黃河流域生態補償法律制度研究*

廣西大學法學院 梁春艷，佘艷

一、引言

黃河是華夏文明的母親河，流經我國多個省市，鏈接了青藏高原、黃土高原和華北平原，黃河為我國的經濟發展提供了豐富的生態環境資源，但同時黃河的治理極為困難，生態環境脆弱、洪水威脅嚴重、水資源供需矛盾尖銳等問題影響著我國經濟的可持續發展。為此，2019年習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表講話，首次將黃河流域生態保護和高質量發展提升為國家戰略。為推進黃河流域的生態保護與經濟發展相協調，黃河保護立法已納入全國人大常委會立法計劃，而流域生態補償制度是黃河保護相關立法的核心制度，承載著重要的功能價值。

二、黃河流域生態補償制度的功能定位

在推進黃河保護立法進程中，應重視黃河流域生態補償制度所應發揮的重要作用，明確黃河流域生態補償制度在黃河保護相關立法中的功能定位。

（一）制定黃河保護法的重要性

首先，制定黃河保護法有利于解決水沙關系的不協調。黃河“善淤、善決、善徙”，防洪固沙是歷來黃河治理的重要內容，黃河水患嚴重危及沿黃各省人民的生命財產安全，不利于我國經濟建設的平穩進行。制定黃河保護法有利于通過強制性的黃河水沙調控和規范化的防汛體系進而解決黃河流域上下游經濟發展與防洪安全之間的矛盾，構建流域經濟帶與黃河和諧共生的關系。

其次，制定黃河保護法有利于解決黃河水供需不協調。黃河的水資源利用有著悠久的歷史，水資源開發程度高，盡管黃河的水資源總量僅占全國水資源總量的2%，但是我國耕地面積的15%以及人口總數的12%都依賴黃河的水資源供應，為滿足生產生活的需求，黃河的水資源已經被過度開發。黃河的徑流量不斷減少，一些支流斷流嚴重。為解決水資源短缺與經濟發展的矛盾，有必要通過制定黃河保護法從而完善黃河流域的水資源配置制度，約束流域上下水資源的利用，合理調度黃河流域南北之間的水量，實現黃河流域上下游水資源的供需平衡。

此外，制定黃河保護法有利于治理脆弱的生態環境。黃河上中游集中分布在沙地區域，氣候干旱，水資源匱乏，生態環境惡劣。黃河中游流經黃土高原，水土流失嚴重，至今未得到有效治理。只有通過對黃河流域水生態的整體治理，才能從根本上改善黃河水土流失的問題。黃河保護法有著相較于其他法律的綜合性、整體性，可以統一加強河源區的保護，解決水土流失治理過程中的突出問題。

（二）黃河流域生態補償制度的功能定位

流域生態補償是促進上下游地區共享共建、實現上下游地區公平發展的有效手段。流域生態補償制度能夠調動多元主體的積極性與主動性，形成以政府為主導、以市場為主體的流域生態補償格局。針對黃河流域呈現的水沙關系不協調、供需關系不協調以及生態環境惡劣等特殊性問題，制定專門的黃河流域生態補償制度，有利于使黃河流域生態補償從“輸血式”向“造血式”轉變，形成生態補償的內生動力。黃河流域生態補償制度能夠通過正向激勵實現對流域水資源的有序開發。通過整合與協調黃河流域主體功能區的水污染防治規劃、供用水管理規劃、水土保持規劃等實現黃河流域保護與利用的規劃統一。

三、黃河流域生態補償制度的現狀及現實困境

我國目前在黃河流域生態補償方面開展了一定的實踐，取得了一定的成果。針對黃河流域的生態補償的政策性文件也相繼出臺，黃河流域沿岸各省展開了積極的生態補償實踐，但由于還在起步探索階段，實踐中生態補償也面臨著諸多困境。

（一）黃河流域生態補償制度的現狀

黃河流域的治理重點是水源涵養、水土保持、生態修復問題。全國性法律中有《水法》《水土保持法》等法律可適用于黃河流域的水環境治理，沿黃各省也相繼出臺了可用于本省范圍內生態補償的政策性文件。

1.立法規范及政策性文件

為更好地保護各流域的生態資源，我國已經頒布了相關的全國性法律，比如《水法》《水土保持法》等。為更好推進黃河流域的生態補償，地方政府也出臺了不少規范性文件。山東省政府與河南省政府簽署了《山東省人民政府 河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，這是黃河流域的首份省際橫向生態補償協議；為推動黃河上游水源涵養區的生態保護與區域高質量發展，甘肅四川兩省政府簽訂了《黃河流域（四川－甘肅段）橫向生態補償協議》。從政策性文件來看，沿黃各省對生態補償進行了積極的探索。總之，我國目前的生態保護補償的法律制度以及與其配套的實施細則很多，但是黃河流域專有的生態保護補償法律制度很少。因此，加快完善黃河流域專有的生態保護補償法律制度，進而形成一個完整的黃河流域生態補償制度體系，對黃河流域的生態保護補償實踐具有重要的意義。

