“互聯網+”賦能公共資源交易信用整體性治理的實證研究

湖南大學公共管理學院 李爽

一、“互聯網+”賦能公共資源交易信用整體性治理的價值意蘊

“互聯網+”是充分利用技術經濟倒逼公共資源交易信用管理實現整體性治理，充分利用“互聯網+”促進公共資源交易信用管理全過程的公開透明。借助以“互聯網+”為依托的信息技術的優勢，加快建設統一、規范、高效、廉潔的公共資源交易信用平臺，完善公共資源交易信用數據開放體系，將信用信息納入公共資源交易信息開放的范疇，讓公眾能夠及時地了解并使用這些信用信息，促進信用信息的有效交互與傳播，從而實現監督公共資源交易全過程的根本目的。大數據應用是我國未來公共資源交易改革最具價值和創新的重點。傳統的電子化交易信用平臺和信用信息系統建設是公共資源交易信用管理現代化發展的第一個階段，而當前通過互聯網思維和大數據技術，為公共資源交易信用管理的全過程、全主體以及多手段提供指揮決策和精準服務。在新的時代背景下，充分發揮“互聯網+”的賦能作用，能夠有效地將很多不確定的風險因素降到最低，盡可能降低公共資源交易過程中的各類風險。

互聯網技術的應用為解決當前信用管理的“碎片化”提供了關鍵性技術手段，為實現公共資源交易信用管理的“逆碎片化”治理提供黏合劑的作用，以實現公共資源交易信用管理全行業、全區域、全過程、全方位的無縫隙整合。

二、“互聯網+”賦能公共資源交易信用管理整體性治理的浙江探索

本部分將引入浙江省借助“互聯網+”賦能公共資源交易信用管理的案例, 通過總結浙江省公共資源交易信用管理的先進經驗，建立數據共享機制和業務協同機制,同步推進數據共享全面性規范性和信用協同常態化、動態化，數據共享機制構建主要圍繞公共信用指標體系、評價體系以及紅黑名單管理制度展開,業務協同機制則對應不同的應用場景,設置信用數據共享接口,實施系統改造等，來探討數字時代背景下“互聯網+”如何賦能公共資源交易信用管理整體性治理的實現。在浙江省的實踐經驗中可以看出來“互聯網+”在公共資源信用管理整體性建設的歷程中，經過不斷的創新與實踐，發揮出強大的作用，“碎片化”現狀得到了一定的改善。隨著信用管理的整體性治理框架逐漸搭建，積極探索構建以信用“牽一發而動全身”的新型監管機制，大力推進信用產品在公共資源交易活動和監管中的應用，具有重要的借鑒意義。

伴隨著公共資源交易整合進程的持續推進，“信用中國”建設的呼聲也越來越高。浙江省2017年出臺了一系列信用管理的地方性文件，包括《浙江省公共信息信用管理條例》《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》等。在這些文件中可以看到，公共資源交易作為歷來的“腐敗高發區”，是作為整治的重點內容。由于浙江省公共資源交易平臺基本整合工作以及電子化流程運作的穩步推進，為實現公共資源交易信用管理提供了有力基礎。于是，浙江省便在公共資源交易領域借助“互聯網”信息技術的力量，開始了“信用管理”整體性治理的探索，并取得了豐碩的成果。其主要改革措施和成果如下：

（一）構建公共資源交易信用框架

形成以綜合信用和行業信用相結合的公共資源交易領域信用框架。行業信用主要突出建立市場主體和從業人員信用建設，涵蓋兩類主體的基礎信息和信用信息，依據國家失信聯合懲戒的要求，分領域制定信用應用規則，實現一交易（標）一查。綜合信用將公共信用產品嵌入公共資源交易平臺，推進政府投資項目招投標、政府土地招拍掛、政府采購招投標、礦權招拍掛等信用應用，將信用作為選擇交易主體的重要依據或參考，對黑名單主體實施限制性措施。目前公共資源交易接入系統54個，實施調用及查詢4.9萬次。

（二）打破部門信息分割

將公共資源交易機構、住建、交通、水利等各行業務部門的企業（人員）在公共資源交易和合同履約過程中的信用評價、行政處罰決定、違法違規行為（不良行為）記錄等通過互聯網推送進行整合，匯集了工程建設生命全周期的信用信息，既打破了部門監管分割的“信息孤島”現象，解決了企業跨行業跨地區多元化經營和部門分行業分地區監管的矛盾，從而實現了交易過程與履約過程的聯動。

