論檢察機關行政公益訴訟中舉證責任分配

中國礦業大學（北京） 劉暢

一、檢察行政公益訴訟舉證責任分配的概述

（一）檢察行政公益訴訟的概念及現狀

檢察行政公益訴訟屬于法律規定的新型訴訟制度，《中華人民共和國》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款規定了檢察行政公益訴訟制度，具體指當行政機構作出對國家和社會公共利益造成損害時，檢察機關有權作為監督機關依照法律規定向人民法院提起行政訴訟，請求審查被訴行政行為的合法性。此法條的規定既有利于行政公益訴訟制度在我國的初步建立，也有利于檢察機關進一步發揮檢察職能，保障行政訴訟功能、目的的進一步完善。

檢察機關的行政公益訴訟制度經歷了一個從無到有并逐漸完善的過程。2015年最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十四條、第四十五條分別規定了檢察機關應當承擔的舉證責任。2016年最高人民法院通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，其中第十二條規定了人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交的相關材料。2018年《兩高司法解釋》第二十二條規定了人民檢察院提起行政公益訴訟應提交的材料。2018年最高人民檢察院印發的《檢察辦案指南》第一章第四節規定了檢察機關起訴應提交的材料。

（二）檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的特性

相較于普通的行政訴訟制度的舉證責任分配，檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任分配具有一定的特殊性，一方面，檢察機關提起行政公益訴訟的目的是健全維護國家和社會公共利益制度，履行職責的檢察機關就行政機構的違法作為或不作為提出檢察建議，在行政機構拒絕履行相關職責或不回復檢察建議的情況下，可提起行政訴訟。雖然初衷是為了維護國家和社會公共利益，但是仍要防止檢察機關對起訴權的濫用、防止其對司法資源的浪費，因此檢察機關要對起訴的符合法定條件承擔一定的舉證責任。《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》《檢察公益訴訟解釋》規定檢察機關在行政公益訴訟中需要提交公益訴訟起訴書，其中包含證明訴訟主體的資格、國家和社會公共利益受損的初步舉證責任的內容。

另一方面，法律相關規定要求在提起行政公益訴訟之前檢察機關要向行政機構提出檢察建議，即履行訴前程序。基于司法權與行政權的相互獨立，檢察機關權利行使不得干擾行政機構履職。當履行訴前程序之后，行政機構拒不履行職責或拒不回復檢察建議，檢察機關才有權依據相關法律規定提起行政訴訟。因此檢察機關主要的舉證責任在于證明檢察機關已經履行訴前程序，且行政機關拒不糾正或不履行職責。

需要注意的是，不同于普通的行政訴訟，檢察機關提起行政公益訴訟實質上是一種非因自身權益受損而提起的訴訟，因此不需要證明自身與行政機構行為間的利害關系，而是將國家和社會利益受損的事實予以提供，據此承擔相應的舉證責任，這正是檢察機關提起此類訴訟的前提。基于檢察機關自身的存在目的與程序設計為出發點，據此檢察機關對相應事實進行舉證，如證明是否符合起訴的法定條件，是否已經履行訴前程序，違法作為的行政機夠是否存在拒不糾正或者不履行職責以及初步的證明國家和社會利益因行政行為受損，檢察機關應當承擔舉證責任。總而言之，此類訴訟中的舉證責任分配明顯向檢察機關偏移，決定著此類訴訟中舉證責任分配的特性。

二、檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的實施現狀

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中對人民檢察院所承擔的舉證責任進行了明確規定：“證明起訴符合法定條件；人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機構拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項。”此規定第一項和第三項規定定義均較為模糊，沒有相對明確的指引作用。首先，根據相關規定及司法實踐，檢察機關對訴訟主體資格有證明責任，檢察機關進行行政公益訴訟時必須證明自己具有正當授權，且屬于自己的管轄范圍。其次，要有明確的損害事實，即證明行政機構某一具體的事實行為造成了國家和社會公共利益的損害。再次，要保證已經完成訴前程序，在檢察機關提起行政訴訟之前，需要向現行行政機關提出檢察建議，只有當行政機構對檢察建議不予回復或對行政行為拒不改正時，才能提起行政訴訟。最后，需證明行政機關法定職責與損害事實之間存在因果關系。出于對行政公益訴訟的嚴謹性考慮，雖然行政機關的職責已經通過法律得以明確規定，但檢察機關仍可以依職權進行調查取證，進一步確定損害事實是由于超越法定職權的違法行使權利還是因為不履行法定職責、消極不作為而造成國家、社會公共利益的損害，以監督行政行為的合法性。