2.實踐現狀

目前，黃河流域沿經的省市陸續在生態補償方面開展了大量的實踐。從國家縱向流域生態補償角度來看，國家對沿黃九省的重點生態功能區進行補償的方式主要是財政轉移支付，并且財政轉移支付金額呈現逐年增加的趨勢。從沿黃各省開展的生態補償實踐來看，內蒙、寧夏部分區域通過《黃河水權轉換管理實施辦法》實現了水權轉換，該實施辦法對灌區進行節水改造，改造資金來源于新建的工業企業，農業結余水量指標轉換給新建工業企業，通過這種探索，橫向行業間生態補償工作得以開展；自2009年以來，山西省對省內的跨界河流開展了補償機制試點工作，補償標準為流域的水質改善情況，根據此標準對省內的各縣市實行梯次扣繳和獎勵；2011年以來，為了實現渭河的跨省同治，陜西省通過繳納水質保護補償資金的方法，對渭河上游的甘肅省天水市、定西市進行生態保護補償；為對水環境質量進行全面的改善，河南省于2010年頒布了《河南省水環境生態補償暫行辦法》，在此辦法的指導之下，飲用水水源地、跨市界河流水環境生態補償在河南省的18個市范圍內同時實施，該舉措促進了部門之間聯動機制的建立和水污染防治工作的開展，使得水資源質量明顯改善。總的來看，在黃河流域的生態保護補償實踐當中，各省已積累了一定的經驗，為我國跨界流域水生態補償機制的建立做出了積極探索。

（二）黃河流域生態補償制度的現實困境

國家以及沿黃各省政府在黃河流域生態補償方面進行了積極的探索實踐，雖然取得了一定的成效，但也存在以下亟待解決的問題。

1.系統性法律規定缺失

我國目前沒有針對黃河流域生態補償的法律規定，系統性規范的激勵與獎勵機制缺失?，F行的用于調整黃河流域的法律多側重于流域的某一方面，但是黃河流域是一個包含上下游、流域兩岸、水上水下等各要素的一個統一的生態整體，專門用于調整黃河流域的制度也應當包含流域內的各要素。黃河流域相對于我國的其他流域有著其不可忽視的特殊性，從現有的生態補償立法來看，其存在分散、不系統的特點，并且可操作性也不強，無法很好地適用于黃河流域的生態補償。生態補償原則在我國的法律層面沒有明確的規定，除此之外，黃河流域的生態補償實施也缺乏相應的法律措施來保障其實施效果。

2.黃河流域生態補償協議的法律效力不明確

黃河流域內的跨區域合作主要以簽訂政府間協議的方式進行，目前政府間生態補償協議的法律屬性尚存爭議。協議的屬性決定了其應當受到哪些法律的約束，可以采取何種救濟方法或者制裁手段。只有當政府間的協議法律性質得以明確，才能將其納入相應的法律規范中，以保障協議的順利履行。沿黃各省政府間協議的締約主體資格目前還不明確，我國立法機關雖然使用了“行政協議”這一概念，但是對“行政協議”的概念語焉不詳，地方政府之間締結行政協議的資格沒有得到法律的明確認可。除此之外，政府間的生態補償協議本身對違約責任沒有明確的約定，我國法律也沒有構建政府間協議的違約制度，對違約責任的構成要件以及責任承擔方式均沒有法律上的依據。

3.黃河流域生態補償模式單一

黃河流域各區域的生態補償方案或者協議中，規定的補償方式往往是以政府的財政資金為主，這是生態補償模式中典型的政府補償模式。政府補償模式以轉移資金為主，其優勢在于簡便易行，但是弊端也很明顯，一方面政府轉移資金補償流域的生態保護，無法實現流域生態系統自身“造血”功能的建立；另一方面資金的分配也容易出現不合理的情況。政府對流域的生態補償進行固定的定價，為被補償主體帶來合理的預期，若補償低于預期，政府的固定生態補償定價不足以覆蓋為了維護生態環境付出的沉沒成本與機會成本，會使上游地區喪失生態環境保護的動力。若政府對生態補償的定價過高，會對下游進行生態補償的主體造成經濟上的負擔，當承擔的成本大于地區享受的生態服務收益時，會降低下游地區參與生態補償的積極性。因此僅依靠單一的政府補償模式，遠不足以應對黃河流域內各主體之間的復雜的生態補償的情況。

4.黃河流域生態補償管理體制混亂

黃河流經我國的九個省份，建立黃河流域的生態補償制度，涉及的省份與部門眾多，目前黃河流域生態補償管理體制不符合協同化流域管理的需要。首先，目前黃河流域的管理體制為流域管理與區域管理相結合的體制，在這種體制下，地方行政區域管理做決策不可避免地會從本地方的利益出發考慮資源開發及發展經濟的問題，這與全流域協調發展的初衷相違背。其次，目前在黃河流域的開發、利用和保護方面享有管理權限的部門眾多，如水利部、農業部、林業部、城建部、環境保護部門等，不可避免地會出現“多龍管水、多龍治水”的現象，在管理活動中各部門之間容易相互爭權或者相互推諉，不利于流域生態補償的順利開展。最后，雖然目前我國設有黃河水利委員會對黃河流域進行統一的管理，但是黃河水利委員會是隸屬于水利部的流域機構，當涉水事務涉及地方的管理權限或職能時，黃河水利委員會不具有統籌協調地方與流域的權威性。

