完善基層行政事業單位內部控制建設的對策與思考

黃浩挺 廣州市番禺區財政局

引言

行政事業單位在實施政府職能的同時，伴隨著各種風險的產生，為更好地管控風險，提高治理水平，完善內部控制建設，財政部先后出臺一系列文件，指導和促進內控的建立和實施，經過多年持續推進，行政事業單位內部控制水平不斷得到了加強。雖然內部控制在行政事業單位有了較大改進，但在實踐中仍存在諸多不足，在基層行政事業單位表現得尤為突出。因此，如何克服內控存在的不足，完善行政事業單位內控水平，有效防范和管控風險，促進社會治理效能的進一步提高，成為當前研究行政事業單位內控建設的重要內容。

一、強化內部控制建設的必要性

（一）有利于提升依法履職能力

行政事業單位作為國家政府部門，承擔著國家經濟社會發展的各項任務，合理保證經濟活動在法律法規允許范圍內進行，依法履行職責是最基本的目標。通過建立行之有效的內部控制機制，完善制度規章，能為單位依法履行職能，推進機構改革，實現控制目標提供制度保證，確保在政策框架下行使依法行政職能，提升依法履職能力。

（二）有利于管理能力優化提升

建立適合本單位的內部控制制度，使各項內控制度相互能有機銜接，制衡機制滲透到各項制度之中，形成一套統一、高質量的內控體系規范，有助于提高管理水平，有利于加強風險防范能力，實現對單位層面、業務層面等活動事項全方位監管，滿足各項業務高效穩健運行。

（三）有利于促進廉政建設

利用法規規章、內控制度、相互制衡機制，可以有效限制權力濫用，規范權力運行，將權力關進制度籠子里，堵塞涉及經濟管理的各種業務漏洞，從根本上預防腐敗，防范舞弊，強化廉政制度監管，有助推動廉政事業建設，減少違規、腐敗等不法行為的發生，從而提高廉政反腐水平。

（四）有利于提高會計信息質量

會計信息能客觀反映經濟活動情況，提供真實完整的會計信息是基本要求，也是行政事業單位的法定義務，良好的內部控制能合理、有效保證會計信息真實性、完整性，能對會計信息產生過程與內容加以規范，對會計信息的歸集與整理加以監督，減少會計信息的失真和錯誤，有利于會計信息質量提高，為單位提供科學、合理的決策。

二、基層行政事業單位內部控制建設主要問題

（一）內控重要性未能得到充分重視

部分單位負責領導對內控重視程度不夠，在內控建設方面沒有起到火車頭帶動作用，內控意識淡薄，對內控重要性認識不充分，未能發動單位全員參與內控建設，未能建立行之有效的內控組織架構，在內控領導小組、工作小組方面部分單位亦尚未成立，在內部控制報告編制方面，部分單位未能充分重視內控報告編報工作，編報不及時，填報數據與單位決算數據、資產數據存在差異，工作規范化程序有待提高，內部未能形成一種良好的內控氛圍。

（二）內部權力制衡機制不完善

從內部控制權力運行情況來看，部分單位在業務、崗位設置方面，沒有形成有效的相互制約，在部門管理方面，對于一些“三重一大”等重要事項，集體議事決策機制未能得到很好實施，有些重點項目決策未經可行性研究，專家論證，導致實施起來困難重重，最后影響項目的績效評價。相當部分單位未針對關鍵崗位開展定期輪崗或干部交流，對不具備輪崗條件的崗位或業務也沒有開展專項審計，不相容崗位相互分離機制存在漏洞，在機構設置上，由于單位人力資源有限，身兼數職的情況亦時有出現，這些情況都表明行政事業單位內部權力制衡機制還不夠完善。

（三）內控制度流程不健全，更新滯后

部分單位內控制度雖已建立，但對業務層面六大經濟活動關鍵管控點未能做到全覆蓋，只涉及其中部分經濟活動，各項業務制度相互獨立，未能形成統一的內控體系，內控制度不健全，有相當部分單位沒有結合自身業務情況，建立相關的業務制度及流程圖，導致很多單位在執行業務活動時沒有操作流程圖可供遵循，部分單位內控流程、制度更新滯后，流程、制度在各個業務模塊中更新比例不高，未能與相關政策法規及時匹配銜接，政策更新了但制度還是原樣，導致存在一定的違規操作風險，這些都反映單位在內控制度建設方面存在滯后，未能與時俱進。