另外，行政機構應當承擔的何種舉證責任也需要明確。《行政訴訟法》第三十二條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提出作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。行政公益訴訟本質上仍屬于行政訴訟，行政機構作為訴訟行為的被告一方對其所作出的具體行政行為仍需要承擔一定的說服責任。根據相關規定和司法實踐，行政機構只要客觀上造成公共利益的損害或存在損害公共利益的危險性，行政機構的行政行為就涉嫌違法，行政機關主張其行為合法就要為此提出充分、合理的證據。此外，《最高人民法院<關于行政訴訟證據若干問題的規定>》第四條規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。具體來說，行政機構應從是否有消極不作為的行為，是否有違法行使職權的行為，是否已經超過起訴期限三方面進行舉證，證明其具體的行政行為合法且有法律依據。

三、檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度存在的問題

（一）違反行政訴訟的舉證責任分配原則

由檢察機關和行政機構各自承擔的舉證責任可知，檢察行政公訴中，運用“誰主張誰舉證”的分配規則，而不是《行政訴訟法》中的“舉證責任倒置”規則，我國的檢察行政公益訴訟采取了與其上位訴訟完全不同的分配規則，檢察機關需要對被訴行政違法行為承擔舉證責任，行政機構可以對被訴行政行為的合法性舉證證明，若未舉證，行政機構不承擔由此帶來的法律后果。可以看出，雖然檢察機關享有等同于普通行政訴訟原告的訴訟地位，但在舉證責任分配的內容和強度上，卻與普通行政訴訟原告完全不同。事實上，檢察行政公訴舉證責任分配規則不僅跳出了行政訴訟舉證責任分配的一般原則，也與公益訴訟價值追求相悖，直接導致隸屬于《行政訴訟法》的行政公訴程序，跳脫了《行政訴訟法》的一般規定，打破了《行政訴訟法》的穩定性和連續性。

（二）檢察機關承擔具體舉證責任內容不明晰

法律對于檢察機關應當承擔的具體舉證責任內容規定模糊。《最高檢實施辦法》第四十五條第三款中其他應當由檢察機關承擔的舉證責任內容，該規定較為模糊，導致實踐中檢察機關舉證時對舉證內容的尺度難以準確把握。《最高檢實施辦法》第四十四條、兩高《檢察公益訴訟解釋》第二十二條、《人民法院實施辦法》第十二條將人民檢察院提起行政公益訴訟應當對提交的材料予以規制。正因為存在上述規定，但是又不明確具體范圍，結果從實際發生的案例中，我們發現檢察機關既要承擔起訴符合法定條件的程序性事項承擔舉證責任，還要對涉及國家和公共利益受到侵害所有相關事實承擔舉證責任，但公益受損的具體責任大小并不明確，那么行政機構是否需要承擔舉證責任、承擔何種舉證責任、承擔多大的舉證責任，這些內容也不確定。最終檢察機關在此類訴訟中的舉證責任過重且繁雜，導致該訴訟制度在實施與發展的過程因此受阻。

（三）檢察機關調查權缺保障

檢察機關在提起行政公益訴訟時，作為該類訴訟的發起者，應承擔比較繁重的舉證責任，最主要的原因之一就是檢察機關擁有強大的調查權，使其可以在舉證上與行政機構抗衡。事實上，司法實踐當中檢察機關承擔的舉證責任超過了《最高檢實施辦法》第四十五條的規定，但是其調查權并沒有得到較為完善的保障，導致實際情況中，檢察機關在承擔證明國家和社會利益受損較為繁雜的舉證責任的情況下，行政機構阻撓證據的收集，降低訴訟效率，無法保障檢察機關在此類訴訟中承擔繁多的舉證責任內容。雖然《最高檢實施辦法》進一步強化了人民檢察院的調查權，將檢察院可依法使用的相應調查方法予以明確，也強調不得采用其他的強制性措施，但是相應的救濟性保障措施并未提及，這樣的規定勢必會導致人民檢察院的調查權缺乏強制有效性，在無法獲得證據時無能為力。