四、黃河流域生態補償制度的優化進路

基于以上黃河流域生態補償立法和實踐中突出的問題，本文有針對性地提出相關的優化措施，以完善黃河流域生態補償制度。

（一）在黃河保護立法中專章規定流域生態補償制度

黃河流域的生態補償關系到黃河上下游居民的切身利益，但是由于當前缺失系統性的黃河流域生態補償法律規定，黃河流域生態補償工作進展緩慢。因此當務之急是在考慮到黃河流域生態特殊性的基礎上，圍繞水生態補償主體、補償標準、補償方式、監督管理以及引入市場機制等提出具體的、可操作的系統性生態補償法律建議，建立系統性的黃河流域生態補償的法律制度。在我國推進黃河保護專門立法的進程中，建議專章規定黃河流域生態補償制度。首先應當在實證調研的基礎上，制定符合黃河流域生態補償制度的具體原則，體現利益橫平、環境正義的理念。其次應當明確黃河流域生態補償制度的調整范圍，結合黃河流域在發展中存在的問題，將涉及水域的各種要素，如水資源、水生態等納入生態補償的范圍，以體現黃河流域生態補償制度的專門性與綜合性。最后還應當在制度中規定生態補償實施前的評估方法，避免出現重復補償或者補償不到位的情況。

（二）明確黃河流域生態補償行政協議的法律效力

流域生態補償協議的明確效力是確定協議主體之間權利與義務的前提，也是劃分政府公權力行駛邊界的前提，確定流域生態補償行政協議的效力，讓上下游各主體的利益得到充分保障，是推進黃河流域生態補償實施的必然要求。明確黃河流域生態補償行政協議的法律效力是生態補償工作合法性的依據，政府之間的流域補償協議的效力應當由法律來明確規定。在制定黃河保護立法中，首先建議規定沿黃各省在生態補償締約過程中的主體資格，對締結協議的主體所需要具備的條件進行規定。其次建議構建跨區域政府間生態補償協議的違約責任制度，強制締約主體雙方在違反政府間協議的給付義務、附隨義務以及不履行義務時承受不利的法律后果。最后建議構建政府間生態補償協議糾紛解決制度，包括政府間的糾紛行政調解制度、行政仲裁制度和行政訴訟制度，司法是社會公正的最后一道防線，將政府間的生態補償協議的相關爭議納入司法管轄范圍十分必要。

（三）構建多元化黃河流域生態補償模式

僅靠政府進行縱向黃河流域生態補償無法形成一種可持續的流域生態補償模式，構建多元化的黃河流域生態補償模式迫在眉睫。流域的生態補償模式主要包括政府補償模式、市場補償模式與社會補償模式。在構建多元化的黃河流域生態補償模式過程中，以政府作為流域生態補償的主導，搭建市場平臺，為有資質的市場主體參與到流域生態補償中、發揮市場機制作用提供保障。市場補償模式可以彌補政府在黃河流域生態補償過程中資金不足的問題。市場主體之間自愿達成補償協議并進行有關的補償，能夠更有效地維護流域生態補償客體的利益。市場運行離不開政府的監管與社會的監督，吸引更多的公眾參與到黃河流域生態補償中，加強社會公眾對黃河流域生態補償的監督，有助于生態補償制度取得更大的成效。

（四）理順黃河流域生態補償管理體制

理順黃河流域的生態補償管理體制首先應當提升黃河流域管理機構的統籌協調能力，黃河流域管理機構是從全流域的利益出發，從流域可持續發展的角度去考慮流域的開發與保護問題，因此應當強化黃河流域管理機構的監管與協調能力，充分發揮流域管理機構的職能作用。其次應當劃定黃河流域管理機構的管理界限與明確管理責任，流域管理涉及的管理部門眾多，理清每個部門的管理職責，避免出現爭權的情況，明確每個部門的管理責任，避免出現問題時各部門之間相互推諉扯皮。最后應當建立黃河流域生態補償的治理協調機制。生態補償涉及的黃河流域上下游多主體、多方面，建立治理協調機制，有著促進全流域的聯動合作，維護黃河全流域的正常秩序的重要功能。

五、結語

我國江河流域眾多，各流域在生態環境保護方面有著相似之處，也有各自側重的方面，對于黃河流域來說，環境保護的重點在于水資源短缺與大量沉積的沙土引起的水患。黃河流域的治理是助力我國國家高質量發展的重要方面，應當綜合考慮黃河流域的各方面因素，結合現行法律法規，在推進黃河保護立法過程中，完善黃河流域生態補償制度，守護好我國的母親河。