（四）內控執行不到位，監管乏力

部分單位存在重制度建立、輕制度執行的情況，內控制度建立后缺乏執行，形同虛設，或者實施貫徹力度不夠，執行起來走樣變味，沒有真正發揮內控應有的防范作用。部分單位所建立的內控制度，并沒有將制度結合到具體人員安排上，沒有形成有效的制度約束。相當部分單位內控制度建立后還未開展內控有效性評價，不注重內控有效性情況，內控評價結果未被有效應用于單位的管理，評價結果所反映的問題和價值亦不被重視和發掘。還有部分單位并沒有設置內控評價監督部門，或者沒有設置內控牽頭部門，內控在執行過程缺乏有效監管，執行缺失、執行不到位情況經常發生，對單位內控的有效落實造成一定影響。

（五）內控風險意識不強，風險評估機制不完善

相當部分單位缺乏必要的風險防控措施，對內控風險防控認識不足，片面認為風險控制只是財務部門的事，只要財務部門自身做好風險監控，就可以做好單位內控風險防范，忽視了內控風險防范的全面性。在參與內控報告的單位中，從單位層面風險評估覆蓋情況看，有相當部分單位未進行風險評估；從業務層面風險評估覆蓋情況看，在六大經濟業務中還有相當部分單位未開展風險評估，或者長期沒有進行風險評估，這導致單位對內、外部環境發生的重大變化認識不充分，管理上存在的漏洞難以及時堵塞，這些都表明單位風險評估機制的不足，風險意識的薄弱，導致單位面臨的各種風險大大增加。

（六）內部控制信息化程度不高

相當部分單位建立的內部控制系統不能全面覆蓋業務層面六大經濟業務，系統功能尚不完善，信息化水平不高，業務系統之間數據不能相互連通共享，業務系統也不能聯通政府會計核算模塊，六大經濟業務與財務管理未能有機嵌入內部控制信息化系統，模塊間相對獨立，信息數據互不融通，不利于信息化體系的構建，這在一定程度上反映行政事業單位內控系統信息化發展水平相對滯后，系統集成度不高，未能采用現代信息技術手段強化信息系統建設，內控信息化程度有待進一步加強。

三、完善基層行政事業單位內部控制建設的對策

（一）厚植內部控制理念，提高重視程度

火車行得快，全靠車頭帶。單位負責人作為內部控制建設的核心，對單位內部控制建設起著至關重要的作用，決定著內部控制的執行效果，必須不斷提高重視程度，親抓力行，才能引領人人參與內控建設，增強內控觀念，促使全體人員認識內部控制的重要性與意義。同時還須重視內部控制報告編制工作的成效，對內控報告真實性、完整性、規范性負責，積極構建內部控制組織架構與工作機制，定期開展內部控制業務培訓與學習，確保全員參與，讓全體人員充分學習和認識內部控制的必要性和理論知識，提高內部控制的熟知度與參與意識，使內部控制建設更制度化、規范化，營造良好的內控環境。

（二）完善內控權力制衡機制

內控權力制衡機制不完善，容易導致腐敗舞弊、不合規或不合法行為發生，因此完善權力制衡機制是內控工作的一大關鍵。一是做好對不相容崗位分離控制，確保相互監督、相互制約。二是設置崗位要合理，明晰權限邊界。三是對“三重一大”事項建立集體議事決策機制和會簽制度，以規范權力運行，防止一人說了算，造成腐敗滋生。四是對關鍵崗位要開展定期輪崗，不具備輪崗條件的業務或崗位要開展專項審計，對于關鍵崗位、關鍵環節等，可酌情減少自由裁量權，從而規避或減輕風險。五是根據實際設置好單位層面及業務層面六大經濟業務等方面的控制程序，識別風險點，明晰權力制衡的措施。