四、完善檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的建議

（一）確定檢察機關提起行政公益訴訟舉證責任分配方式

結合相關學者觀點，本論文傾向于由檢察機關承擔行政行為的主要舉證責任。之所為這樣認為，一是從行政訴訟的目的來看，舉證責任作為行政訴訟制度的一項重要規定，其必然要遵循其設計的目的。人民檢察院進行行政公益訴訟的目的主要是監督行政機構依法履行行政職責，在一定程度上防止行政權利的濫用，更好地維護國家、社會的公共利益，維護行政相對人的合法權益，當法律秩序受到破壞，部分行政機關違法作為或者拒不履行其法定職責時，檢察機關應當履行其檢察職責，并承擔舉證責任。二是從依法行政的角度出發，由檢察機關對行政機關的違法作為及拒不履行相關職責的行為進行舉證存在一定的合理性。從訴訟本身的角度出發，檢察機關在此類訴訟中進行舉證，在一定程度上可以督促行政機關依法行政。根據訴前程序，檢察機關在提起行政訴訟前通過提出檢察建議來督促行政機構依法履行法定職責，再根據被監督者接收到檢察建議以后拒不糾正或者不履行的行為，才提起訴訟，這是督促行政機關依法行政的一種保障。此類訴訟中，檢察機關有權從行政機關以及相對人那里收集到行政機關違法作為或不作為的證據，還可以要求行政機關就其本身的違法作為或者不作為作出答復檢察建議，促進行政機構在執法過程中依法行政，否則其面臨的將是檢察機關的問責甚至是訴訟。在檢察機關擁有起訴權的背景下，檢察機關的監督更為有力，更能促使行政機構糾正違法行為，進而提高司法效率。

（二）規定檢察機關提起行政公益訴訟舉證責任具體內容

對原被告雙方的舉證責任內容進行具體化規定，是檢察機關更加合理提起公益訴訟的關鍵。檢察機關在承擔主要舉證責任的前提下，需要在《最高檢實施辦法》第四十五條規定的基礎上，進一步將檢察機關的舉證責任部分予以明確。否則會導致后續檢察機關承擔主要舉證責任的時候，出現混亂無序的局面。第一，檢察機關應當證明當事人適格；第二，同《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十五條規定的應當承擔的舉證責任第二款一樣，要證明檢察院已履行訴前程序，即提出了檢察建議，且行政機關拒不改正違法行政行為或拒不不履行法定職責的事實。第三，對相關的舉證責任予以確定化指引，在實踐中具有更重要的意義。首先，要證明被告具有相關職責，在生態環境破壞、偷漏稅行為等案件中，證明行政機關具有相應職責是檢察機關應該舉證的內容之一，這也是依法行政的要求。其次，檢察機關承擔證明行政行為違法或者不作為的舉證責任。檢察機關作為主張者應當證明行政行為違法，這也是檢察機關監督職責的體現。最后，原告承擔證明國家或者公共利益受損事實的舉證責任。證明公益受損事實是訴訟的前提條件，也是達到訴訟目的的事實依據，主張公益受損一方承擔證明責任。同時，檢察機關在提起此類訴訟時，也有權在收集證據的過程中要求行政機關提供此類資料，或者在有相對人的情況下，由行政相對人提供證據。此外，在檢察機關承擔舉證責任具體內容的前提下，明確國家和社會公共利益受損的舉證責任程度也是舉證責任分配內容細節的完善，是對檢察機關在此類訴訟中舉證責任分配的進一步確定。這需要法官在訴訟中根據兩種情形對檢察機關所承擔的初步證明責任予以區分衡量。

（三）優化檢察機關調查核實案件事實權力

為進一步平衡檢察院和行政機構在相關事實方面提供證據的能力，且考慮到受害主體非特定、公共利益的危害、“公益”界定等問題，因此優化行政公益訴訟過程中檢察機關調查核實案件事實的權力是必需的。《檢察公益訴訟案件司法解釋》第六條明確規定了人民檢察院在辦理公益訴訟案件中具有調查核實權，這意味著檢察機關可以通過相應的手段進行證據收集，證明公共利益需要保護的現實性和緊迫性。生態環境和資源保護、食品藥品安全又是案件多發領域，具有涉及范圍廣、違法周期長、隱蔽性較強等特點，侵害公共利益的行為從初始實施到最終追責可能公歷經較長的時間，在此期間證據隨時都有滅失的可能，此種情況的后果可能是侵權者可置身事外、公共利益無法得到有效地維護。因此合理規定舉證責任的同時，優化檢察機關對案件調查核實權是完善行政公益訴訟的必要條件。對于優化檢察機關調查核實案件事實權力，可借鑒民事訴訟領域的相關內容，通過《行政訴訟法》的修訂或者以發布司法解釋的形式，明確人民檢察院如有履職需要，可勘驗現場和物證、委托評估鑒定，對當事人、案外人有關案件事實進行詢問，可共享行政機關查詢、調取、復制涉案材料，對于專業領域的問題，可申請專業機構進行鑒定。

五、結語

檢察機關行政公益訴訟制度被正式確立入法，明確了我國已將行政公益訴訟制度作為維護國家和社會公共利益的主要途徑之一。 在行政公益訴訟實施過程中，挑戰與阻礙依然不少，完善舉證責任的分配是我國檢察機關行政公益訴訟的重要保障，是維護國家和社會公共利益的關鍵。要堅持檢察機關作為行政公益訴訟的主體不動搖，細化舉證責任的內容，明確各方的舉證責任，從而構建一個更加切實、全面、完善的行政公益訴訟制度。