碳交易與用能權交易、節能量交易制度的協調整合

西北大學 張仁雨，張亞，梁加宜

自2014年至今，我國已提出碳排放權交易、用能權交易、節能量交易等多項環境權益交易制度。其中，碳排放權交易、用能權交易、節能量交易均屬于利用市場化機制實現控制溫室氣體排放、實施節能減排、推動綠色低碳發展的重要手段。

碳排放交易制度首先在我國實施，并且取得一定成效，其后，用能權交易和節能量權交易才慢慢被提出并開展試點工作。后兩項交易制度進入市場時，發現他們所涉及的交易機制、交易范圍和手段都與碳排放交易存在高度吻合，因而如何做好三者之間的銜接工作，避免重復交易，即如何做好三項交易制度的協調整合是當下亟待解決的問題。

一、相關發展背景

面對生態環境資源給經濟發展造成的壓力，我國提出了生態文明理念，并強調從制度層面加強生態文明建設，把環境保護工作上升到人類文明興衰的高度。為推動綠色低碳工作，以碳排放權、用能權、節能量權交易制度為核心開展相關工作。

（一）碳排放權交易

2005年我國簽署的《京都議定書》生效，其中提出“國際排放貿易機制”，即通過交易的手段，讓無法完成削減任務的國家向超額完成任務的國家購買超出的額度。2011年12月1日，國務院下發《關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，要求加強履約工作，按照《京都議定書》約定，及時編制和提交國家履約信息通報，并首次提出探索建立碳排放交易市場。2017年12月，國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，標志著全國碳排放權市場的正式啟動。

2020年1月25日，生態環境部通過的三項管理規則標志著碳排放交易市場已經構建以《碳排放權登記管理規則》《碳排放權交易管理規則》《碳排放權結算管理規則》（以下簡稱《登記規則》《交易規則》和《結算規則》）全國統一管理辦法。明確規定交易主體、注冊機構和交易機構，第三方核查機構與相關行政機關權利義務關系。根據全國統一的管理辦法，各地方逐漸建立起具有地方特點的管理辦法。

（二）用能權交易

2015年9月，在《生態文明體制改革總體方案》中，用能權和碳排放權交易制度的決議被國家推上日程。2016年，國家發改委在《試點工作函》中指出，用能權有償使用和交易試點工作將在浙江、福建、四川、河南展開。

2018年12月，福建、浙江正式啟動用能權有償使用和交易。2019年，四川省、河南省陸續啟動用能權交易市場。用能權交易現有法律體系只有各個試點地區的相關規定，并且各個規定地區差異性較大，影響后續全國統一的用能權交易市場的建立發展。本文主要聚焦于四川省和浙江省的用能權試點情況。

（三）節能量權交易

2011年，研究建立合同能源管理項目節能量審核和交易制度的內容在《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》中提出。2013年，《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》出臺，同年，國家發改委同意成立自愿減排交易機構，一些公司取得資質，分別為深圳排放權交易所有限公司、北京環境交易所有限公司等。2014年，《國務院辦公廳關于印發2014―2015年節能減排低碳發展行動方案的通知》提出，“加快制定節能量交易工作實施方案，依托現有交易平臺啟動項目節能量交易”。北京綠色交易所于2013年至2015年開展了26項節能量交易，交易產品為節能項目經產生的節能量以及節能產品的節能量指標，其他交易所均未披露節能量交易的任何信息。福建、廣西、江蘇等地在2015年、2016年推進當地企業進行節能量交易，均未形成示范效應。

這三項交易機制從廣義上說有著相同的本質，都是對稀缺資源的使用和管理，但是制度對應的市場有重疊的部分，現在碳排放及其交易制度已經在我國實施運行了很多年，較為完備，用能權交易也開展了相應的試點工作，節能量權交易則剛剛起步，所以這三項機制的有機結合還需進一步探究。

