對河長制管理制度問題的思索

衡陽市河湖與水資源中心 王敢為

河長制管理制度是我國推行的一項重要制度，它的主要目的是為了更好地保護水資源，改善我國的水土環境，有效控制河流流域的水污染問題，從而實現長期的水生態修復工作[1]。通過河長制管理制度，能夠進一步對河湖管理的職責進行有效規劃，從而強化河湖管理的力度和質量，建立起完善的管理機制。這不僅能夠讓河湖真正發揮應有的生態功能，也同樣能夠達到生態保護、可持續發展的最終目標。因此，河長制管理制度在一定程度上反映出了我國各級政府的執政水平，值得深入探討與研究。

一、河長制管理制度的重要意義

隨著科學技術的不斷發展和人們生活水平的不斷提升，人們在日常生活與工作中不可避免會產生大量的污染物，導致水污染問題日益突出。而綠色可持續發展戰略的提出，進一步激發了人們對環保的重視程度，人們的環保意識與日俱增。在這樣的背景下，“河長制”管理制度是我國的一種創新制度，這一制度下，黨政領導對轄區內的具體河流直接負責，是從上至下的統一領導模式，能夠明確領導責任，實現不同領導和不同部門之間的有效合作，從而解決從前環境治理過程中國土、水利、環保、市政等多個部門和單位職責不清的問題，避免不必要的職責交叉與重復，從而使環境治理的效率獲得顯著提升[2]。在河長制管理制度的幫助下，河道治理能夠進一步實現資源的優化配置，使河道治理的方案更加具有針對性，從而提升河道治理的效果，推動長期河道治理的發展，為改善生態環境奠定良好的基礎。河長制管理制推行主要領導責任制度，將不同河段的具體治理工作任務明確到個人，由負責人負責轄區內的具體河段，使河道治理工作更加清晰明了，并有利于后續的監督與追責工作，使行政機關的管理效率得到有效提升。

二、河長制的發展進程

河長制的產生地在江蘇無錫市，是對自然資源管理和保護的一次有效探索。在2007年，無錫市太湖爆發了十分嚴重的藍藻事件，隨后無錫市政府力排眾議，采用河長制對太湖進行管理，由地方行政首長負責牽頭，相關縣（市、區）的負責人承擔相應的管理工作，對轄區內的各河段進行有效管理，加強對管理河段的治污與防污工作，并且轄區內河流的水質檢測結果會作為政績考核的重要參考之一[3]。此方法出臺后，便逐漸打開了我國采用河長制制度對河流進行管理的局面。目前，隨著河長制管理制度的不斷完善和發展，我國河道整治力度進一步強化，河道管理的水平明顯提高，并且我國的河道水質水環境也有了極大的改善。與此同時，以無錫為中心，河長制管理制度的方式和經驗也逐漸向江蘇省其他地區乃至全國擴散。根據相關研究資料顯示，我國共有25個省正在積極探索河長制管理制度的進一步發展，并且北京市、天津市、浙江省、江西省、江蘇省、安徽省、福建省、海南省等8省針對河長制管理制度出臺了相關的文件，并在轄區范圍內全面推廣河長制管理制度，而其余省也在積極探索問長制管理制度與當地河流管理的有效結合方式，全面推動我國河流管理水平的提高與發展[4]。

各行政區域在實施河長制的管理過程中，會先行成立河長制管理小組，并任命黨政主要負責人為組長，在轄區內設置河長制管理辦公室，但是河長制管理制度的牽頭人會根據當地的具體情況有所不同。有些牽頭人是水利部門工作人員，有些牽頭人是環保部門工作人員，同時也可能由政府分管領導進行牽頭。而“河長”的擔任者則有更寬泛的范圍，如黨委、人大、政府、政協等負責人，或者管理部門的相關負責人。除了環保和水利單位的相關負責人之外，住建或發改部門的相關負責人也同樣可以承擔相應的職責[5]。以江蘇省為例，其在推動可整治管理制度發展的過程中，針對省內15條匯入太湖的河流采用了“雙河長制”的管理制度，即每條河流由兩位領導承擔“河長”的責任，一位為省級領導，一位為市級領導[6]。通過“雙河長制”的推廣，兩位“河長”分工合作，進一步優化了管理的流程，提高了管理效率，從而使太湖和相關河流的治理質量顯著提升。除此之外，一些地方還根據治理的需要將河長制管理制度設為四級管理，從村到鎮、從鎮到縣、從縣到市，打造上下貫通的全覆蓋管理模式，確保區域內的河流全方位進入管理范圍，并采用一級督辦一級的嚴格管理方案。例如浙江省則由6名省級領導對浙江省內的6條跨市江河進行管理，分別承擔“河長”責任，并任命市級領導對所轄區域內的河流進行管理和防污治理[7]。江西省則針對省內流域的具體情況，建立河長制組織體系，使流域管理和行政區域管理的結合更加緊密，并由黨委擔任省內流域的總河長，由政府主要領導擔任副總河長[8]。

