論生態環境損害賠償的理論基礎與實施保障

山東省東營生態環境監測中心 劉秀梅

生態環境損害的直接對象是環境資源，而受到破壞的區域環境質量下降、生態功能退化，從而導致人身財產的損害，但是環境權益、公共環境利益沒有作為法定權利得到確定，生態環境損害的保護與救濟仍然需要使用傳統的民事侵權法律規定，界定范圍也僅在人身和財產損害賠償之上，更加注重對個體、財產權利的調整，無法真正解決具有公共特征的生態環境損害賠償問題。因此當前政府、社會都應該將公共環境利用作為獨立的法律保護對象，設計針對性的制度框架，從而維護公共環境利益索賠的權益。

一、生態環境損害賠償概念

（一）賠償磋商主體

生態環境損害賠償與一般的環境污染、人為環境破壞等不同，其賠償的主體是賠償權益人以及賠償義務人，所謂賠償權益人一般是指各級政府，它們是我國這的地區代表，在各地所屬轄區內可以作為代表成為賠償的主體之一，而賠償義務人則是在事件中造成環境污染、因生態破壞行為造成生態環境損害人，他們需要承擔起生態環境損害賠償責任，雙方最終經過磋商明確后續的賠償事宜[1]。

（二）賠償磋商內容

由于生態環境損害是指生態或環境遭受到侵害行為而產生的損害，所以與人身或財產損害等獨立損害類型有著本質上的區別，當前我國對生態環境侵害行為的界定范圍是法律主體已經危及或者對可能危及他人合法權益、破壞人類生存與發展對生態環境而做出的破壞行為，侵害行為直接指向生態環境本身，其最終后果也與以生態環境為媒介侵害他人人身及財產權益而造成的財產損害、精神損害、經濟損失，主體為生態環境，影響范圍也更加廣泛。

（三）賠償磋商目的

生態環境損害賠償的主要磋商目的是追究賠償義務人的生態環境損害賠償責任，從而修復自然資源，維護國家對自然資源的所有權，并致力于將受到損害的生態環境恢復至良好狀態，以此來維護生態平衡。因此生態環境損害賠償不應該定性為一般的民事責任、刑事責任以及行政責任，而是應該作為較為特殊的“防御”民事責任，法律制度也應與上述一般法律責任有所區別，一方面填補自然資源國家所有權損害空缺，另一方面還要救濟、恢復受損的生態環境，維護生態健康，促進國家的可持續發展。

二、生態環境損害賠償制度基礎內涵

（一）權責問題

承擔生態環境損害賠償的責任能夠體現出賠償責任適用過錯責任原則，在落實各項損壞賠償制度的過程中，首先針對侵權人，明確侵害人過錯以及事件因果關系，生態環境權益無法被公平救濟，如果能夠及時解決這一問題，一方面可以預見生態環境損害，另一方面也能落實各項法律制度，深入了解管理中的問題，探索針對性的解決策略[2]。權責問題的明確能夠更好地展開生態環境損害賠償工作，促進生態化境的可持續發展。

（二）管轄范圍圈定問題

生態環境損害賠償帶有較強的外部經濟性特點，這一特點會對內部成本以及賠償過程中的公平救濟行為產生一定的影響，從公平救濟受損權益的有效性預防這一層面來看，一定要在生態損害賠償原則及其賠償標準中清晰地界定定具體的賠償范圍，只有做到這一點才能在具體落實管理實踐、賠償原則的前提下統一對生態損害費用評估、生態修復與重建費用的花銷進行規劃，對不合理的元素進行針對性替代，優化賠償方案，高效完成后續修復工作，滿足當前社會的生態發展需求。

（三）生態損害賠償主體問題

在展開生態環境損害賠償工作前，相關工作人員必須明確，生態資源利益是社會上典型的公共利益，而生態環境受損后行使索賠的主體自然也是公共權益，必然要發揮出社會管理職能，在此過程中政府必須發揮出自身在外圍的主導力量，履行各項行政管理職能，可以提高生態環境損害賠償工作的效率，政府掌握了生態環境損害索賠權利，實現生態損害賠償制度的最高價值[3]。