二、節能量權交易制度

（一）節能量制度的內部差異

根據上述試點地區文件，初步整理出以下幾點不同：

1.節能量的范圍不同

山東省節能量主要包括重點用能單位節能量和項目節能量，是指在為實現相同目的或者滿足同等需要的條件下能源消耗減少的數量。其中，山東省的項目節能量主要針對經政府確認有資質的單位，通過技術改造提升資源利用效率而形成的節能量，不包括調整原有產品的結構和擴大產能等實現的節能效果。簡而言之，山東省的節能量交易就是用能企業或者節能服務公司通過優化能源管理方式和技術升級等形成項目節能量，將由此形成的節能量額轉讓給金融機構等政府指定的相關受讓方的行為。而江蘇省的項目節能量與山東省相重合的部分是技術改造升級所形成的節能量，不包括能源管理優化所形成的，除此之外增設了企業淘汰或更換高耗能、低收率的生產裝置的能源減量，其節能量的計算標準需要綜合考慮行業新增的產能和區域內能源消耗增量控制的相關能耗減量和等量置換的規定，與山東省相比，江蘇省節能量的計算方法更為復雜。福建省的節能量交易制度則僅限于重點單位的節能量，將項目節能排除在外。

2.交易主體與交易機構的不同

福建省的交易主體是選擇省內年耗能5000噸標準煤以上的重點用能單位名單中的企業，山東省則將交易主體定為與政府簽訂節能目標責任書的重點用能單位、節能服務公司以及指定的銀行、金融投資公司等機構，而江蘇省將符合條件的個人也列為節能量權的交易主體，為潛在的、可能的其他市場主體參與交易提供了可能性，擴大了節能量市場的交易主體范圍。對于交易機構的設置，各省也選擇了不同的道路，山東省通過行政授權的方式將全省節能量交易授權服務平臺授權給能源環境交易中心（籌），而福建省則通過行政委托的方式委托第三方機構，同時明確第三方機構履行節能量登記、交易、資金結算等職能，并且明文規定節能量指標的分配、核查、登記與交易等環節，甚至規定提交交易申請的具體材料和交易合同必須涉及的具體內容。

3.相關制度銜接與規則的細化不同

與山東省、福建省的試點方案相比，江蘇省的交易管理辦法著重于節能量審核、節能量交易和節能量的監督管理。在節能量審核和交易方面，設計與碳排放交易制度的銜接，明確規定在實現碳排放交易的配額履約之后，被列入全國范圍內碳排放權交易的相關重點單位才能進行節能量的審核和交易，不僅未完成碳排放配額履約任務的不得出售節能量，而且完成履約的單位也要在三個月期限內進行交易。在監督管理方面更加細化，增加了第三方審核機構、交易機構的信息披露義務。針對交易過程中的違法或者失信行為，將計入省社會法人和自然人信用基礎數據庫。在爭議調解方面，提出了針對節能量交易、使用矛盾糾紛解決可以先行申請由省經濟和信息化委或者省節能量交易中心進行協調處理，協調不成或雙方無法達成一致時再付諸司法途徑解決。

（二）節能量交易和用能權交易、碳交易存在制度重復建設的問題

首先，“三交易”設計目的相同。“三交易”都是政府設置的節能市場機制,旨在通過市場的有效配置達到節約資源的效果,以促進用能單位節能低成本、高效率地實現區域節能降耗目標。但是，節能量權交易的法律法規不完善，缺乏全國性的、具有推廣力和可實施性的方案，用能權交易與碳排放交易擁有細化且有可操作性的全國性法律法規和相對完善的配套制度，而節能權仍然停留于區域試點階段。

其次，“三交易”的規制對象存在競合。雖然三個交易制度在實踐過程中所設定的針對交易主體的耗能標準具有一定的差異, 但都包括各能源行業的重點用能單位，其中，節能量在此基礎上單列了項目節能量，但在實踐中，項目節能量在節能量交易中屬于少數。除此之外，節能量屬于最末端的治理，重點單位不僅被要求在完成碳排放配額履約之后才進行節能量的現場審核，而且全國性的碳排放交易配額中包含部分節能量，節能量交易制度明文規定,這部分節能量如果在碳排放交易中有償取得，可以進行相應數量的抵扣或減量置換，這樣的制度設計使得真正的節能量交易市場少之又少。

