淺談事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同業(yè)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

石瑋衛(wèi) 中國(guó)氣象局機(jī)關(guān)服務(wù)中心

引言

事業(yè)單位作為社會(huì)公共服務(wù)的法人單位，隨著事業(yè)單位不斷的改革和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨增加，合同業(yè)務(wù)成為事業(yè)單位內(nèi)部控制六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)之一，其內(nèi)控設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性、執(zhí)行的有效性對(duì)事業(yè)單位整體內(nèi)控建設(shè)水平有直接影響。合同管理涵蓋合同訂立、履行、變更、驗(yàn)收、結(jié)算、糾紛解決、歸檔等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)合同業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)類型，采取有效管控措施，規(guī)避合同業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合同業(yè)務(wù)目標(biāo)，從而提升事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)的效率和效果。

一、合同業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)

合同業(yè)務(wù)主要有合同訂立、合同履行兩階段。合同訂立包括調(diào)查、談判、文本擬定、合同審核和合同簽訂等環(huán)節(jié)；合同履行包括監(jiān)管、驗(yàn)收、合同登記歸檔、糾紛處理等環(huán)節(jié)，在上述合同業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)均存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，給事業(yè)單位帶來(lái)不必要的損失。

（一）合同訂立階段風(fēng)險(xiǎn)

（1）合同事項(xiàng)不符合財(cái)政資金支付范圍。一是合同金額超出預(yù)算或工程概算。二是屬于政府采購(gòu)目錄內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)事項(xiàng)，沒(méi)有根據(jù)政府采購(gòu)法、招投標(biāo)管理等有關(guān)規(guī)定采用適當(dāng)方式訂立合同，由此導(dǎo)致事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違規(guī)。

（2）簽訂合同的標(biāo)準(zhǔn)不明確。有些事業(yè)單位合同管理制度中未列明按照合同金額或者其他標(biāo)準(zhǔn)確定一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否簽訂書(shū)面合同，導(dǎo)致有些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本應(yīng)簽合同而未簽，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織實(shí)施帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）締約前調(diào)研和談判有缺失。未針對(duì)事業(yè)單位采購(gòu)需求開(kāi)展充分的市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)合同對(duì)方的主體資格、資信情況和履約能力深入考察，為合同履行留下潛在風(fēng)險(xiǎn)。在談判中談判人員因缺少技術(shù)、法律和財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，出現(xiàn)合同約定不能滿足事業(yè)單位業(yè)務(wù)需要、法律漏洞等重大問(wèn)題，導(dǎo)致事業(yè)單位利益受損。

（4）合同文本重要條款有缺陷。事業(yè)單位沒(méi)有統(tǒng)一的合同范本，使用對(duì)方提供的合同文本，在合同關(guān)鍵條款上處于被動(dòng)狀態(tài)。有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)復(fù)雜，事業(yè)單位經(jīng)辦人員不具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)和能力，未能對(duì)合同重要條款進(jìn)行充分研究、論證和磋商，致使合同重要條款有缺陷或者未表述清楚，甚至存在重大歧義，不能滿足單位事業(yè)發(fā)展需要而造成經(jīng)濟(jì)損失，或者使單位面臨因違約引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。

（5）合同文本有疏漏。由于合同文本相關(guān)經(jīng)辦人責(zé)任心不強(qiáng)，存在一些不足。比如合同文本存在合同金額大小寫不一致；合同簽訂時(shí)間未列明；未加蓋合同騎縫章等現(xiàn)象，可能影響合同的后續(xù)執(zhí)行。

（6）合同管理制度有漏洞。一是部分事業(yè)單位締約前調(diào)查、談判、簽訂、履行、歸檔管理等均由相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)，未采取合同歸口管理，不相容崗位未做到有效的職責(zé)分離，部分崗位工作銜接不到位，造成合同管理中存在風(fēng)險(xiǎn)。二是合同審批的相關(guān)部門職責(zé)不清，未明確各部門審核把關(guān)的合同內(nèi)容；參與合同審核人員因掌握經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)、法律知識(shí)的局限性，均導(dǎo)致合同審批流于形式。三是應(yīng)當(dāng)訂立合同的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，未訂立合同；合同簽署前就開(kāi)始履行合同事項(xiàng)，存在補(bǔ)簽合同；合同生效日期超前于相關(guān)合同審批簽字日期。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，合同是當(dāng)事人之間約定權(quán)利義務(wù)的重要憑據(jù)，合同管理的漏洞將給合同履行帶來(lái)重大隱患，使單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在糾紛風(fēng)險(xiǎn)，甚至蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

