鄉村振興戰略背景下農村基層治理探究

中共阿拉善盟委黨校 周紅偉

黨的十九大正式提出了鄉村振興戰略，這一重要決定的提出是為實現“全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務”，使現階段我國農村基層治理面臨的城鄉發展不平衡以及農村發展不充分的重大現實困境被順利破解，同時引領、深化新時代我國“三農”工作改革和發展。針對鄉村振興戰略的總體目標、主要任務與具體策略，2018年中央一號文件作出了全面闡釋，并圍繞新時代的農村基層治理的長遠發展從更加全面的角度將新部署做出來，有效切實解決農村基層治理的固有頑疾與新生問題。

一、鄉村振興戰略背景下農村基層治理的作用

農村基層治理是實施鄉村振興戰略中最為重要的一個環節，有助于順利達成戰略目標[1]。首先，推進鄉村振興戰略的核心是農村基層治理。在加快建設社會主義新農村的過程中，鄉村振興戰略的提出注入了非常多的活力到新農村發展，也因如此，也在很大程度上推動了農村治理體系和治理能力的現代化發展。而如果想確保鄉村振興戰略部署順利實現，對農村基層工作予以鞏固與強化，成功建成美麗農村，就一定要高度重視農村基層治理工作，以三農工作為核心建立一支高素質的人員隊伍，將農村基層治理能力不斷提高，從而以關鍵力量助力鄉村振興以及農村的持續性發展。其次，農村基層治理可以鞏固基層政權，為國家長治久安提供政治保證。中國特色社會主義進入新時代，村民的文化素質隨著國家的全面發展建設顯著提升，對國家大政方針表現出極高關注度。村民主體意識和參與意識覺醒，對權利保護和利益維護期待較高。借助對農村基層治理進行優化，暢通村民表達利益渠道，對個人利益予以依法維護，通過基層政府有效治理強化公信力，助力國家政策落地落實。

二、推動農村基層治理發展的建議思考

（一）建構農村基層治理現代化理念，打破傳統意識觀念

在鄉村振興中，最基礎也是最重要的一項內容就是基層治理。現階段，受傳統思想的影響，在農村基層治理方面存在認識誤區。如，村民對于諸多同自身存在緊密聯系的事務均保持不參與和不清楚的態度，包括村委會選舉等，參政主體意識仍不夠高。傳統小農觀念往往導致村民大事不理、小事計較，尤其是公眾事務參與度積極性不強。鑒于此，一定要樹立基層治理的服務意識，糾治“形式主義、官僚主義”典型問題，積極打造服務型的基層政府。完善制度，加強監督農村基層管理人員，避免其濫用職權，讓村民充分認識到二者間同時存在管理—被管理以及服務—被服務的關系，把基層管理部門與村民之間的關系給理順。除此之外，也應消除村民與基層管理部門距離感，從而調動村民的有效參與。

（二）建立健全基層治理的法律制度體系

在全面推進依法治國、強化法治政府建設的背景下，我國農村治理法治化進程不斷加快，同時基層干部依法辦事能力以及村民法治意識逐步增強。與此同時由于法治教育尚未全面普及、法治理念還未深入人心，全民法治社會建設仍然面臨不小挑戰，因此在農村基層治理過程中，暴露出法治觀念淡漠、法治服務能力亟待提升等現實問題。從制度層面來看，需要對農村基層治理制度體系進行構建與完善，要借助迅速健全農村法律服務體系、提升鄉鎮政府依法行政水平以及進一步強化村民普法教育等方式順利實現此目的。

1.加強村民普法教育

現階段，在農村經濟社會發展呈現出新的特點，對村民加大普法教育力度需要切實做好下述幾個方面。首先，將黨員干部的榜樣作用最大化發揮出來。首先在黨員干部內部大力普及法律，之后讓黨員積極借助多種多樣的途徑與方式為村民傳播法律知識，幫助村民充分了解和認識法律；其次，為構建良好的法治輿論環境，進一步強化普法宣傳。營造良好的法治環境，讓村民浸潤在法治氛圍中，從而通過法律文化長廊、現場司法調解等方式讓村民潛移默化地感受法就在身邊，倡導村民運用法律武器依法維護自己的合法權益。與相關司法審判部門形成聯系制度，由司法人員送法上門，圍繞村民關心關注的熱點法律問題和依法維權遇到的現實問題引導幫助村民解決糾紛、維護合法權益。

2.提高基層政府依法行政水平

基層政府干部依法行政、嚴格執法是對農村治理體系法治保障進行構建的重要渠道。第一，要借助制度化的手段對干部自身的責任與行為進行規范，規定村干部必須嚴格按照相關法律法規依法行政，養成自覺接受監督和約束的行為習慣，樹牢法治思維和法治方式處理和村民有關的問題。第二，對監督和預警機制進行構建與完善，嚴格監督基層干部，從制度機制以及干部自身兩個方面入手，發揮村民自治作用，發揮村民民主監督權利，強化監督約束效力。第三，加強日常法律法規、黨規黨紀教育?？h鄉級黨校要將提高依法行政、法治思維等相關課程列入主體班次，強化基層干部的法治教育。第四，加大農村執法隊伍建設力度，強化執法隊伍法律知識培訓，明確執法程序和監督制度。嚴格落實依法執法要求，按照“三項制度”要求在脫貧攻堅、生態環境保護、土地資源管理等方面著重開展依法治理。注重加大日常監督力度，定期對執法隊伍進行專業培訓，提升法治意識、樹立依法辦事思維。

