民族地區生態文明建設法治保障研究
——以新疆地區為例

新疆司法警官學校 張旖

一、生態文明的概述

（一）生態文明的概念

生態文明概念的提出最早可追溯至20世紀70年代。伊林·費切爾首次在期刊《宇宙》中闡釋了發展生態文明的必要性。此后，B.C.利皮茨基、我國學者葉謙吉分別從各自的研究領域對生態文明的概念進行了詮釋。美國學者羅伊·莫里森對生態文明從現代意義的角度進行了詮釋。所謂的生態文明建設是指人類在遵循人與自然、社會和諧發展的基礎上所取得的物質和精神成果的總和，是人類反思工業文明成果，探索文明發展形態取得的重大進步。

（二）生態文明建設與法治建設的關系

生態文明建設與法治建設相輔相成、相互促進，共同推動了我國全面實現小康社會的偉大進程，對中國特色社會主義事業的發展起著重要的推動作用。正確認識二者的關系是新形勢下全面推進深化改革和加強中國法治化進程的重要前提。

1.二者具有共同的精神內涵

生態文明注重人與自然的和諧共生，倡導人類要去努力適應并合理改造客觀物質世界。法治建設追求的目標是實現社會的公平正義，這種追求既強調人是國家與社會的主體，又對社會成員的個體不足加以關注，通過道德與法律的約束塑造公民個體，是人類實現全面發展的重要途徑。綜上所述，二者在精神內涵和價值追求方面具有一致性，都是以實現人的全面發展為目標。

2.生態文明建設對法治建設的內容進行了拓展

生態文明推動人類對文明發展形態與社會法治建設問題進行更深入的思索，為法治建設增添了新動力。

第一，生態文明建設與政治、經濟、文化、社會建設共同推動了國家的法治化進程。

第二，生態文明建設對法治觀念的內容進行了拓展，融入了更多的客觀法則，促使人類對法治建設加以反思，引導人類將法治建設的維度從人與人擴大到人與自然，從政治、經濟等領域擴展到了生態領域。

第三，生態文明建設強調了立法的科學性與民主性，體現出構建生態法律制度的重要價值。人類進行生態文明建設的過程中需要通過法律途徑對涉及的資源分配、利益糾葛進行調整。生態文明建設在推動我國法治建設的同時，也提出了更高的要求。具體而言，生態文明建設在立法過程中，既要求在資源保護方面平衡各方利益，又要求尊重客觀規律、發揮科技的作用。

3.法治建設保障了生態文明建設的順利進行

生態文明建設離不開法治的保障。通過構建統一的法律規范體系推動生態文明建設，確保建設的各個環節有法可依。構建完善的生態文明建設法治保障體系有助于我國生態文明建設與法治建設的順利推進。

二、新疆地區生態文明建設法治保障現狀分析

民族地區因其特有的歷史文化背景、自然地理條件以及社會經濟發展狀況等使其成為我國生態文明建設的攻堅重點區域。習近平總書記高度重視民族地區的生態文明建設，比如，國家領導人在2021年2月赴貴州慰問各族干部群眾時強調，要牢固樹立生態優先、綠色發展的導向；在2021年3月參加十三屆全國人大四次會議內蒙古代表團和青海代表團審議時，多次強調生態安全的重要性；在2021年6月赴青海考察時，再次聚焦生態建設問題。因此，民族地區生態文明建設是關系到國家、民族利益，關系到早日實現“兩個一百年”奮斗目標的重要問題，是“國之大者”。下文僅以新疆地區為例，淺談該地區在推進生態文明建設進程中法治保障的相關問題。

（一）新疆地區生態文明建設現狀

十八大以來，自治區黨委秉持著“綠水青山就是金山銀山”的理念，在深刻理解習近平新時代中國特色社會主義思想內涵的基礎上，嚴格執行環境保護制度，持續推進生態環境污染防治。2021年10月召開的自治區第十次黨代會，明確了新疆今后五年乃至更長一段時間在生態環境保護方面的工作目標，要認真貫徹習近平生態文明思想，繼續加強生態環境保護與建設，努力建設藍天綠地水清的美麗新疆。

（二）新疆地區目前已初步形成生態文明建設法治保障體系

1.初步完成生態環境立法

為推進生態文明建設，改善生態環境，國家相繼出臺了一系列政策和法律法規，已基本形成生態環境保護法律制度體系。黨的十八大將“生態文明建設”寫入章黨，十九大結合生態文明建設的具體實踐，規定了嚴格的生態環境保護制度。2018年，“生態文明”入憲，相關生態環境污染防治法律的陸續修改，這些都為全區生態文明建設法治保障體系的建立提供了依據。2018年7月召開的新疆全區生態環境保護大會，從七個方面對新時期全區的生態環境保護工作提出了具體要求,大會制定了《自治區大氣污染行動計劃實施方案》《自治區水污染防止工作方案》《自治區土壤污染防治工作方案》，以期改善全區大氣質量，保證水域、土壤等生態安全，制定了《自治區農村人居環境整治三年行動實施方案》，以提升農村居民生活條件，加之此前已頒布施行的《關于加強全區生態文明建設的實施意見》《新疆維吾爾自治區環境保護條例》《自治區實施<黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）細則>》《關于印發<自治區各級黨委、政府及其有關部門生態環境保護工作職責>的通知》《中共新疆維吾爾自治區委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》等各類文件，十八大以來，新疆地區出臺的關于環境保護方面的文件多達102部，為全區生態文明建設法治保障體系的建立指明了方向。