三、生態環境損害賠償理論基礎

（一）自然資源所有權討論

目前為止，我國針對自然資源所有權的討論大致圍繞三方面展開：雙階構造、三層結構以及所有制，而其中雙階構造與三層結構說都認為自然資源國家所有權不是完全局限于國家公權力的范圍之內，首先三層結構說認為自然資源國家所有權包括司法權能、憲法義務以及公法權能，而雙階構造則認為自然資源國家所有權是憲法規則和水平關系的民法規則，是以憲法所有權和民法所有權結合的法律構造。與此同時，所有制說與上述兩種結論都有所不同，它認為自然資源國家所有權體現出的基本特征是國家方面對于自然資源的壟斷，是國家通過管理為公共社會提供福利的途徑之一，是國家應該行使的權利[4]。但是綜合來看雙結構造更能符合各方面原則，因此為提高生態環境損害賠償的正當性、合理性、高效性，應立足于雙階構造來展開討論。

（二）環境要素、生物要素核心

一般來說生態環境損害理論基礎都將環境要素以及生物要素視為最核心的內容，同時在生態系統功能退化的過程中，必須要以這兩大要素為基礎來達成理想化的賠償效果，即增強環境的恢復性和補償性。此外還應注意，在我國當前的法律法規下生態環境損害賠償訴訟的目的必須是保護環境公益，為進一步提高政府的實踐工作能力，需要針對環境造成重大損害的污染環境、破壞生態行為進行重點處理，在此期間還需要借助正式立法的方式來對相應制度進行進一步的修復和完善。

（三）賠償訴訟制度

生態環境損害的賠償訴訟與其他環境侵權、保護訴訟等無論是在理論上還是在法律目的上都存在較為明顯的區別，如果要對這些差異進行區分，生態環境損害賠償制度是與一般民事訴訟有所差異的，但是卻要以民事訴訟作為理論依據，再結合特殊要點來展開針對性工作，從而保障自然資源國家所有權的利益，實現理想化的工作目標[5]。

四、生態環境損害賠償的實施保障

（一）司法保護

為保證生態環境損害賠償工作的順利進行，首先一定要明確其本質目的，核心為救濟環境公益，在此過程中應該整合法律法規，將法學原理滲透進賠償工作中，通過這樣的方式能夠充分發揮出我國當前環境保護制度的優勢，并且積極在環境公益司法中做好制度之間的銜接工作，維護賠償機制。所謂司法保護整合，是指環境公益保護全面結合的一種有效路徑，將當前各項制度的不合理之處進行合理優化，以此實現環境損害賠償的最大價值，將生態損益和生態賠償完美結合，司法保護整合呈現出最本質的意義，是促進當前社會生態可持續發展的重要前提條件[6]。與此同時也不能忽視各個行政機構、社會組織的作用，運用司法程序對他們的起訴順位進行合理化設置，并且全面提升以省級政府、環保組織為主體的環境損害賠償訴訟的權威性和公信力，真正提升其威懾力和中心性。除此之外還應注意，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟制度之間的軌道存在重合，這些重合的點能夠成為具體指引政府等行政主體正當性行為、保留訴訟前證據、先予執行以及制度監督等多項制度落實的有力保障，真正實踐構建生態環境損害賠償訴訟體系、發展環境民事公益訴訟，具體要求有關部門工作人員完善實體性訴訟配置，并進行合理化、針對性、全面化的程序設置，能夠在當前社會發展形勢下生態環境損害賠償訴訟對司法制度的實際要求，最終成為環境司法公益廣泛意義上的保護機制，達成核心目標。

（二）政府參與

在生態環境損害賠償訴訟中，政府需要參與其中，真正成為生態環境損害賠償訴訟的關鍵抓手，政府在整體訴訟的過程中應該充當賠償權利人、監督義務人、原告以及潛在被告等多重角色，只有這樣在能在生態環境損害賠償訴訟的公法與私法中真正尋求平等，約束好各方相關人員，讓所有部門在政府行為的主導下默契配合，有序且高效地完成各項工作。由于政府扮演著對立統一的身份，因此在實際的社會組織執行監督中也能充分發揮出在不同角色加持下的作用[7]。一般情況下政府在生態環境損害賠償訴訟中都是民事賠償權利人的身份，但是卻又同時肩負起監督義務人的角色，嚴格履行各項義務，包括對環境保護、國土資源、林農業等各個組織部門的針對性管理，在真正的訴訟中政府會平衡雙方當事人的地位，還能及時對原告方的不規范行為進行矯正，這樣一來可以真正做到維護訴訟雙方的權益，嚴格監督訴訟的過程，在針對性的監督、評價中發揮出環保領域行政執法的優先性，并且提高損害賠償的補充性，在真正做好各方關系銜接工作的前提下完成有效、合理的訴訟。而在以原被告形象出現的過程中，政府應該理清環境損害賠償與行政訴訟賠償之間的邊界，以此為基礎充分釋放制度價值，搭建起完整、合理的制度框架，做好獨立與中立建設，加大對生態環境修復、異地修復等方案的考量力度，發揮出社會組織的作用。