（三）拓展信用數據源

在運用信用中國、信用浙江的同時，運用“互聯網+”大數據技術，獲取更為全面實時的信用信息。如浙江省湖州市、衢州市依托云計算和大數據架構，實時動態數據挖掘獲取，實現數據采集實時性、準確性、全面性，目前可覆蓋全國50萬家企業，涵蓋全國各地建設、交通、水利、公安、市場監管、稅務等30余個行政主管部門的行政處罰信息、榮譽信息、項目經理在建項目信息和負面信用信息，在線數據量達3億多條，克服了地方自建“紅名單”“黑名單”造成的區域內外企業不公。將信用信息查詢嵌入電子評標系統，綁定交易項目，精準定位投標企業，方便評標專家使用。

三、公共資源交易信用管理仍然面臨“碎片化”的困境

浙江省借助“互聯網+”賦能公共資源交易信用管理整體性治理的實踐探索在一定程度上有效地解決了當前公共資源交易信用治理中的一些碎片化問題，為各地繼續開展公共資源交易領域的相關信用管理改革實踐提供了經驗借鑒。黨的十九大報告和《社會信用體系建設規劃綱要》都明確提出了全面推進誠信建設，加強信用管理已經成為當務之急。然而，我國公共資源交易領域的誠信情況仍然不容樂觀，信用管理的“碎片化”問題依舊凸顯。

（一）交易主體信用管理碎片化

公共資源交易活動主要是政府部門、公共資源交易中心和公共資源承包者三方在公共資源、權力和責任內容上的交換活動。交易主體信用管理碎片化的問題主要體現在公共資源交易主體之間的“信息孤島”。從理論上講,多主體共同參與互聯網治理, 并不必然會產生“協同效應。

（1）政府職能部門各自為政，各部門的信用信息和信用管理并未形成統一的體系，出現了嚴重的部門壁壘，使得各部門之間信用信息互通渠道堵塞，進而導致對公共資源交易中心的多頭管理和信息系統的重復建設。

（2）公共資源承包者數量龐大，其信用信息來源分散化，公共資源交易中心難以全方位地收集到公共資源承包者的全部信用數據，因此在對承包者的各項資格進行評定時。由于信息的不對稱，難免會出現偏差，造成評標結果不公正、不科學的后果。

因此，來自政府部門和公共資源承包者兩方面的分散化壓力使得公共資源交易中心不僅需要從多個政府部門中搜集信用信息，還需要搜集高度分散化的各個公共資源承包者的信用信息，信用管理的成本和難度大大提高，但卻未見成效。處于公共資源交易“中心環節”的公共資源交易中心飽受條塊分割格局的困擾,其工作狀態可以概括為政策執行千頭萬緒、條塊機構協同困難、完成任務責大權小、解決問題有心無力。

（二）交易過程信用管理碎片化

公共資源交易過程主要由以下幾個環節組成：交易項目評審、交易合同簽訂、交易合同履行、交易合同驗收、后續檢查與考核。根據公共資源交易過程來看，其中“碎片化”的問題主要體現在以下幾個方面：

（1）在交易的不同環節中，信用信息主要在第一階段使用，而其他幾個階段很少使用甚至根本不使用信用管理手段來實現階段性的目標。比如，經過交易項目評審過后，所確定的公共資源承包者便機械式地開展合同簽訂、合同履行、合同驗收等工作，并未在此過程之中設計與信用管理相關的其他工作。各個環節之間的信用管理碎片化，無法發揮出信用信息對各環節運行的規范作用，導致出現“爛尾”現象，從而使公共資源的使用價值和使用效率大大降低。

（2）各交易環節之間的信用信息溝通極少，未形成貫穿始終的“信用溝通鏈”，因此也就無法為后續環節提供前一階段的相關信用信息，導致后續環節進行相應的信用管理活動時缺乏管理所需要的信息。

（3）各交易環節之間形成的是單一運行鏈條，沒有與外部征信機構建立一定的聯系。未建立起有效的信用管理網絡，所搜集到的信息只是來自各環節內部的信用信息碎片，不能很好地為信用管理的有效實施發揮出有力的作用。

（三）交易信用管理手段碎片化

當前，公共資源交易領域中信用管理的手段主要由以“保證金”形式為主的信用憑證手段、以“黑名單”形式為主的負面評價手段兩種。在許多地區的公共資源交易平臺網站上都可以看到這兩種方式的存在和使用的廣泛性。但是這兩種手段卻存在著一定的缺陷，不僅不能有效地證明公共資源承包者的信用情況，還會在一定程度上使得“碎片化”的情況更加嚴重。

