關于我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任的研究

廈門大學嘉庚學院法學院 曾瀅

一、我國環(huán)境民事公益訴訟及其舉證責任

（一）我國環(huán)境民事公益訴訟的概念及特點

1.我國環(huán)境民事公益訴訟的概念

我國環(huán)境民事公益訴訟，是指針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益、損害社會公共利益或者有損害社會公共利益重大風險的行為，司法機關及社會組織向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審判的活動。

2.我國環(huán)境民事公益訴訟的特點

原告范圍具有特殊性。我國環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍是特定的，僅有符合有關法律與司法解釋規(guī)定的機關及社會組織，才可作為環(huán)境民事公益訴訟原告。

起訴原因具有預防性。根據(jù)我國《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第十八條之規(guī)定，在我國，污染環(huán)境或破壞生態(tài)的主體已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益的重大風險時，都可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

訴訟目的具有公益性。不同于環(huán)境私益訴訟，我國環(huán)境民事公益訴訟是具有原告資格的主體，為了維護環(huán)境公共利益而提起的特殊訴訟。

訴訟中一般采用舉證責任倒置的規(guī)則。一方面，環(huán)境污染及生態(tài)破壞的認定通常具有技術(shù)性、科技性和復雜性等特點。另一方面，訴訟雙方力量存在差距，原告處于弱勢信息地位，且欠缺相關的專業(yè)知識儲備。基于以上考量，絕大多數(shù)舉證責任由被告承擔。

訴訟中采用無過錯責任的歸責原則。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千二百二十九條之規(guī)定，法條中沒有“違反法律規(guī)定”“因故意”“因過失”等表述，因而，我國環(huán)境民事公益訴訟采無過錯責任原則。

（二）我國環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任及其作用

1.舉證責任的概念

舉證責任是指，民事訴訟當事人對其提出的主張中須審理確認的部分，依法負有提出證據(jù)的義務。違反舉證責任是招致訴訟不利后果承擔的決定性原因之一，在訴訟中是至關重要的一環(huán)。

2.合理分配舉證責任的作用

在當事人層面，合理分配環(huán)境民事公益訴訟的舉證責任，有助于明晰雙方當事人的權(quán)利和義務。根據(jù)不同訴訟的特點合理分配舉證責任，有利于合理規(guī)定雙方當事人在訴訟中的權(quán)利和義務，令訴訟具有確定性和可預測性，有益于當事人雙方充分維護自身的權(quán)益。

在訴訟審理層面，合理分配舉證責任，有利于保障公眾司法并提開司法效率。在環(huán)境民事公益訴訟中，舉證責任的合理分配有利于均衡雙方當事人在訴訟中的各種力量，體現(xiàn)司法公正。除此之外，當事人雙方的力量被作為舉證責任的分配因素，并有益于提高訴訟效率。

在社會層面，合理分配舉證責任，具有一定警示和教育作用。在環(huán)境民事公益訴訟中，舉證責任倒置的規(guī)則對環(huán)境污染者和自然資源破壞者具有一定的警示作用，若侵權(quán)人無法承擔相應的舉證責任，就極有可能承擔不利后果，那么行為人在為一定行為或者不為一定行為時，就會盡可能審慎，也有助于增強社會公眾的環(huán)境保護意識。

在訴訟目的層面，合理分配舉證責任，均衡雙方在訴訟中的各項力量，明確了當事人雙方的權(quán)利和義務，保障了司法公正和效率，充分發(fā)揮其社會作用，最終將作用于維護環(huán)境公共利益的訴訟目的的實現(xiàn)。

二、我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的不足

（一）立法層面

舉證責任相關規(guī)定不利于實現(xiàn)環(huán)境司法專門化。我國環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件、訴訟過程以及訴訟目的的特殊性，都在一定程度上，體現(xiàn)并決定了其舉證責任合理分配的重要性。但我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任的立法零散，且相關規(guī)定不明確、不充分，難以達到相互充分補充和銜接的效果，不利于環(huán)境司法專門化的實現(xiàn)。

首先，舉證責任的規(guī)定不充分。《民法典》吸納并改善了原《中華人民共和國侵權(quán)責任法》（以下簡稱《侵權(quán)責任法》）第八章之規(guī)定，在相關法律條文中加入了對生態(tài)破壞類案件的規(guī)定。但簡單加入“生態(tài)破壞”的相關表述，而并未對環(huán)境污染者與生態(tài)破壞者的舉證責任做必要的區(qū)分規(guī)定，且仍然維持原《侵權(quán)責任法》僅以一個法條對舉證責任進行規(guī)定情形。

其次，舉證責任的規(guī)定不明確。《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第八條，要求提起環(huán)境民事公益訴訟的原告提交相應的初步證明材料。但無論是該解釋還是《民法典》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律都未能對原告初步證明之程度進行明確規(guī)定。