三、用能權交易基于現有碳排放權交易市場d 框架運行

（一）基于碳排放權交易市場框架的原因

碳排放權交易市場更為完善。碳排放權交易市場規范分為《登記規則》《交易規則》《結算規則》?！兜怯浺巹t》共六章33條，《交易規則》共八章42條，《結算規則》共五章22條?！墩憬∮媚軝嘤袃斒褂煤徒灰坠芾磙k法》（以下簡稱《浙江省辦法》）共五章18條。從條文數量可以直接看出，《浙江省辦法》不能完全包含用能權交易制度的內容。從梳理方法來看，《浙江省辦法》主要通過交易程序梳理規則，碳排放權交易市場規范則是通過權利義務關系梳理文件，這就導致政府權利義務規定不明確，地方政府對用能權交易制度解釋權過大，并不利于全國統一市場的建立，更難以和全國碳排放權交易市場配合實現雙碳目標。

用能權交易市場和碳排放權交易市場兩者具有一致性，前者控制前端能源總量分配，后者控制末端碳排放總量控制，是基于同一事情兩個方面的制度設計，存在許多相似之處。全國統一的兩個市場相互配合，需要在制度等級、重要規定等方面高度一致。因此，用能權交易市場以碳排放權交易市場為藍圖，清理制度設計冗余，協調整合成為碳排放權交易市場發展的途徑。

（二）用能權指標與碳排放配額的銜接

《交易規則》第四十二條指出，碳排放權是指分配給重點排放單位的規定時期內的碳排放額度?！墩憬∞k法》第八條指出用能權交易標的為用能權指標，以噸標準煤（等價值）為單位?！墩憬∞k法》中碳排放配額指企業排放出多少噸碳，用能權指標指企業獲得多少噸標準煤（等價值）。更進一步分析，因為煤與碳的轉化具有一定的公式，用能權指標和碳排放配額的換算關系為1:2．54，即1個用能權指標相當于2．54個碳排放配額。根據兌換方式，兩種指標可以相互轉化，根據含量和獲得的能源總量來計算碳排放，這也是現在第三方核查機構核查企業碳排放量時的主要做法。

兩種指標的銜接也有利于兩種交易制度同級市場的銜接。兩種指標對應的市場都是兩層市場建設，一級市場為初始分配市場，二級市場為購買出售指標或者配額的市場。在一級市場上，持有富余用能權指標的用能單位，可以不在用能權交易市場上出售其用能權指標，而是將用能權指標用于履行碳排放配額清繳義務。根據一級市場的做法，在二級市場上，同級市場能否基于上述兌換公式經行轉化？一個用能權指標可以兌換幾個碳排放配額？兌換后的碳排放配額再進入碳排放權交易市場經行交易，將限制的用能權指標兌換為更活躍的碳排放配額交易，以此來提高用能權二級市場的活力。

（三）用能權交易制度和碳排放權交易制度的機構協調整合

兩項交易制度的目的都是希望通過制定市場規則來提高企業或者其他組織節能減排的積極性，加速雙碳目標的實現。所以，提高市場活力和交易效率是機構協調整合的原則。

碳排放權交易制度設立了注冊機構和交易機構，注冊機構構建注冊登記系統，開設賬戶，記錄全國碳排放權持有、變更、清繳和注銷等信息，在結算程序中負責統一結算，是企業與結算銀行業務之間的橋梁。交易機構主要負責交易系統賬戶的開立和運行維護等工作，全國碳排放權集中統一交易。兩個機構職責明確，并且由企業來承擔職能，除了監管核查等方面政府部門參與外，交易程序運行完全交給兩個機構。

