長三角生態綠色一體化發展示范區建設中水利水務方面的思考與建議

劉旭東，胡迎東

1、蘇州市吳江區水務局；2、江蘇省汾湖高新技術產業開發區建設局

2019年5月，黨中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱示范區），示范引領長三角地區更高質量地一體化發展。2019年11月，國務院批復《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。《規劃綱要》和《總體方案》明確，示范區建設是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口，需踐行新發展理念，推動高質量發展的政策制度與方式創新，探索生態友好型發展模式，率先將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢，率先探索從區域項目協同走向區域一體化制度創新，不破行政隸屬、打破行政邊界，實現共商、共建、共管、共享、共贏。

長三角一體化發展是新時代國家完善中國改革開放空間布局的重大國家戰略，是提升長三角城市能級和競爭力的重要支撐。示范區地處太湖流域下游，北含淀山湖、西臨太湖、東接黃浦江和吳淞江，涉及太湖流域陽澄淀泖區、杭嘉湖區和浦西區三個水利分區。示范區是典型的湖沼平原區，境內河網縱橫交錯、湖蕩密布、傳統村鎮星羅棋布，流域性骨干引排河道太浦河貫穿示范區，流域內第二大省際邊界湖泊淀山湖南部湖區位于其中。可以說，做好、做足、做靚水文章是生態綠色示范區的首責所在、根本所在、核心所在。進入“十四五”時期，中國整體從舊常態躍遷到新常態，從基于低質量發展的舊路徑切換到高質量發展導向的新路徑。結合新時代發展特色，結合示范區生態綠色要求，如何對錨固示范區生態基底、推動實現高質量跨越式發展，對當前水利工作提出了新要求、新挑戰。

吳江素有“千河百湖之城”的美譽，對標全國其他地區，吳江區具有鮮明的地區特色，即河湖密布兼經濟發達、城鎮化率高。龐大的河湖數量、復雜的水系分布，使得水生態環境成為吳江綠色生態環境建設始終繞不開的話題。隨著吳江區“創新湖區、樂居之城”的建設和長三角生態綠色一體化發展示范區的深入推進，吳江區可謂集河湖眾多、經濟發達和示范區于一體，如何擦亮生態底色、打造綠色品牌、實現世界級湖區，如何立足區位特色、立足一體化，形成吳江精準治水的典型經驗，對吳江當前水利工作提出了更高的要求。

立足高質量發展，圍繞一體化，本文對吳江現狀及示范區規劃情況進行了深度調研，作了一些初步思考，希望能為示范區建設提供一些參考建議。

一、吳江水利現狀

吳江區境內水系以太浦河為界分為浦南、浦北兩大片，浦南屬于太湖流域杭嘉湖區，浦北屬淀泖區，江南運河縱貫南北兩片，起到了調節和承轉境內水量的作用。區域水面率22.7%（不含東太湖），共有河道2500多條，總長約2300km，河網密度約1.96km/km2。區域內以太浦河、京杭運河、頔塘為界，水系分為4個片區，太浦河以北、京杭運河以西地區為運西片區，太浦河以北、京杭運河以東地區為運東片區，太浦河以南、頔塘以西地區為浦南西區，太浦河以南、頔塘以東地區為浦南東區。

流域性河道2條，為京杭運河、太浦河；區域性河道4條，分別為蘇申外港線、頔塘、瀾溪塘、吳淞江；重要跨區縣河道4條，分別為清溪、西大港、紫荇塘、橫路港；重要縣級河道40條。全區共有大小湖泊351個，總面積約240km2，列入《江蘇省湖泊保護名錄》面積0.5km2以上的湖泊達56個（含東太湖）。

分析當前情況，吳江區水系主要存在如下問題：

（一）河網水系

吳江河湖密布，總體水面率大，但水系未有綱目，且水面率相對分布不均，局部水系阻塞，河道淤積，斷頭浜基數大，河湖及湖泊之間未串聯，交互性不足，引排水不暢。

（二）防洪排澇

淀泖區下游青松大包圍建成后，外排主要依靠攔路港下泄入黃浦江，受攔路港河道排水能力的限制、沿線包圍圈泵站抽排和下游洪潮頂托的影響，外排出路不足，骨干河道防洪能力有待提升，低洼圩區防洪排澇能力有待鞏固提升。