3.完善農村法律服務體系

促使農村法律服務體系建設進程加快是健全農村法律服務的關鍵一步。要對基層人民調解組織、司法所以及法律服務所等法律機構進行構建和完善，將農村法律援助服務以及法律顧問制度切實落到實處，同時配置專業的法律顧問，從而最大化節省村民的用法成本，讓村民可以有限采用法律途徑解決日常問題，用法律捍衛自身權利。積極對普法方法以及法治教育宣傳方式進行創新，定期開展法律講座或邀請專家舉辦法律講堂，運用網絡、微博、微信、微視頻等方式宣傳法律知識，尤其要注重在土地、婚姻家庭糾紛等方面強化法治宣傳。利用鄉規民約、新時代文明實踐所等陣地，定期在村民活動陣地將精神文明建設、社會主義核心價值觀等內容展示或講解。沒有鄉規民約的鄉村，可考慮制定鄉規民約，凈化農村自治環境，真正讓村民成為治理的主體。

4.深化平安鄉村建設

推進農村社會治安防控體系建設，落實平安建設領導責任制。加大資金投入力度，加快農村公共區域、城鄉結合部視頻監控建設，構建平安鄉村的治理氛圍。探索“互聯網+網格化管理”模式，培訓村干部掌握網上辦公方法，實現網上監控、網上管理、網上辦案，提升網格化服務管理工作質效。與公安部門協調，推行“一村一輔警”機制，建設智慧農村警務室，營造平安鄉村氛圍。加強鄉村交通、消防、公共衛生、食品藥品安全、地質災害等公共安全事件易發區域隱患排查和治理，在重要時間節點、重大糾紛處理注重隱患排查。與司法所合作，培養懂農村、懂村民的基層調解員隊伍，完善矛盾糾紛調解、心理咨詢、法律服務等職能。

（三）健全農村基層治理體制機制

2019年中央一號文件明確指出：“應對農村治理機制予以不斷完善，加快推動農村社會的良好發展。基于鄉村振興戰略，農村基層治理應將相關機制進一步健全，包括決策、參與、執行和績評等[2]。”

1.完善村級議事決策的領導體制

在基層治理中，注重強化鄉鎮黨委對村級議事決策的領導，堅持按照《農村基層組織工作條例》要求，不斷完善領導村級議事決策的辦法和措施。定期召開專題會議研究村級議事決策事項和主要問題，建立跟蹤評估制度，不斷加強工作指導，嚴格審核把關提高村級議事決策的領導力。從村級黨組織自身作用發揮來說，要加強村黨組織對村級議事決策的領導，明確發揮村黨組織全面領導的職責，村黨組織全面領導村民委員會及村務監督委員會、村級集體經濟組織、群團組織和其他經濟組織、社會組織，在村級章程或者村級制度中寫入加強黨的領導的相關要求，實現村級班子“一肩挑”和“交叉任職”。按照《農村基層組織工作條例》，在明確基層黨組織的職能范圍后，應當理順村級議事決策的權責關系，堅持權責一致，建立健全村民委員會和村級集體經濟組織、合作經濟組織等村級組織議事規則，鄉鎮黨委根據村莊實際，應當主動為各村建立村級組織議事范圍清單，厘清議事權責邊界。

2.發揮農村基層黨組織在村級議事決策中的領導作用

日常工作中，注重強化村級黨組織對決策動議的領導。涉及本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重要問題，堅持“三重一大”原則，規定必須經村黨組織研究討論決定，重大事項須經鎮黨委審核把關。建立共建議事會，邀請村民主動參加共建議事會，有效發揮共建議事會作用，擴大議事協商范圍。強化對決策表決的領導。根據農村黨員組成和居住情況，對黨員居住分散或人數較多的，可選舉一批議事代表并建立制度定期更換人員，確保黨員有效參與村集體決策，名額原則上不少于村莊全體黨員數量的20%。對需由村民委員會提請村民會議、村民代表會議決定的事情或者集體經濟組織、村級合作經濟組織決定的重要事項，可以經國村黨組織研究討論、鎮黨委審核把關、黨員議事代表會議或全體黨員大會審議后，由村民會議、村民代表會議或者集體經濟組織、村級合作經濟組織依照法律和有關規定作出決定。強化對決策執行的領導。會議決策事項表決后，必須按照分工落實集體決策決議，確保不會出現“虎頭蛇尾”。強化紀律監督約束，村級組織相關責任人對議事決策拒不執行或執行不到位、造成重大影響的，應當嚴格依照法律法規和章程辦法嚴肅處理。注重強化對決策監督的領導。鄉鎮鎮黨委和村黨組織應當發揮村級各類監督的作用，強化公開透明、依法科學決策，實行村級議事決策全過程透明監督。