通過對比各試點地區用能權交易制度，以及用能權交易制度和碳排放權交易制度的機構構成，可以看出其在機構構成、職責與市場范圍上有較大差異。這一點不利于市場活力的激發和效率的提高，更不利于全國統一市場的形成。

《四川省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》（以下簡稱《四川省辦法》）第十六條規定，“四川聯合環境交易所作為用能權交易機構,負責的內容除了制定交易規則和維護交易秩序”此外，全文并沒有指出注冊機構，但注冊機構構建注冊系統的職責交給了四川省發展和改革委員會，同時其還承擔主管部門的監督職責。

《浙江省辦法》將主管部門分為兩級，省級人民政府節能主管部門負責全省范圍內用能權有償使用和交易的管理工作。市、縣兩級人民政府節能主管部門負責本行政區域內用能權有償使用和交易的組織實施和統計監管工作。具體的實施和系統的建立則交給縣級以上公共資源交易機構，實時監測工作交給縣級以上能源監察機構，構建系統的技術支持由縣級以上人民政府節能主管部門委托浙江省經濟信息中心進行。

通過兩個試點地區用能權辦法，發現負責用能權交易的機構性質不同。四川聯合環境交易所是一家有限責任公司，而浙江省實際交易的機構是縣級公共資源交易機構，雖然這樣做在試點前期通過政府的力量可以加快制度的落地與實施。但是隨著市場的不斷擴大、交易主體的增加，作為可以盈利的公司，運行效率和積極性比政府機構更高，相對政府機構的任務和成本不斷增加，除了交易需要財政支出，監測和系統維護技術工作都需要更多的財政支出。從碳排放權交易制度的機構性質來看，將碳排放權交易制度的職責交給企業是大勢所趨，是對市場的承認，有利于提高市場效率。

在市場運行中，用能權交易主要依靠交易平臺（系統）運行。四川省聯合環境交易所作為交易機構，省內交易主體、購買、出售行為必須經過四川省聯合交易所平臺，《四川聯合環境交易所用能權交易規則（試行）》第十八條規定，交易參與人在交易系統中經行意向申報和成交申報。浙江省的交易平臺依靠縣級以上公共資源交易機構，《浙江省辦法》第十二條規定了交易程序，依靠縣級以上政府公告公示的方式經行交易。由于交易機構管轄的市場范圍不同，縣級以上政府公告公式的方式也有著很強的指向性,即本縣內的交易主體經行交易,浙江省這種運行模式需要依靠流暢的信息溝通機制才能建立起完整的浙江省用能權交易網絡，如果信息不暢通，就會導致其他縣市無法及時獲取信息，各個封閉市場獨自交易，省內交易市場失去活力。同時縣級以上公告資源交易機構因為交易制度嚴格度不同，或者出現偏向本轄區區域、企業規避嚴格制度等現象。

通過比較用能權制度和碳排放權制度，發現用能權試點兩地區都沒有劃分注冊機構和交易機構，直接導致機構職責不明確。四川省和浙江省的注冊登記系統和交易系統都是由四川省發改委建立的，在后續規定交易機構的情況下，自己承擔交易機構本該承擔的職責，不利于四川聯合環境交易所地位的確立和管理經驗的積累，不利于浙江省之后走向全國市場發展。

結合用能權交易試點制度，在試點階段，應當要求各省建立交易所建立交易系統，根據省內情況，交易所可以下派機構經行市區縣地方交易市場經行微調兼顧各方利益。在走向全國統一道路后，也應當成立第三方機構來承擔注冊結算業務，職責明確，避免行政干預。

文章通過分析三項制度的發展概況，根據現有文件把握制度設計的不同，考慮優缺點提出自己建議。節能量權現在發展不充分，處于停擺狀態，碳排放權交易可以取代節能量權交易，配合用能權交易一起運行。本文只是略有提及兩項制度的協調整合，實際市場制度的銜接還有許多問題需要解決。