（三）全新制度

生態環境損害賠償的全新制度框架如下，共分為四個分支。

（1）必須進一步明確賠償的具體內容與范圍，這是高效落實各項賠償工作的前提，為對這兩項信息完善，工作人員首先要注意，環境損害賠償的內容必須要包含區域環境質量、生態功能恢復這兩部分，只有嚴格細化這兩部分的每一個數據，才能提升賠償的高效性，以此為支撐來確定賠償的范圍，包括預防與控制生態環境損害發生的費用、擴大防控范圍的費用、生態環境在損害恢復期間所產生的功能損失費用、評估費用等，與此同時還應重點強調必須在合理的預防控制費用支撐的前提下環境修復費用才能獲得有效賠償，由此可知必要且合理的判斷原則、標準是生態環境損害賠償工作落實的重要保障。

（2）必須在明確索賠權人的前提下才能落實具體工作，所謂索賠權人是指真正有資格對生態環境損害請求賠償的人，該項工作的明確展開才能為生態環境損害賠償提供邏輯起點。而根據我國具體國情來分析，無論是政府及其他部門，還是環保組織、公民都是有權利針對公共環境利益的損害提起訴訟，但是即便如此生態環境的損害特征、各個索賠主體的權責及能力都會影響索賠過程中他們的地位以及優先順序。具體來說政府始終占據主要地位，環境組織為輔助，公民個人應該發揮出補充價值，在正式的賠償中政府索賠權更重，所以需要將權利分別授予不同的環保部門，還需要委托專業的評估機構，展開針對性調查，明確生態環境的損害程度，如果無法進行友好協商，則需及時走司法程序，在此過程中其他的部門也必須要協助環保部門開展各項修復、索賠工作，通力合作完成索賠任務[8]。

（3）明確索賠的程序：協商與訴訟銜接程序，首先針對協商程序，需要明確參與的主體，分別為政府與生態環境損害賠償責任人，而在此階段具體的協商內容則是生態環境損害修復措施、修復費用賠償，理清具體的工作內容，首先提出各項協商的條件，其次確認協商的主體、內容、步驟、時間期限，最后明確協商的效力，從而保證協商工作的高效性。而訴訟程序中則需要明確原告、訴訟管轄、舉證責任、證明標準、判決執行等訴訟規則，這些規則與傳統意義上的民事訴訟存在一定的差異，為此各項工作都必須嚴謹執行。最后的協商與訴訟銜接程序中，注重對協議的強制執行效力問題、政府部門提起的訴訟與現行的環保組織提出環境民事公益訴訟起訴順位不同等問題，確認各個矛盾點，最大程度上達成理想化的賠償目標。

（4）必須保證公眾參與到賠償環節當中，無論是生態環境的損害調查，還是修復評估與具體方案的制定，都必須增強公眾的參與價值，進一步明確公眾的知情權、監督權與參與權，只有在大眾都明確損害賠償全過程的前提下，他們才能反饋出有效的意見，政府部門也能及時處理各部門參與不力的問題，最終實現理想的環境救濟目標。

（四）法律動態、靜態保障

在生態環境損害訴訟過程中我國的民事法律應該成為對公共利益進行保護與救濟的直接“參與者”，這樣一來能夠站在不同的視角，全方位地解決并改善各類由環境污染、環境破壞等行為引發的重大社會矛盾，從根本上降低生態損失，尋找高效公平救濟的方法。而生態環境損害賠償法律作為制度實施的基礎保障，還必須強調當前社會發展的基本原則，即全面落實綠色發展觀念，以此為指導結合民事法律法規中個人權利本位修正觀念、制度安排以及規范的設計，真正做到在技術路徑上構建出更加健全的生態環境損害賠償機制。通過上述動靜結合的方式保障生態環境損害賠償具體政策的落實，在此過程中還應該以民法為基礎進一步明確生態權益作為生態環境損害賠償責任的邏輯起點地位，做好全面協調工作，結合實際情況建立更加完善的評估體系，最大程度發揮出生態環境法律動靜結合的優勢。

綜上所述，目前我國社會正處于經濟體制轉型的形勢之下，而環境問題也成為具有代表性的問題，對國家現代化建設產生直接的影響，在此過程中政府方面應該注重對生態環境損害賠償制度的完善與改革，確立明確的理論基礎，通過司法保護、政府參與、設立全新制度、采取動靜結合保障法等多元化方式來提高賠償工作效率與質量，最終做到以生態文明觀的視角出發完善制度、實現生態損害賠償法律保障和全過程控制。