（二）合同履行階段風(fēng)險(xiǎn)

（1）合同履行監(jiān)管不到位。事業(yè)單位對(duì)合同簽訂過(guò)程關(guān)注度很高，合同訂立階段內(nèi)控制度設(shè)計(jì)很嚴(yán)謹(jǐn)，但往往忽視合同履行階段的風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)合同履行情況監(jiān)管不到位，缺少監(jiān)管措施，造成損失，有些還是隱性損失，合同履行結(jié)束后問(wèn)題才暴露出來(lái)。工程類項(xiàng)目合同履行尤為突出，合同履約周期長(zhǎng)、隱蔽工程多、業(yè)務(wù)復(fù)雜而不可預(yù)見(jiàn)狀況多，監(jiān)管不夠而留下隱患。

（2）合同驗(yàn)收不到位。合同標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)等驗(yàn)收是合同履行中的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。未進(jìn)行履約驗(yàn)收或者未按照合同約定驗(yàn)收，合同業(yè)務(wù)目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)，造成財(cái)政資金使用效益的降低。

（3）合同結(jié)算管理不到位。經(jīng)辦部門未按合同約定期限、金額、進(jìn)度和方式付款；未及時(shí)催收到期合同款，可能導(dǎo)致事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)利益受損或面臨司法訴訟。

（4）合同歸檔管理不到位。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在難以預(yù)料的變化，出現(xiàn)違約狀況時(shí)合同是事業(yè)單位維權(quán)的憑據(jù)，具有法律效力和約束力，合同檔案工作應(yīng)予以重視。合同歸檔資料不完整，合同前期談判文件、合同審批文件、資質(zhì)證明、合同文本、合同變更、終止文件、合同的司法文件以及會(huì)議紀(jì)要、信函、備忘錄等文件資料，未進(jìn)行收集整理歸檔，合同歸檔和保管不善是主要風(fēng)險(xiǎn)。有的單位因糾紛進(jìn)入司法程序時(shí)，“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”因合同丟失提供不出合同而造成損失。

二、合同業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控措施

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，高度重視合同內(nèi)控管理

事業(yè)單位資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款、事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入，主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有工程類采購(gòu)、貨物或服務(wù)類采購(gòu)等，按照市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，依法依規(guī)與其他民事主體簽訂合同。事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及預(yù)算、政府采購(gòu)、資金收支、資產(chǎn)等管理，涉及單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位之間溝通和聯(lián)動(dòng)，因此合同業(yè)務(wù)離不開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，推動(dòng)合同業(yè)務(wù)內(nèi)控的頂層設(shè)計(jì)，組織內(nèi)控培訓(xùn)和宣傳，強(qiáng)化合同內(nèi)控制度的嚴(yán)格執(zhí)行，確保風(fēng)險(xiǎn)防控措施發(fā)揮作用。

（二）健全合同業(yè)務(wù)管理制度，明確各部門職責(zé)

事業(yè)單位應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同業(yè)務(wù)的前期調(diào)研和談判、合同文本擬定和審批、履行監(jiān)督、合同歸檔等風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，健全規(guī)范的合同審批流程和有效的內(nèi)控制度。一是職責(zé)分工要清晰。明確合同歸口管理部門，由合同歸口管理部門負(fù)責(zé)合同業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范管理，同時(shí)厘清各相關(guān)各部門職責(zé)分工，各部門職責(zé)明確、各司其職，避免有真空地帶。經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門經(jīng)辦人提交合同的審核；合同歸口部門或相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)主要從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的可行性及是否適合事業(yè)發(fā)展需要、合同要素的完整性、合同合法性和合規(guī)性等方面審核，針對(duì)重大合同須經(jīng)法律顧問(wèn)審核把關(guān)；財(cái)務(wù)部門從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的收付款方式、支出是否有預(yù)算安排、有無(wú)超預(yù)算等方面審核；監(jiān)察室對(duì)合同的廉潔性進(jìn)行把關(guān)；單位分管領(lǐng)導(dǎo)和單位主要負(fù)責(zé)人根據(jù)職責(zé)權(quán)限審批并簽署合同，重大合同的簽訂須單位集體研究決定。二是合同內(nèi)控流程設(shè)計(jì)要確保不相容崗位相互分離。不相容崗位包括：合同擬定與審核，合同審批與簽訂，合同執(zhí)行與監(jiān)督等。