部分鎮區地面沉降嚴重，外河堤防沉降7-8cm，水工建筑物也有不同程度的沉降，周邊地區地下水未完全禁采。

（三）水源地安全保障

近幾年，東太湖出入湖量增加、水量交換頻繁，湖體水質和生態環境受到一定影響，對東太湖水源地的安全存在潛在威脅。長三角示范區整體供水安全保障以東太湖水體健康為前提，需進一步統籌東太湖的保護與利用關系。

（四）水生態環境

河湖水生態環境面貌較差，眾多河湖多年未進行清淤，現還存在黑臭現象。濱水區生態保護空間不足，非法侵占水域、亂搭亂建現象依然突出，岸線開發利用不合理。

二、一體化初試

近年來，隨著河長制的全面推廣，水生態、水環境改善的要求不斷提高，吳江區在加強與上海、浙江對接、合作方面取得了積極進展，在一體化方面進行了初步嘗試。

（一）推進聯合河長機制

2018年6月12日，吳江、秀洲兩地正式簽訂清溪河聯合治理合作協議。協議明確雙方合作機制：一是深化聯防聯治聯席工作機制。二是建立聯絡員制度，確保信息暢通，實現信息共享。2018年11月27日，為加快構建“共建共治共享”的河流生態治理格局，共同提升秀洲—吳江水生態環境質量，吳江、秀洲兩地共同舉辦了“長三角區域（秀洲—吳江）一體化治水機制再深化推進儀式”，進一步深化了清溪河聯合治水機制，為開展清溪河聯合治理行動提供了更為扎實的合作基礎。

2019年，在吳江—秀洲聯合河長制的基礎上，吳江區進一步與上海青浦、浙江嘉興、湖州等地對接協調，加快構建“共建共治共享”的河流聯合治理格局，將雙邊聯合治水模式拓展到涵蓋江浙滬兩省一市的多邊合作、一體化治水的新格局，當年完成了吳江區與上海青浦、浙江嘉善、桐鄉、南潯等地交界河湖長名單厘定，就互聘聯合河胡長達成統一意見。2019年6月，吳江、桐鄉、南潯三地聯合發文，共聘聯合河長80名，基本建立以水環境聯防聯治、水質聯合監測、聯合執法會商、河湖聯合保潔、河湖聯合治理這五大機制為核心主體的跨界河湖聯合河長制。

2020年8月，嘉善、青浦、昆山、吳江四地聯合印發《示范區跨界河湖聯合河長湖長巡河工作制度》，為聯合巡查的內容、方式、頻次以及發現問題的解決全流程提供了制度支撐。2021年，吳江區“跨界聯合河長制”入選中共中央組織部攻堅克難案例和中國改革2020年度典型案例。

（二）落實邊界河道水生植物防控

吳江區進一步落實流域省際邊界地區水葫蘆防控工作協作機制,形成水葫蘆全線防控、全域防控、全程防控的工作局面,確保工作成效。對防控范圍內的河湖實施攔截打撈，層層攔截、分塊打撈，對周邊河道實施封閉打撈，優化攔截設施設置，做到不留死角。嚴格執行太湖流域省級邊界地區水葫蘆防控工作方案，強化行動指導、檢查和督辦，及時發現、反饋、解決存在的問題。充分利用新聞報刊、廣播、網絡等多種媒體，突出太湖流域省級邊界地區水葫蘆防控工作動態，引導民眾共同參與，營造良好的輿論氛圍。

三、面臨的機遇與挑戰

吳江是長三角生態綠色一體化發展示范區的最大板塊，對吳江區來說，這是建設“強富美高”新吳江，走在全市、全省乃至全國高質量發展最前列的極大機遇。因此，把握好示范區建設方向，無疑將對水利水務的發展起到領航作用。為此，我們要高度重視示范區建設帶給吳江區水利水務的挑戰與機遇。