首先，基本上所有的公共資源交易都是以“保證金”的形式進行擔保，但是各承包者保證金的來源無法監控，且保證金的分散化管理則更加導致了不同職能的部門之間信用管理的沖突和壁壘。其次，以“黑名單”方式進行管理僅局限于公共資源交易中心內部，并未納入整個公共資源信用信息管理體系中，因此，這兩種主要的管理手段若不進行深度整合，不僅會加深各部門主體之間的碎片化趨勢，還會使得各地區之間的碎片僅形式更加嚴峻。

四、“互聯網+”實現公共資源交易整體性治理的完善路徑

（一）建設“互聯網+信用信息數據庫”

1.政府部門信息庫

政府部門也是參與公共資源交易的主體之一，在公共資源交易活動中扮演著政府采購的“采購人”和工程建設的“招標人”等一系列角色。實現該項任務的關鍵在于，清晰、全面地定位政府職能部門在公共資源交易的各個領域中的角色定位，推動政府部門在公共資源交易活動中的“管辦分離”。通過以“互聯網+”技術與大數據手段來識別各職能部門的角色和資格等信息，記錄并追蹤其參與公共資源交易的基本情況，將各部門在公共資源交易領域的相關信用信息進行整合，減少交易活動中因信息不對稱而造成的損失，從而逐步建立起政府部門的信用信息數據庫。

2.招投標人信息庫

構建基于“互聯網+”的電子招投標人信息庫，依靠大數據對招投標人在交易的整體過程中所產生的未經利用的海量“數據”進行收集、分類、管理、分析，以招投標人的社會信用代碼為基礎，有利于掌握各公共資源承包商的基本信用信息；有利于招投標活動回歸經濟和市場屬性，改進招標采購的監管模式，為交易活動提供“科學”的評價，從而保證項目質量、提高經濟效益，真正地維護國家利益。市場經濟是信用經濟,通過信用體系規范市場經濟主體的行為,是一種新型有效的規制方法。

3.完善信息化手段，健全公共資源交易專家服務監督體系

在“互聯網+”、大數據蓬勃發展的大背景下，建設全省統一的綜合評標評審專家庫，以信息化為支撐，構建具有高度交互性、共享性和集成性的專家庫，并依托公共資源交易平臺實現各類公共資源交易項目共享同一平臺的專家抽取和服務功能，實現專家資源互聯共享、集中使用。要對專家資源的使用和專家評審情況進行考核，建立起專家庫的動態管理。

（二）打造“互聯網+信用信息共享平臺”

利用“互聯網+”技術將上述公共資源交易各方面的信用信息數據交由公共資源交易平臺統一管理，建立起以公共資源交易平臺為依托的“公共資源交易信用信息平臺”，提供多主體的信用信息的審核、查驗、公開以及變更等職能的補充，通過行業信用數據庫,為公共資源交易的信用自律和管理發揮有效作用，既有利于實現“統一平臺、統一運作、統一規范、統一監管”的目標，也能夠有效地避免多次管理和重復建設，從而實現公共資源交易領域的“逆碎片化”治理。

（三）建設“互聯網+聯合征信體系”

1.“互聯網+”社會征信體系接口建設

由于行政管理的“條塊化分割”，導致我國社會征信系統的“條塊化分割”。公共資源交易各主體的信用信息分散在工商管理部門、稅務部門、法院等多個系統以及不同的銀行系統內部的信用信息數據庫，應當利用“互聯網+”統一建設各系統之間的接口，減少因多重技術標準而帶來的“壁壘”現象。近年來我國致力于建設誠信社會,已經逐漸構建起以政府、社會為主要參與的跨地區的守信聯合激勵與失信聯合懲戒機制,從而使失信人得到應有的懲罰,讓誠信人受益。因此，將“互聯網+”融入社會征信體系建設中來，實現公共資源交易信用體系與社會征信體系的對接，是我國建設聯合征信體系的關鍵一環。

2.“互聯網+”征信手段組合運用

針對當前“黑名單”制度和“保證金”制度上的缺陷，可以借助“互聯網+”進行改良優化。首先，完善公共資源交易誠信體系,針對參與投標的企業及評標專家設置黑名單制度等方式構建貪腐預防懲治體系。對“黑名單”制度中的成員進行聯網上傳，不僅實現本級行政區域內的互聯互通，還要實現以全國范圍內的“黑名單”信息互聯互通為最高要求，讓失信者無處遁形。其次，以互聯網、大數據為技術支撐，積極推動以保函代替保證金，打造保函交易控制和信用交易平臺。最后，在互聯網技術下建設多主體信用數據庫的基礎之上，推動信用風險預警、信用風險交流、信用風險救濟等多樣化的信用管理手段，并根據不同的交易需求、不同的交易過程進行組合，從而實現公共資源交易信用管理手段的整體契合。