（三）合同訂立階段重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

（1）合同立項(xiàng)管理要重視。防范合同訂立風(fēng)險(xiǎn)首先要保證合同事項(xiàng)的合規(guī)性，比如事業(yè)單位訂立合同要符合國(guó)家財(cái)政資金管理以及政府采購(gòu)等相關(guān)規(guī)定。重大合同事項(xiàng)應(yīng)按照“三重一大”決策程序，審核重大合同實(shí)施的目標(biāo)是否適應(yīng)本單位事業(yè)發(fā)展需要，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理，避免超預(yù)算、無(wú)預(yù)算簽訂合同。

（2）合同調(diào)查和談判要嚴(yán)謹(jǐn)。合同談判前，業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門應(yīng)對(duì)合同對(duì)方進(jìn)行調(diào)查，審查對(duì)方的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證明、授權(quán)委托書(shū)等；翻閱對(duì)方經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告等資料，分析其獲利能力、償債能力、營(yíng)運(yùn)能力；開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，實(shí)地了解和評(píng)估對(duì)方的技術(shù)能力、生產(chǎn)或服務(wù)能力等基本情況，分析其履約能力。合同談判是各方就合同涉及業(yè)務(wù)需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)、合同價(jià)款、違約等重要內(nèi)容進(jìn)行磋商，明確雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任。對(duì)于合同業(yè)務(wù)量較多或合同標(biāo)的額度較大、較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)由單位業(yè)務(wù)、技術(shù)、財(cái)務(wù)等人員組成談判組參與調(diào)查和談判，必要時(shí)外聘技術(shù)專家和法律人員參加，談判涉及的重要事項(xiàng)和談判意見(jiàn)，形成談判記錄并存檔。

（3）合同文本擬定要細(xì)致。除即時(shí)結(jié)清的業(yè)務(wù)外，應(yīng)當(dāng)訂立合同。事業(yè)單位一般由合同業(yè)務(wù)承辦部門起草，重大合同或者法律關(guān)系復(fù)雜的合同應(yīng)有法律人員參與起草。可優(yōu)先使用國(guó)家或行業(yè)合同范本，并根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需求進(jìn)行適當(dāng)修改。合同對(duì)方起草的合同，事業(yè)單位審查合同內(nèi)容和談判達(dá)成的意見(jiàn)是否一致，條款表述是否完整和嚴(yán)謹(jǐn)。

（4）合同文本審核要嚴(yán)格。合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議，體現(xiàn)當(dāng)事人各方的權(quán)利義務(wù)，在合同履行和糾紛解決中有極其重要的作用。事業(yè)單位從合同文本的可行性、嚴(yán)謹(jǐn)性和合法性方面，主要審核合同文本內(nèi)容和條款表述是否完整準(zhǔn)確；合同文本條款與談判達(dá)成的意見(jiàn)是否一致。建立合同審核流程，審核部門通常為合同歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門、監(jiān)察室、業(yè)務(wù)管理部門，重大合同還需法律人員參與審核。

（5）合同簽署要規(guī)范。事業(yè)單位應(yīng)明確各類合同的簽署權(quán)限，按照簽署權(quán)限，可分別由經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)人、單位分管領(lǐng)導(dǎo)、單位主要負(fù)責(zé)人簽署合同，禁止超權(quán)限簽字。合同印章管理人員審核合同有無(wú)單位主要負(fù)責(zé)人或者其授權(quán)代理人簽字署名以及合同簽署是否超越權(quán)限，才可加蓋合同印章，為防止合同被篡改，必須加蓋騎縫章。

（四）合同履行階段風(fēng)險(xiǎn)管控

（1）重視履行監(jiān)管。在合同訂立后及時(shí)關(guān)注合同履行進(jìn)展，防止合同訂立后因監(jiān)管不力而失控。合同履行風(fēng)險(xiǎn)防范就是做好事中、事后控制，合同歸口管理部門不定期檢查合同履行情況，可采取重點(diǎn)檢查和抽查方式，針對(duì)合同履行中薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。合同履行風(fēng)控對(duì)于合同履約周期長(zhǎng)、技術(shù)工藝復(fù)雜、隱蔽工程多的工程類合同尤為重要，事業(yè)單位聘請(qǐng)通常第三方監(jiān)理進(jìn)行工程的質(zhì)量監(jiān)管，但是不能過(guò)分依賴于監(jiān)理方，監(jiān)理方從質(zhì)量角度監(jiān)管，事業(yè)單位則從日后使用角度考慮問(wèn)題，事業(yè)單位實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并記錄和留痕，比如發(fā)函、郵件、簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要等。

