問卷和訪談記錄主要反映了當地村民對于當地公共產品供給現狀的態度及其主張存在的主要問題。通過整理問卷、訪談記錄和查閱相關文獻發現，盡管在國家政策的支持和傾斜下，近年來，L鎮農村地區公共產品供給有了很大的改善，公共產品的供給質量和數量都有了很大的提升，但是仍然面臨供給主體單一、供給結構失衡、供給機制不健全等多個困境。基于此，本文提出實行多元主體協同供給、健全農村公共產品的需求表達機制、健全農村公共產品供給機制等對策。

二、L鎮農村公共產品供給困境

（一）公共產品供給主體單一

根據相關研究和調查發現，在農村地區公共產品供給的過程中，L鎮農村地區公共產品的供給主體單一化，政府始終占據著主導地位和主要角色。上級政府的財政出資是當地公共產品供給最主要的資金來源，當地各種公共產品都是由上級政府統一下撥和規劃，政府扮演了規劃者和主導者的角色，而社會組織參與到農村公共產品供給的程度較低，例如民營企業和非營利性組織等。此外，某些政府工作人員對自己所承擔的角色認知錯誤，主觀上鼓勵民營企業和非營利性組織參與農村公共產品供給的意愿較低，再加上某些政策存在阻礙，導致社會和市場參與農村地區公共產品供給面臨著重重困難。

（二）公共產品供給結構失衡

根據L鎮政府公開發布的文件，L鎮政府明顯注重道路建設、水利工程等顯而易見、能迅速取得成效的公共產品的供給，而忽略了提供文化教育、藝術科學等成效慢且無形的公共產品。在進行公共資源配置的時候，L鎮政府幾乎很少關注農民最迫切的需求，導致當地農村公共產品供給出現了結構失衡、效率低下的問題。要使公共產品最大程度地發揮出其應有的價值，就必須提供滿足農民實際需求的公共產品，政府才算真正做到了為民謀利、為民謀福祉。然而由于政績觀、績效考核、經濟利益等因素對政府部門的影響，L鎮政府相關部門在農村公共產品供給方面，并沒有充分了解以及滿足農民最迫切、最真實的需求，而是根據以往的經驗和認識、個人的意愿與意志來決定農村公共產品供給的結構，這就導致盡管農民對于某些公共產品的需求并不是十分迫切和強烈，但由于這類公共產品成效顯著，可以清晰明顯地展現地方政府的政績和取得的效益，政府更愿意投入大量的精力與資金，導致供給過剩，甚至無效供給的問題。當地農村地區文化教育、醫療衛生、環境保護、藝術科學等與農民日常生活緊密聯系的公共產品供給不到位，甚至出現供給嚴重不足的問題。

（三）公共產品供給機制不健全

L鎮農村地區公共產品供給效益低下也受機制不健全的影響，首先是缺乏有效激勵機制去激勵政府機關工作人員認真履行職責，全身心地投入到農村公共產品供給的工作當中，同時也缺乏對民營企業和非營利性組織參與到農村公共產品供給過程的激勵機制，導致政府機關工作人員及社會組織缺乏動力，造成供給不到位。其次是政府幾乎壟斷了農村公共產品供給，缺乏市場競爭機制，導致供給成本過高，供給效益低下。最后是對農村公共產品供給效益影響最大的監督機制，完善的監督機制對于農村公共產品供給來說是十分必要的。一旦缺乏有效的監督機制，在農村公共產品供給過程中就容易發生政府機關工作人員利用手中所握權力設租、尋租等亂象。政府在為農村提供公共產品的時候，就會為了提高政績，大興面子工程，但對于建設周期長、成效慢而農民又迫切需要的公共產品卻不予重視。當前L鎮農村公共產品后期的管理和維護存在嚴重不到位的問題，導致公共產品壽命周期短，這是對政府部門相關工作人員是否切實履行職責以及村民是否合理使用公共產品缺少監督的必然結果。