三、河長制管理制度的成效概述

從我國河長制管理制度的實行情況來看，目前我國的河流治理取得了很大的成效。主要有以下幾點：

首先，伴隨著河長制管理制度的推行，我國政府對轄區內的河湖基本情況有了更深入的了解和掌握。在河長制度實施之后，許多地區為了能夠更好地提高河流治理的效率，弄清轄區內河流的具體情況和問題，找到更具有針對性的河流管理方案，紛紛建立了調查小組，進行了大規模的河流狀況調查工作，許多“河長”也親自前往一線參與河流調查工作。因此不少地區為轄區內的河流建立了完備的檔案，并針對具體的河流問題提出了相應的解決策略。其中，河流檔案的主要內容包括河道的基本情況、流經河道的水質情況、周邊的水環境以及當地的水生態發展情況等。而針對具體的河流問題所提出的針對性解決策略主要包括如何有效開展綜合治理方案、如何長期對河流進行生態管理、如何有效改善河道水質、如何循序漸進地改善水環境等。

其次，河長制管理制度的順利推行使得河道的整治力度進一步強化。在河長制管理制度下，河流治理有了更有力的監督，能夠進一步提升河道綜合整治的效果，促進不同區域內河道綜合整治水平和質量的提升，這對于進一步提高我國的水環境生態平衡有積極意義。

再次，河長制管理制度的建立為我國河道的長期治理奠定了良好的基礎。在推行河長制管理制度的地區，紛紛針對河道治理提出了長期的管理策略和整改方案，進一步優化了河道長期管理的資源和資金分配，提高了河道長期治理隊伍的綜合水平，有利于進一步開展行政督查，也有利于社會公眾的長效監督。通過行政督查和社會監督的有效結合，河長制管理制度能夠為河道長期治理提供更強有力的保障。

再次，河長制管理制度的建立使得河道治理形成了一股合力。由于河道治理涉及不同部門的多個環節，因此只有各個部門通力合作才能真正實現有效的河道治理。而通過河長制管理制度，黨政領導負責牽頭，能夠更加有效地調節不同部門之間的分工合作，解決了河道治理過程中存在的職責交叉和空缺問題，使各個部門能夠在河長制管理制度的統一領導下井然有序地開展合作與溝通。

最后，河長制管理制度為水環境的進一步改善奠定了良好的基礎。在河長制管理制度下，不同地區紛紛針對河道治理提出了有效策略，極大地改善了河道的水環境，在責任制的監督下，一些困擾當地居民多年的河道污染問題得到了有效解決，生態環境明顯得到了有效改善，河湖的水質發生了根本性的改變，真正實現了人與河道環境的和諧相處，從而進一步優化了人們的居住環境和生活質量。

四、實施河長制管理制度的優化策略

根據河長制管理制度的實踐經驗，各地區在推行該制度后真正實現了河湖有人管理的目標，并且管理模式和管理手段不斷創新，推動著我國河道治理能力的全面提升，為我國復雜水問題的解決提供了更多的思路，有效維護了我國的河湖健康和生命。目前我國河長制管理工作往往是以問題作為導向，并依據問題來采取措施，因此在管理制度中必然存在一些問題，本文將提出以下策略。

（一）實現與現行水治理體制和管理制度的銜接

河長制管理制度的推行讓全社會進一步加強了對河道治理問題的重視，讓更多的人關心水問題，也更加關注水管理和水治理的有效策略。政府在河長制管理制度下進一步強化了對水資源保護工作的重視程度，并積極采取有效策略進行水污染防治工作，加大水環境改善的力度，并積極推動水生態修復的順利開展，將水治理作為政府的重點工作之一。在河長制管理制度下，黨政主要負責人作為直接領導，在一定程度上也承擔了職能部門的相關責任，因此對現有的水治理制度體系造成一定的影響。長期以來，我國傳統的水治理制度體系結合了多年的水治理經驗，既有一定的治理成效，同樣也存在許多問題。因此，河長制管理制度的出現為現行水治理體系的完善提供了新的思路，因此，應該積極推動河長制管理制度與現行水治理管理制度的有效銜接，避免在制度推行的過程中出現新的問題。政府應該進一步強化水治理相關職能部門的分工合作，劃分明確的流域管理范圍，并與區域行政管理的相關工作進行有效結合，從而使水治理體制進一步完善，真正實現改善河湖生態環境、保障河湖健康生命、促進河湖可持續發展的最終目標。