（2）重視合同驗(yàn)收。事業(yè)單位制定合同履約驗(yàn)收管理辦法，可采取階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，尤其對(duì)隱蔽工程應(yīng)及時(shí)檢測(cè)檢驗(yàn)。工程類和貨物類合同驗(yàn)收應(yīng)由專業(yè)人員組成驗(yàn)收小組，專業(yè)性強(qiáng)的重大合同應(yīng)聘請(qǐng)業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的專家參與驗(yàn)收。復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目或者國(guó)家有強(qiáng)制性檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，需委托國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量、技術(shù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目驗(yàn)收。驗(yàn)收應(yīng)以合同及補(bǔ)充文件、國(guó)家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、封存樣品為驗(yàn)收主要依據(jù)。驗(yàn)收小組到合同標(biāo)的交付現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地審查驗(yàn)收，核對(duì)品牌型號(hào)、數(shù)量、技術(shù)參數(shù)及備品備件，查驗(yàn)產(chǎn)品合格證明、檢測(cè)報(bào)告等，進(jìn)行檢測(cè)試驗(yàn)或演示，檢查安裝調(diào)試運(yùn)行情況及了解人員培訓(xùn)情況，形成驗(yàn)收?qǐng)?bào)告并及時(shí)歸檔。

（3）重視合同結(jié)算。財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格審核合同條款、驗(yàn)收單等，按照合同約定支付比例、支付條件辦理結(jié)算，對(duì)應(yīng)簽訂合同的而未簽的，有權(quán)拒絕付款。

（4）重視合同及時(shí)歸檔。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立合同檔案管理制度，保證合同檔案的完整性及保密性，有利于維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。簽訂合同的部門應(yīng)將締約前調(diào)查、談判、合同文本、補(bǔ)充協(xié)議、驗(yàn)收等相關(guān)資料移交合同歸口管理部門，其及時(shí)整理歸檔合同，按照合同連續(xù)編號(hào)登記電子合同臺(tái)賬，避免合同文本丟失，記錄合同的訂立、履行、變更、終結(jié)等情況，確保歸檔合同資料的完整。

（五）推動(dòng)合同管理信息化建設(shè)

事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控制度信息化建設(shè)，將預(yù)算管理、采購(gòu)管理、合同管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、收支管理業(yè)務(wù)管控體系信息系統(tǒng)，并與財(cái)務(wù)核算體系信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息共享。針對(duì)合同業(yè)務(wù)管理，實(shí)施合同簽訂前、簽訂中、簽訂后的全周期數(shù)字化管理，從合同擬定、相關(guān)部門審核、單位領(lǐng)導(dǎo)審批、簽署用印、歸檔、履行和變更、糾紛處理等全過(guò)程實(shí)現(xiàn)數(shù)字化。信息化管理可以減少或消除人為因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化合同管理內(nèi)控制度的執(zhí)行，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。比如合同審批信息化，締約前調(diào)查、談判等資料作為附件與合同文本一并上傳合同管理信息系統(tǒng)，在信息平臺(tái)上按照規(guī)定流程運(yùn)行并留痕，避免未經(jīng)審批簽合同或者補(bǔ)簽合同發(fā)生。合同履行信息化，跟蹤監(jiān)管合同履行進(jìn)展情況更有效。合同檔案信息化管理，方便合同臺(tái)賬登記、合同查詢、統(tǒng)計(jì)和保管，避免合同遺失，提高合同歸口管理部門工作效率。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，合同業(yè)務(wù)管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其管控效果關(guān)系著事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利開(kāi)展、依法依規(guī)履行公共服務(wù)職責(zé)、國(guó)有資產(chǎn)的安全完整性以及事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有效發(fā)揮合同業(yè)務(wù)內(nèi)控管理作用，針對(duì)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取可操作的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，構(gòu)建科學(xué)、有序的內(nèi)控體系，同時(shí)推動(dòng)合同管理信息化平臺(tái)建設(shè)，防止舞弊和腐敗發(fā)生，促進(jìn)事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。