三、L鎮農村公共產品供給的優化路徑研究

（一）實行多元主體協同供給

在某種程度上，政府在公共產品供給方面效率低下是由于缺乏相關的專業知識和專業技能，而民營企業和非營利性組織等相關社會組織專業化程度高，并且靈活性高，能迅速適應市場變化，能夠精準地彌補政府在這些方面的缺點，是實現有效供給的關鍵之處。所以，L鎮政府應該轉變思想，調整政策，使公共產品供給能夠在政府的統一組織和主導下，更多的民營企業和非營利組織等社會組織能夠積極主動地參與到農村公共產品供給的過程中來，逐漸形成多元主體協同供給的機制。要想使市場和社會等多元主體積極協同政府提供公共產品，首先必須制定政府權力和責任清單，并且公開發布以便社會各主體實施監督，明確政府機關對于農村地區公共產品供給的權力與責任，實現權責對等，防止濫用權力和推諉責任，政府必須自覺樹立為人民謀幸福、為人民謀福祉的意識，主動了解和聽取民眾心聲，以滿足農民實際所需。其次政府主觀上要積極主動為民營企業和非營利性組織參與農村公共產品供給的過程創造良好的政策環境和社會環境，提高民營企業和非營利性組織以各種形式對農村公共產品進行供給的主動性和積極性，以滿足農民對于公共產品多層次、多元化、高標準的需求。政府部門一定要轉變思想，下放權力給市場和社會，逐步建立政府、市場和社會三維的、立體的供給體系。

（二）健全農村公共產品的需求表達機制

農村公共產品供給的多重困境中最嚴重的就是供需不對等，由于信息不對稱，L鎮政府對于一些村民迫切需要的公共產品存在供給缺乏的問題，而某些公共產品卻存在供給過剩的問題。因此，有必要在農村公共產品供給過程中建立健全以需求來決定供給的需求表達機制，逐步建立政府與民眾雙向互動的決策機制，實行民眾“自下而上”表達公共需求和政府“自上而下”配置公共資源的模式，使政府決策能夠充分反映農民意愿、滿足農民實際所需。為了達到有效地建立健全公共產品需求表達機制的目的，首先是要在法律允許的范圍內公開農村公共產品供給的相關信息，保證農民及時知曉有關信息，這也是保證農民參與到農村公共產品供給過程中的重要前提條件。而農村公共產品供給的信息公開透明，也便于農民監督公共產品供給狀況，使農民在農村公共產品供給的整個過程中成為真正意義上的受益者。其次是要建立和完善公共產品需求信息收集機制。村民委員會和鄉鎮政府要及時、有效、全面收集農民關于公共產品供給的建議和要求，同時完善信訪制度，不斷擴展和拓寬農民表達公共產品需求的渠道和途徑，使農民對于公共產品的需求能夠有效、及時地傳達給政府。構建需求導向型公共產品供給機制的關鍵在于如何使農民積極主動參與公共產品供給過程。因此要宣傳和動員農民政治參與的熱情，加強教育建設，提高農民的科學文化素質，增強農民的主人翁意識，使農民在農村公共產品供給方面也能有效發揮自身的作用。最后，為了充分保障農民的公共產品需求表達權利，政府應該充分發揮農民合作組織及其他非政府組織的輔助性監督作用，防止基層政府及其工作人員瀆職和濫用權力，損害廣大農民的權益，保障農村地區公共產品的有效供給。

（三）健全農村公共產品供給機制

在農村公共產品供給過程中，L鎮政府存在著行為失范或者缺位的問題，從而導致當地農村公共產品供給效率低下，未能切實滿足農民的公共需求，這并不利于當地的社會穩定、社會有效運轉以及長遠發展。造成此種問題的主要原因在于農村公共產品供給機制不健全，主要包括了激勵機制、競爭機制和監督機制三種機制。所以，我們應該不斷建立并完善相關供給機制，在農村公共產品供給的過程中，規范和約束政府的行為，滿足農民迫切需要的公共產品，提高農村生活水平，以下從建立并完善激勵機制、競爭機制和監督機制三個方面來進行分析。