環(huán)境訴訟本身不同于一般民事訴訟、行政訴訟，抑或者刑事訴訟，其涉及的法益具有重大性、公共性，這決定了環(huán)境訴訟司法專門化的必要性。當前我國對于環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任采用零星立法的方式，且對于舉證責任的相關立法法律條文相當有限，存在規(guī)定不明確、不充分、不完善，十分不利于實現(xiàn)環(huán)境訴訟司法專門化的實現(xiàn)。

（二）當事人層面

1.被告角度

時逾今日，相關規(guī)定顯然不符合訴訟中公平正義、當事人訴訟地位平等、訴訟效率等原則的要求[1]。一概令被告負擔大部分舉證責任的不當之處體現(xiàn)在兩方面。第一，被告立場存在天然劣勢。隨著物質(zhì)、精神、文化等方面的發(fā)展，我國社會對于環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題的敏感程度不可同日而語，在環(huán)境民事公益訴訟中，審判人員對被告可能無可避免的存在先入為主的不好印象。第二，民事環(huán)境公益訴訟中原告的訴訟力量有所提升，舉證責任立法應當與之相適應。根據(jù)2021年6月，最高法發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》，我國2020年審結(jié)社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件103件，同比上升77.6%；審結(jié)檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件3454件，同比上升82.3%。在我國環(huán)境民事公益訴訟中，原告的維權(quán)意識、訴訟力量等都有所提高，因而，對訴訟雙方的舉證責任也應當有所調(diào)整。

2.原告角度

首先，《中華人民共和國民事訴訟法》對于我國環(huán)境民事公益訴訟中的具備原告資格的環(huán)保組織和其他組織作出了相應的規(guī)定，要求：第一，在所在區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第四條為充分保護環(huán)境公益，將有關組織擴大解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務是維護社會公共利益”的社會組織。那么，在環(huán)境民事公益訴訟中，符合相應要求的環(huán)保組織的訴訟力量明顯要優(yōu)于其他組織，兩者的舉證責任應當做出區(qū)分。其次，當其他機關和檢察機關作為原告時，訴訟性質(zhì)在某種程度上已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。當其他機關作為原告時，為實現(xiàn)訴訟雙方力量均衡而為的制度設計，將極大的造成對被告的不利。

（三）證明標準層面

證明標準的模糊化給訴訟帶來的實踐困境主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，起訴條件存疑。怎樣的材料應當被法官認為符合初步證明的要求無據(jù)可依。第二，裁判困難。若雙方當事人各自都進行了舉證，裁判結(jié)果應傾向哪一方存有爭議。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的優(yōu)化路徑

（一）區(qū)別不同類環(huán)境民事公益訴訟的舉證責任

我國環(huán)境民事公益訴訟主要分為污染環(huán)境類案件和生態(tài)破壞類案件。[3]《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條和《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第十一條規(guī)定了支持起訴制度，但這兩條規(guī)定也存在不足：第一，相關規(guī)定強調(diào)對原告方提供支持，卻忽略了被告可能存在確實舉證困難的情形。第二，對污染環(huán)境類案件和生態(tài)破壞類案件做出了相同規(guī)定，而忽略了兩類案件的顯著不同。破壞生態(tài)類案件的舉證責任相較于污染環(huán)境類案件難度更大、專業(yè)性更強、侵權(quán)責任也更嚴厲。所以，對于兩類案件的舉證責任應進行區(qū)別規(guī)定，對雙方當事人所負擔的舉證責任也應當提供不同程度的支持。

（二）合理分配各方舉證責任

我國環(huán)境民事訴訟中，被告相當一部分壓力來自于各方舉證責任的分配不當。[3]

1.明確并區(qū)分規(guī)定原告的舉證責任

為規(guī)避濫訴和司法資源的浪費，同時均衡我國環(huán)境民事公益訴訟中雙方當事人的訴訟力量，并最終實現(xiàn)環(huán)境訴訟的公正裁決，相關法律及解釋應當盡快明確原告方的舉證責任以及相應的證明標準。

首先，明確區(qū)分并規(guī)定原告的舉證責任有利于擴大原告范圍、規(guī)避濫訴。雖然我國環(huán)境民事公益訴訟原告范圍不斷擴大，但環(huán)境問題頻發(fā)，影響力和破壞力不斷擴大，我國環(huán)境民事公益訴訟原告范圍依然不足。[4]擴大訴訟的適格原告范圍，有利于在維護環(huán)境公共利益的道路上構(gòu)建多方合作的配套機制。與此同時，舉證責任的合理分配可以減免濫訴的發(fā)生。