2.嘗試多樣的司法保護方式

新疆地區的法院、檢察院等司法機關積極探索多種生態環境保護方式，有效打擊了環境犯罪，保障了社會主體的環境權益。

第一，嘗試探索環境司法專門化道路。由于生態環境一旦受到破壞，影響范圍大、恢復周期長，審理環境案件對法官的專業性要求較高，傳統的司法模式已無法高效保護新疆地區的生態環境，有必要探索出一條環境司法專門化的途徑，對環境違法行為進行更為高效的預防、整治。目前，自治區法院系統對生態環境案件進行了專門規定，即高級人民法院對全區第一審環境民事公益訴訟案件進行跨區域集中管轄。具體來說，將全區按照地理位置劃分為東疆、北疆、南疆三個部分，指定其中的三所中級人民法院集中管轄所轄區域內的第一審環境民事公益訴訟案件。同時，將與資源環境保護密切相關的刑事、民事、行政案件進行“三審合一”，加強了環境司法保障。2018年，自治區高級人民法院先后出臺了《新疆維吾爾自治區高級人民法院關于環境公益訴訟案件跨區域集中管轄實施意見（試行）》《新疆維吾爾自治區高級人民法院審判執行業務庭職能調整方案》，為全區各級人民法院審理生態環境案件提供了重要遵循。

第二，規定了公益訴訟程序。新疆維吾爾自治區檢察機關自2017年起開展了試點兩年的公益訴訟制度。2018年自治區檢察院出臺《關于深入推進新疆檢察機關公益訴訟工作的實施意見》，對公益訴訟的程序進行了詳細規定。

3.建立并完善了相關配套機制

為加強生態文明建設法治保障，新疆地區先后建立了國土空間開發保護制度、生態環境執法監管制度、突發環境事件調查處理制度以及區域間環境治理聯動執法合作制度等多項制度。對破壞生態環境與自然資源的違法行為進行查處。同時，嚴格落實源頭保護制度、自然資源開發生態補償制度、環境執法責任制度、生態環境損害責任終身追制度的具體規定。

（二）新疆地區生態文明建設法治保障進程中存在的問題

新疆地區已初步形成了生態文明建設的法治保障體系，在一定程度上解決了全區的生態環境問題。但是現有的法治保障體系在發揮作用的過程中不可避免地存在一些問題。

1.相關立法有待完善

第一，綜合性生態保護立法有待補充完善。在環境治理過程中一些卓有成效的政策亟待上升到，法律層面。部分普適性的法規針對性不強，無法解決本地區特有的環境問題。

第二，現有的環境保護立法質量有待提高。部分規范性文件在內容、程序等方面存在不清楚、不明確的問題。另外，立法過程中行政色彩較重、公民的參與程度有待提高等問題也不容忽視。

2.生態環境司法保護功能的發揮有待加強

生態環境案件專業性強，不僅需要審理案件的法官具備深厚的環保法律方面的專業素養，還對環保科學專業知識、工作經驗有一定的要求。審判機構中現有符合條件的法官人數較少，難以保障生態環境案件的審判質量。

3.環境保護監督效力有待加強

一方面，我國當前的法律法規明確規定環保部門是統一的環境監管部門，但是在監管內容、手段與方式等細節問題上尚未作出詳細的規定。另一方面，行政部門分工不明確、權責劃分不清，導致環境行政執法發生沖突、效率低下，加之過度追求經濟增長，忽視了環境執法的重要性，造成在執法過程中監管部門濫用自由裁量權、漠視執法程序等問題。此外，我國憲法和相關法律只對檢察機關的監督職責進行了原則性規定，加之環境行政執法系統相對封閉，檢察機關無法掌握一定的信息，檢察機關與其他環境行政執法機關間缺少橫向問責機制等導致檢察機關無法對環境行政執法機關進行有效的監督。

三、對完善新疆地區生態文明建設法治保障體系的建議

新疆地區的生態文明建設急需法治保障體系的建立與完善，只有認真貫徹綠色發展理念，加強生態環境保護的法治化建設，才能實現大美新疆的建設目標。筆者試從以下幾個方面對新疆地區的生態文明建設法治保障體系提出完善建議：