1.健全激勵機制

政府應該健全激勵機制，采取多種激勵手段，提高農村公共產品的供給效率。首先，政府應該采取物質激勵和精神激勵相結合的手段，激勵政府機關工作人員為實現農村公共產品有效供給的目標而奮斗和努力，將農村公共產品是否實現有效供給納入公務員績效考核和評價機制中，作為公務員考核和晉升的依據之一。同時，通過宣講、論壇會等各種形式的活動提高村民參與公共產品供給的熱情與積極性，使村民積極地表達其實際公共需求。還可以通過稅收優惠等政策激勵企業與政府協同供給農村公共產品，由政府統一規定供給標準，民營企業則按照政府要求提供公共產品，政府統一檢查和驗收后，再將合格產品提供給農民，而后政府根據農民的滿意度反饋情況以及政府自身制定的評價標準，評估企業供給公共產品的效益情況，據此給予企業一定獎勵或取消合作等懲罰。

2.健全競爭機制

目前在我國大部分地區，在農村公共產品供給過程中，政府始終發揮主導作用，甚至有時候幾乎壟斷了公共產品的供給。但是政府并非萬能，政府受到能力、技能和社會環境等諸多因素的限制，政府活動的初衷與結果可能并非能夠完全相符，也會出現“政府失靈”的情況。所以，L鎮政府在進行農村公共產品供給時，可以引入市場競爭機制，充分地發揮市場優勝劣汰的競爭性特點，選擇能夠滿足農民實際需求的最優公共產品，以此實現有效供給。同時，政府可以通過公開招標、競標等方式使民營企業參與到農村公共產品的供給過程中來，圍繞成本和質量進行競爭，優勝劣汰，實現最優選擇，在最大限度地降低供給成本的同時，選擇質量最好的公共產品，提高供給效益。

3.健全監督機制

健全體制內監督機制有三項工作需要開展：一是建立巡查監督機制，在醴陵市紀委的組織下，從當地的監察部門、農業部門、審計部門等政府機關工作部門，抽調出專門的工作人員組建巡視督察組，對農村公共產品供給的財政資金使用等問題進行巡回檢查，及時糾正已經出現的問題，同時預防未來可能發生的問題，嚴懲公共產品供給過程中產生的腐敗問題。二是建立并落實權力清單與責任清單制度，明確部門權責，劃分權力與責任邊界，公開各項流程，實行追責、問責，查處各種違法亂紀的行為，逐步形成公共產品供給的權力運行監督體系。為了保證對農村公共產品的合理使用，L鎮政府也必須對村民使用公共產品發布具體可行的監督辦法，要求政府根據當地實際情況展開公共產品供給工作，加強后期監管與維護。

健全體制外監督機制，要注重發揮體制外非政府組織、群眾、媒體對公共產品供給的監督，實行全過程監督，這就要求政府保證公共產品供給程序公正和公開，充分保障大眾的知情權和監督權。同時逐步構建第三方評價機制，由體制外的專業化組織協同政府共同評價農村公共產品的供給效果，提高供給效果評價的科學性和專業性，從而保障對公共資源的有效監督。充分發揮新聞輿論的教導和宣傳作用，以及發揮社會的監督作用，使農民自覺遵守法律，自覺維護公共產品，使農村公共產品在政府機關工作人員和農民的共同維護下，盡力延長壽命，并得以長期使用，進而提高公共產品供給的效益。

四、結語

綜合以上論述，我們會發現，目前在多種因素的影響之下，我國大部分農村地區公共產品供給工作仍然面臨許多亟待解決的困境，若長期未能化解這些困境，則十分不利于我國農村地區的長遠發展，并且還會進一步加劇城鎮與農村的發展壁壘。要想實現促進鄉村振興、城鄉協同發展的目標，就必須為當前我國農村地區公共產品供給面臨的相關困境尋求相關優化路徑。以上以L鎮農村地區為例，深入研究我國公共產品供給困境和優化路徑，表明只有實行多元主體協同供給、以需求定供給、完善公共產品供給機制，才能提高供給的實際效益，推動城鄉協同發展，加快鄉村治理現代化進程。