（一）上游因素

吳江區地處整個示范區水系上游，天然河道水力坡度小，河網密集且流速緩慢，水流不暢，自凈能力低。區域內工業發達，城鎮化水平高，盡管近年來大力推進水環境綜合整治，但區域產業結構調整和經濟發展方式等轉變尚需時日，水污染治理形勢仍較為嚴峻。

在一體化示范區建設中，為保障示范區的生態綠色，對于上游水生態、水環境、水流動的要求將會越來越高，吳江區水利規劃建設中應加強重視并主動提高工程生態含金量，對原有硬質擋墻等進行生態化改造，加快水體交換流動等。

（二）土地因素

根據長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間規劃初步要求，嚴控各地開發強度。吳江區土地開發強度在三地居首位，同時受生態保護紅線、基本農田保護紅線等影響，幾乎無增量空間，土地建設指標十分珍貴，可能用在水利方面的土地指標少之又少。

故而，適當發展“地下空間的開發和利用”非常值得探索和嘗試，從空間產業的角度來說，可積極結合湖泊、河流等水資源豐富的特點，發揮“水冷散熱”的優勢充分挖掘地下空間潛力。在水利水務方面，可積極打造地下管廊，增強排水能力，開挖地下河道，用于汛期防洪以及打通水系。

四、相關建議和對策

根據示范區經濟社會高質量發展的要求，以水安全、水生態安全為基礎，以綠色為核心，為提升示范區區域生態環境品質，提高示范區人居環境，增強示范區競爭力，未來應推動示范區率先成為水利一體化發展示范區、水利高質量發展樣板區、水利重點領域改革先行區、率先實現水治理體系和治理能力現代化的引領區，近遠期目標可擬定如下：

近期目標。基本建成生態水網，河湖水面率穩中有升；基本建成水生態環境保護體系，水環境持續向好，重要河湖水生態系統得到有效保護與修復，河湖水生態品質明顯提升；全面建成防洪減災體系，防洪薄弱環節全面消除，城市內澇基本可控，全面提高防洪排澇標準；初步建成水綜合管理體系，持續完善水安全監管能力和制度保障體系，初步形成信息網絡平臺和監管體系，進一步提升骨干水利工程信息化水平，和共保聯治能力。

遠期目標。形成藍綠交織、水城共融、高品質、宜居宜業宜游的生態水網，水網空間得到嚴格高效管控；河湖水環境實現根本性改善，水生態環境健康秀美；流域、區域、圩區全面達到或者超過規劃確定的防洪排澇標準，全面實現水治理體系和治理能力的現代化。

綜合當前現狀、相關影響因素和近遠期目標，相關建議和對策分別為“堅持一個高定位”“處理好兩個關系”“實現三個互聯互通”以及“探索嘗試四個機制”，即一、二、三、四方針，分別如下：

（一）堅持一個高定位

一體化示范區經濟發達、水系眾多，在全國具有典型性和示范性。因此，前期水利水務規劃編制必須要眼于長三角一體化發展，對標雄安新區、粵港澳大灣區以及世界先進湖區的經驗做法，確保高標準、高質量、高定位，打造示范區可復制、可推廣的一體化治水經驗，形成具有示范區特色的“水智慧”。

（二）處理好兩個關系

與青浦、嘉善相比，吳江經濟發展領先，城市化水平較高，水面資源最為豐富，因此，處理好“保護”與“發展”“節水”與“用水”的關系顯得更為迫切。

“保護”與“發展”并不矛盾。吳江區地處示范區上游，為實現綠色發展、保障上游來水水質，勢必要投入大量財力、物力，調整犧牲部分產業進行保護。但是，在水生態、水環境向好的同時，我們可以積極地發掘與優美水環境、保護水生態相關的產業，譬如經常提到的濱湖培訓、康養產業，甚至可以借鑒上海世茂深坑洲際酒店的做法開發湖底度假，借鑒懸崖民宿開發湖中無動力漂流，實現澄湖冥想、元蕩曉月，一飽《赤壁賦》之情懷。在保護水生態方面，可以充分利用上海科研優勢、蘇州地區制造業優勢，結合示范區水利水務投資巨大，積極培育更為適合內河、內湖的涉水產業，譬如水文探測設備、水利新材料、生態材料等等。