其次，不同類型的原告，應當負擔不同程度的舉證責任。比如，檢察機關在提起環(huán)境民事公益訴訟時除了負擔初步的舉證責任之外，還應對被告的危害行為與損害結(jié)果之間具有關聯(lián)性，負擔一定程度的舉證責任。[5]相關機關在對被告負有監(jiān)管職責的情況下，也可負擔被告違反相關規(guī)定的行為與損害結(jié)果之間的因果關系。這一方面可以達成當事人雙方訴訟力量的再均衡，另一方面，可以避免訴訟周期基于案情負責、證明困難等情況而被不斷地延長。

最后，結(jié)合上述環(huán)境公益訴訟中舉證責任的重要性，明確并區(qū)分原告舉證責任有利于我國環(huán)境民事公益訴訟的長遠和專門化發(fā)展。

2.為被告提供必要支持

事實上，環(huán)境侵權(quán)責任之所以為無過錯責任的原因在于，符合相關標準的合法的行為也有可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，但在環(huán)境公益訴訟中，有關行為通常會招致較為不利的社會影響。因而，在此種訴訟情形下，既要通過懲罰被告救濟環(huán)境公益，亦應對能夠證明行為未違法，但在生態(tài)破壞類案件中舉證確有困難，以及環(huán)境污染案類案件中被告技術(shù)水平難以達到的被告提供必要的支持，從而限定不利后果。環(huán)境民事公益訴訟的法益重心是環(huán)境利益，但訴訟制度的根基要確定訴訟雙方的平等地位，對環(huán)境民事公益訴訟被告的保護，恰恰最能夠體現(xiàn)其訴訟制度的民主性和科學性。

（三）與支持起訴原則相配合

1.支持起訴原則

我國環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴原則是指檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、組織可以為社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟提供支持。支持起訴原則有利于切實助力多元共治的新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和體系的形成與發(fā)展的價值取向[6]。

2.運用支持起訴原則的困難

從上述最高法發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》的數(shù)據(jù)表明，目前檢察院成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主要力量，出現(xiàn)了檢察機關的支持起訴功能虛置、有悖于立法目的的局面。實踐中，社會組織面臨經(jīng)濟壓力、技術(shù)壁壘、起訴動力不足等一系列困難，因而社會組織的起訴率、結(jié)案率雖然有所增長，但相較檢察機關的起訴率和結(jié)案率仍有較大上升空間。[7]

3.舉證責任的合理分配突破困境

為保證我國環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴原則起到實效，需要區(qū)分“可以支持起訴”與“應當支持起訴”兩種情形。明確區(qū)分兩種情形，有利于社會上的適格原告按有據(jù)可依，增加社會組織的起訴可能性和起訴概率。

支持起訴原則中兩種情形的區(qū)分需要原告方負擔相應的舉證責任。對于原告方能夠證明己方嚴重缺乏訴訟條件時，即可認定應當支持起訴。比如若原告方能夠證明己方資金嚴重匱乏、技術(shù)條件嚴重欠缺等，檢察機關應當支持起訴。而對于案件涉及危害十分重大、案件復雜化程度極高等應當支持起訴的情形，并且需要檢察機關主動介入，檢察機關也應當負擔必要的舉證責任。

當原告方承擔舉證責任的條件極度欠缺和涉及案情十分重大的情形，檢察機關負責其余情況的舉證責任有利于節(jié)約司法資源，實現(xiàn)司法效率的提高，同時規(guī)避支持起訴原則的濫用導致社會組織作用空間狹隘，避免在訴訟中處于不利地位。

四、確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則

（一）確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的意義

首先，有助于明確訴訟中雙方當事人的權(quán)利和義務。其次，有助于保護訴訟中雙方當事人的合法權(quán)益。明確我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則有助于針對不同情形，盡可能保護雙方當事人的合法權(quán)益。再次，有助于訴訟過程的一致性。我國環(huán)境民事公益訴訟制度對證據(jù)規(guī)則沒有明確的規(guī)定，在訴訟過程中，舉證責任因法官對法條、解釋的不同而不同，不利于訴訟系統(tǒng)化、程序化。最后，有助于環(huán)境訴訟司法專門化的實現(xiàn)。在我國環(huán)境訴訟的程序及實體問題很大程度參照，甚至完全依照民事訴訟的規(guī)定，但實際上，二者所涉及的法益和所追求的訴訟目的具有顯著區(qū)別。明確我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則將是實現(xiàn)環(huán)境訴訟司法專門化的重要一步。

（二）確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的方式

我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則零散分布在不同法律與司法解釋中，相關法律條文有限，且法律條文銜接存在困難。因此，對環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則以專編、專章規(guī)定的形式進行整合，并以法律條文為主，司法解釋為輔進行立法，是明確證據(jù)規(guī)則的有效方式之一。

除了專編、專章規(guī)定的立法形式，針對我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則進行專門立法也具有可取性，也將有利于助推環(huán)境訴訟。相較于專編、專章立法，基于環(huán)境訴訟專業(yè)性、公益性等特性的考量，筆者認為環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則的專門立法，更有助于我國生態(tài)文明建設的持續(xù)、有力地有效推進。