（四）利用科學技術促進農村基層治理

快速發展的現代科技無疑為發展農業4.0創造了良好的技術條件，為推進鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接奠定了技術支撐基礎。進入信息化時代，農村基層治理必須要同信息化社會相適應，發揮技術手段的先進優勢，積極建設農村公共服務信息平臺，建立信息化管理制度，運用大數據將村民信息收集、分類，因人施策，采取多樣人性化治理方式促進村民有效參與。建立健全數據平臺信息反饋機制，日常注重村民民意收集，經后臺接收信息后進行處理、反饋，分析矛盾問題和隱患問題，結合矛盾多元化調解化解機制將問題隱患及早消除。建立信息收集模塊，根據收集信息分類標注，通過平臺跟蹤反映的問題和群眾關注的熱點問題，及時關注社情民意，從而調動村民積極參與。

加強農村基礎信息網絡建設，申請資金增強農村通信網絡基站建設，確保家家通網，提高基礎傳輸網帶寬和傳輸速率。大力發揮信息化支撐作用，與鄉鎮大數據平臺中心實現聯網聯動，融入黨建、綜治、應急、國土、交通、氣候等方面信息數據，為開展相關工作提供數據支持。探索建立“智慧村莊(社區)”綜合服務管理平臺，逐步實現“一機管理”，提升治理的智能化、精細化、專業化水平。借助國務院強化政務服務體系建設的政策背景，依托一體化網上政務服務平臺，協調相關部門實行村務“一站式”“一門式”服務與村級基礎事務臺賬電子化。

（五）推進農村基層治理人才建設

由于基層轉業干部青黃不接、年輕干部難招難留、村級干部儲備不足，農村治理人才缺乏成為推進農村治理的挑戰。

優化現有人才隊伍，在現有人才培養上下功夫。發揮領導干部示范帶頭作用，主動發揚老帶新的工作作風，發揚傳幫帶，讓富有長期農村工作經驗、具備農業專業技術的干部負責帶一位年輕干部，在干中學、在學中干，實現經驗、技術等的循環。經常舉辦干部能力提升或專業技術培訓班，邀請老干部、退休干部、農業技能能手等，對年輕骨干干部進行實用的知識技能培訓，提高年輕干部信息化工作水平和信息化工作能力。

儲備長遠人才，在人才增量上強功夫。村委會也應當重分發會主觀能動性，盤活村里現有年輕人、創業致富帶頭人、優秀黨員等，摸清本村人才底數，尤其對年輕人才注重培養。同時竭力提高待遇水平，暢通晉升渠道，吸引更多人才回歸鄉村振興農村、服務村民。

做好人才價值彰顯，人盡其崗充分發揮人才作用。堅持以事擇人、人崗相適原則，讓合適的人走到適合的崗位上，在農村治理中有效發揮人才紅利作用。通過儲備人才定期跟蹤，適時提拔選用優秀儲備人才，人盡其用、人盡其才。

做強人才培養，在墩苗計劃中培育人才。為進一步拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，應當加快對鄉村治理人才的培育，為全面推進鄉村振興提供人才基礎。應當延續脫貧攻堅期間人才智力支撐，建立健全各類人才服務長效機制，錨定全面推進鄉村振興引進多種人才，營造良好的干事創業氛圍留住人才。

完善農村治理人才激勵機制。由于村干部等職級和名額限制，農村干部職務晉升機會較小，對非正職村干部尤其是年輕村干部的職位吸引力不強。加之當前問責機制尚待完善，村干部職權小、責任大，所拿的補貼不足以支撐日常工作。因此，必要的激勵機制可以調動村干部推進農村治理的積極性和主動性，保障其無后顧之憂。

創新激勵機制，拓寬村干部出路。增加村干部未來發展空間和崗位吸引力，破除職業發展天花板，完善職務晉升制度，為村干部提供更多可能的職業發展空間。加大面向基層招錄公務員的力度，適當結合基層干部實際降低學歷要求，強化實踐工作能力，推薦優秀村干部參加鄉鎮公務員招錄，進一步解決晉升天花板問題。

激發干部干事創業熱情。一方面吸引年輕優秀人才回鄉創業，投身鄉村振興，將新理念、新技術帶回農村。另一方面，注重發展集體經濟，做強做優做大集體經濟，利用村集體收入和項目收入合理分配，對超額完成任務或者貢獻極大的干部允許其獲取一定比例分紅。按照《村民委員會組織法》規定，收入分配方案交由村民大會或者村民代表會議討論，上級可以進行必要的指導。

三、結語

當前和今后一個相當長的時期內，人民群眾對美好生活的需要比以往更迫切、更強烈。在全面推進鄉村振興的戰略部署下，破解農村社會治理能力不平衡、治理體系不健全等問題，對于建立和鞏固鄉村振興實施效果具有時代意義。