“節水”與“用水”并不矛盾。吳江區屬于典型的水質型缺水地區，“節水”的目的應該是提高用水效率、降低污水濃度、減少污水排放，而不是單純地減少用水量。相反，應該鼓勵那些工藝水平高、用水效率高的生產單位積極用水、多多用水，增加產能與產值。與此同時，整個吳江區可以配套建立水權市場，實現水資源定額管理，引導多用水生產單位與少用水生產單位進行水權交易，盤活水市場，整體降低用水量，引領和培育節水工藝、節水產業發展。

（三）實現三個互聯互通

首先是實現示范區整個區域水系大聯通，包括以下幾點：

（1）進一步提升淀泖區區域下泄能力，包括實施太浦河后續整治、疏浚拓寬攔路港、連通元蕩與太浦河等工程措施，同時協調打開下游青松大包圍，優化淀浦河西閘調度方式，協調統籌上下游防洪安全。

（2）進一步提升浦南區區域下泄能力，打通清溪河與紅旗塘，提升浦南區澇水東排能力。

（3）理順淀泖區區域水系，在原有規劃確定的牽牛河、八蕩河基礎上，進一步梳理其他骨干，暢通引排，連通河湖，為構建生態廊道、發展水上旅游創造條件。

（4）打通區域內外河與湖泊互通互聯，太浦河沿線打開口門，區域湖泊進行生態治理。

通過以上措施，整個示范區片區形成“三橫三縱”的水系大格局，三橫包括海鹽漕（橫草路）—大浦港—八蕩河—元蕩—淀山湖—淀浦河，太浦河、麻溪—清溪河—紅旗塘，三縱包括京杭運河—瀾溪塘（頔塘、蘇嘉運河），牽牛河（沿線溝通湖泊）—三白蕩（元蕩）—蘆墟塘、蘇申外港（澄湖）—急水港（明鏡蕩、長白蕩）—淀山湖—攔路港。

其次是實現示范區不同區域水源地水質標準、檢測標準的統一，實現清水管網互通，實現示范區內水源地統籌考慮，降低東太湖作為單一水源地的風險。

第三是實現示范區防洪標準、排澇標準的統一，逐步實現啟動區內節水、供排水標準統一以及排水管網的互聯互通。通過相關標準、相關措施的互聯互通，實現基礎設施一體化。

（四）探索嘗試四個機制

首先，進一步打造升級版的治水一體化模式。在前期聯合河長制的基礎上，從主動服務和融入長三角一體化的角度，進一步提升聯合治水的格局，特別是從河湖水系規劃、治水項目協同等方面加強溝通協作，逐步構建水利規劃一盤棋、治水措施互相協調的機制，打造長三角腹地“多方合作、高度協同、科學精準”的區域治水一體化格局。

其次，建立上游生態補償機制。吳江區位于示范區上游，在水環境治理方面投入了大量財力、物力，可以借鑒相關經驗，下游地區進行生態補償。

第三，建立統一的圩區除澇運行調度優化原則，圩區內研究實現活水暢流，圩外研究階段排水、工程排水以及湖泊蓄水等措施，共同完善“西擋、中蓄、東泄”流域防洪減災體系。

第四，推進區域協同、優勢互補、共建共享的智慧水利建設，探索一體化的水利投融資機制。為推進基礎設施一體化建設，示范區可以探索組建一體化水利投融資實體機構，參照土地要素、水利要素等進行股權分配，按照長遠規劃對示范區內進行水利投資建設，保護跨區域、邊界區域內的河流、湖泊，乃至承擔培育示范區內水產業、水市場的職責。