（一）加強公眾參與，提供公眾法治意識

1.加強公眾的生態文明法治意識

新疆地區各民族群眾長期以來形成的生態文明觀念與生活習俗對生態文明建設的推進影響重大。建議充分利用現有的環境法律文化資源，在傳承優秀民族生態觀念的同時注入新發展理念，加強對生態文明建設的宣傳力度，在生態環境教育中注重法治觀念與環境保護觀念的融入。建立并完善包含家、校、社會在內的全方位生態環境教育體系，增強居民的生態文明建設與法治建設的意識，提高其思想自覺與行動自覺。

2.健全公眾參與機制

相關部門要加強對公眾的宣傳引導，提升其生態文明建設的積極性。一方面，建議政府及相關部門通過政策引導、媒體宣傳等方式，提升公眾的環保意識與法治意識，增強公眾的社會責任感,培養公眾的主人翁意識，厘清保護環境與謀求經濟增長、社會整體利益與公民個人利益之間的關系，培養公眾的大局意識。另一方面，建議創新公眾參與方式。在網絡媒體高速發展的時代，公眾除了通過訴諸環保組織、參加聽證會或論證會等傳統方式參與生態文明建設外，還可嘗試通過手機錄制視頻等新型方式曝光破壞生態環境的違法行為，正面宣傳保護生態環境的行為。

（二）加強生態立法，推進生態文明建設法治化進程

1.在立法的指導思想中融入生態倫理道德

人們必須摒棄對經濟發展的過度追求，規范利用生態資源的行為，從全人類生態環境的整體性出發，來維護生態系統的持續穩定。

2.明確生態環境立法原則

新疆地區生態文明建設的立法原則應以憲法和環境保護法中確立的原則與精神為指導，結合新疆地區現階段及未來一個時期發展的具體情況加以制定。建議以全區生態環境的整體發展為視角，原則的制定不宜過細。

3.加強少數民族生態法律文化內容的融入

新疆是多民族聚居的地區，少數民族特有的生態觀念、風俗習慣、宗教信仰、生產生活方式深刻影響著本地區生態環境保護工作的開展。因此，建議新疆地區生態環境立法在堅持中國特色社會主義法治建設一體化的基礎上，注重吸收少數民族生態習慣法律文化中的優秀內容。

4.明確立法工作的重點內容

新疆地區的生態環境立法應重點關注對生態脆弱區、敏感區的重點保護，完善自然保護區建設的立法，建立健全生態環境風險評估及預警制度、自然資源資產產權制度、排污權交易制度等相關制度。

5.修改完善現有的生態環境保護規章制度

新疆地區目前已初步形成地方性生態環境法治保障體系，下一步需要及時對現有的部分規章及規范文件進行修改補充，豐富環境保護的具體內容，明確各環境行政執法部門的職責權限及執法內容、方式和程序，協調相關法律規范之間的內部關系。

（三）加強環境行政執法體制建設，提高環境執法水平

1.對環境行政執法權限進行優化整合

一是對環境行政執法主體進行充分授權，保證其執法的有效性與權威性。二是注重協調好不同環境行政執法部門之間的關系，協調不同部門間的分工配合，充分發揮環境行政執法的效力。三是注意協調生態環境系統性與行政執法內容分散之間的矛盾，建議各區域政府之間以及同一區域不同環境執法部門之間加強溝通配合，促使執法效力最大化。

2.加強環境行政執法隊伍建設

提升環境行政執法隊伍的素質，努力培養執法人員的社會責任感，嚴格規范執法人員的環境行政執法行為。

（四）加強生態環境保護司法建設

1.提高環境司法人員專業能力

法官對環境保護法的理解與分析程度決定了案件裁判結果的公正性。因此，要提升我國環境案件審判質量，就需要優化審判資源和審判人員。建議加大環境案件主審法官的選拔與培訓力度，嚴格篩選具備相應條件和能力的法官，在審判前對其進行專門的業務培訓，提高環境案件的審判質量。

2.充分發揮法律監督機關的作用

當前，破壞生態環境的刑事案件和相關行政機關監管不作為、亂作為的現象仍時有出現。需要檢察機關發揮其監督職責，及時查處公眾普遍關心、對生態影響較大的案件，依法提起公益訴訟，堅決糾正執法機關在環境執法過程中的行政違法行為。

（五）完善生態環境監督體系

創新對生態文明建設監督管理的：

第一，加強權力機關的監督。建議權力機關對可能影響生態環境的決策、部署主動進行監督，除了通過聽取報告、處理民眾來訪等方式外，還可采用調研、巡查等方式進行監督。對群眾普遍關注的問題采用現場檢查等方式進行督導檢查。

第二，加強行政機關的監管。建議完善現有的環境行政綜合監督體系，落實責任追究機制，嚴肅處理監管過程中的違法失職行為。