（二）以常態實施制度取代被動應急機制

河長制管理制度在剛剛推行時，更偏向于被動應急機制的管理模式，表明在原有的正常水治理管理模式下無法實現河道的有效治理、無法解決突發的水污染問題，只能采取其他能夠立竿見影的整治措施來提高河道治理的質量和水平。除此之外，河長制管理制度下，由于擔任河長的地方黨政負責人具有較大的管理自由，因此在進行相關管理決策時具有一定的自我性，在進行監督和執行的過程中，也存在一定的隨意性，這就容易導致河長制管理制度無法真正發揮應有的效用，出現管理工作上的混亂。因此，為了更好地推動河長制管理制度的進一步發展，應該以常態實施制度取代被動應急制度，站在頂層設計的角度，進一步提高河長制管理制度的有效性，并針對管理的需求進一步優化審批流程、嚴格審批規范。同時，河長制管理制度還應該與時俱進，不斷汲取新的發展理念和新的治理方法，不斷提高河道治理的標準，做好水資源保護和水生態環境保護工作，減少水污染，從而實現有效的生態恢復，建立起長期的水治理規劃方案。

（三）完善與河長制管理配套的政策制度

河長制管理制度不僅使人們對水問題的重視程度進一步提高，也使得地方黨政負責人真正承擔起了應盡的水治理責任。因此，為了使河長制管理制度能夠不斷完善和發展，就必須建立起與之相配套的政策制度為其提供保障。在推動政策制度的建立過程中，要始終遵循責任明確、監管嚴格、有序協調、保護強力的基本治理原則，并結合不同區域內河流的真實情況、自然功能、社會功能等要素，明確“河長”及其他相關部門在河道治理中的具體責任與任務，從而保障河長制管理制度能夠真正實現河道治理目標。政府需要厘清不同責任者的具體義務，也需要明確治理工作參與者的權利和義務，還要確立監督者的義務與責任，并明確受益人的權利與義務，從而進一步規范相關人員的工作內容，使每一個領導的責任劃分更為清晰。除此之外，政府還應該明確河長與其他部門領導之間的正副職關系和層級關系，以免在后續的河道治理中出現權限不明的情況，以便在出現問題時能夠及時找到責任人。各個地區應該根據自身發展的需要和治理的實際情況，制定科學的政策制度保障河長制管理制度的順利推行。

（四）完善法律法規支持河長制管理制度

河長制管理制度作為一種創新制度，尚未被寫進與水相關的法律法規之中，因此也沒有對其做出明確的規范和要求。要實現河長制管理制度的全面推行，不僅需要政府機構、各領域群體和社會的共同幫助，也同樣需要建立起一套完善的法律體系來支持河長制管理制度的落實。從依法治水的基本原則出發，將河長制管理制度的相關內容納入與水治理相關的法律法規之中，確保河長制管理制度在不同法律中具有高度一致的規范性，從而為河長制管理制度的全面推行奠定良好的基礎，對河長制管理制度的相關體制和責任賦予法律效應，從而以更加規范化的要求明確河長制管理制度下河流治理的重要任務和關鍵環節，并為河長制制度的監督考核提供法律依據。

（五）鼓勵公眾積極參與河長制

要全面推動水資源保護工作質量的提升，提高水污染防治和水環境治理的效果，實現水生態的有效修復，同樣需要人民群眾的廣泛參與。人民群眾既可以對政府的水治理行為進行公開監督，以此來參與與自身利益相關的水治理工作，也可以有效地敦促政府積極履行水治理的義務和責任。因此，針對水治理問題，應該建立起更加公開透明的人民參與機制，這樣才能夠真正發揮河長制管理制度的有效作用。同時，政府應該進一步加強對河長制管理制度的宣傳，提高社會公眾對河湖的保護意識和重視程度，鼓勵人民群眾積極支持河長制管理制度的推行和實施，并且吸納更多優秀的社會人才參與到河長制管理制度的完善和改良中，同時積極主動地接納社會公眾的監督，使河長制管理制度的考核模式得到有效提升，以此來促進河湖治理質量的提升。

五、結語

綜上所述，河長制管理制度是我國的一項創新制度，是黨中央和國務院為了進一步提高水治理效果、保護生態環境、實現可持續發展的重要策略，也是省委省政府進一步提高河湖管理質量和水平的有效舉措，是實現生態文明與綠色環保的必經之路。河長制管理制度能夠有效解決復雜的水問題，保障河湖的健康生命，為我國水治理體系的不斷完善提供新的思路，同時也為我國的水安全管理奠定了良好的基礎。因此，積極推動河長制管理制度的發展，不斷改善河長制管理制度中存在的問題，全面普及河長制管理制度的意義和價值，對于我國的水治理工作有著重要的意義。