（三）健全內控制度體系，優化制度建設

制度的不完善容易導致管理缺陷，單位要有效防范管理風險，就要建立健全內控制度體系，提升管理水平。內控無論在單位層面，還是業務層面都需完善，利用制度優化管理，同時結合單位自身情況編制、梳理經濟活動業務流程，明確各項業務規程，制定有針對性的制度體系，利用制度優化監管。一是制度也要與時俱進，既要重視制度的構建，也要注重制度的更新，當政策有變時要適時修訂內控管理制度，以更好適應政策規定和單位的實際要求。二是重視制度自我完善的過程，內控制度從建立到完善需要一個不斷修正的過程，發現制度存在不足或漏洞，就要進行及時查補，不斷減少問題和缺陷的發生，從而不斷提高制度的可操作性和有效性。三是結合制度實施情況，重視崗位責任制建設，對關鍵崗位要細化規程要求和能力標準要求，確保每個環節每個崗位都能有章可循，有制度保障，使內部控制制度體系更趨完善。

（四）加強內控監督，嚴抓執行落實

執行制度才能檢驗制度制定得怎么樣，評價與監督是保證內控制度有效執行的重要手段，從而促使單位高度關注內控的執行，不斷優化內控措施，促進內控制度的進一步完善。如果只有好的制度，而沒有有效執行，那再好的制度只是空談，因此嚴抓執行、嚴抓落實是關鍵。一方面，通過“以評促建”強化內部控制執行，透過開展內部控制評價，各行政事業單位細查內部控制不足，在實踐中予以不斷改進，對在評價工作中遇到的問題和困難，及時協調解決，確保內部控制制度的執行與實施不走樣。另一方面，通過“以檢促建”優化內控建設，結合財政、審計、紀檢監察、巡視等部門的監督檢查，形成監督合力，查找內部控制的缺陷和不足，對內部控制檢查、巡視、紀檢監察、審計發現的問題，及時督促整改，抓好制度的貫徹落實，防止出現執行偏差，或執行不到位，使制度形同虛設，缺乏有效執行。

（五）提高人員素質，定期開展風險評估，增強風險防范措施

一是要提高人員綜合素質。內控是一個全員參與的系統工程，在人員任用方面既要看職業道德修養，又要看專業勝任能力，兩者作為人員入職的基本條件必不可少，單位內控水平要提高，關鍵是提高人的素質水平，只有通過積極開展內控專題培訓，加強內控繼續教育，加強人才培養，開展一系列典型案例分析，總結成功，分析不足，借鑒吸收，不斷結合自身實際進行改進，才能促進內控水平的不斷提高。二是要增強人員風險意識，定期開展風險評估。單位應加強風險防范教育，使全體人員不斷增強風險防范意識，識別單位各項事務可能存在的風險，定期開展風險評估，洞察存在的隱患，提高判斷和應對風險的能力，進一步提高管理效能。三是要增強風險防范措施，有效管控風險。單位結合風險應對策略，掌握應對風險所采取的關鍵控制措施，規避和化解風險，對各種業務和事項實施有效控制，更好推進單位內控建設長足發展，營造良好氛圍。

（六）充分運用現代信息技術手段，強化信息化建設

進入大數據時代，信息化是實現內控的重要管理途徑，行政事業單位需運用現代科學技術手段，引入先進信息技術，不斷完善內控信息化模塊功能，推進內控信息化更新發展。一是要加強內控信息化應用改造，運用大數據、互聯網、數據可視化等現代信息技術，改進完善內控信息化模塊功能，將各項經濟活動模塊與內控系統有機銜接，使六大經濟業務模塊能相互融通，會計核算模塊能有機嵌入內控系統，形成一個“一體化”的內控信息體系，實現數據高度共享，避免出現信息孤島，模塊間數據彼此孤立。二是進一步提高內控信息化程度，運用人工智能技術、OA系統、ERP系統、自制內控系統等方式提高信息化程度，借助信息系統剛性約束，完善內控規范，通過信息化提高內控效率，使內部控制系統發揮最大價值。三是注重防范信息系統風險，在實施經濟管理信息化及辦公自動化過程中，減少或消除人為干預因素，防止人為因素破壞系統數據，保護系統及信息安全，避免出現信息數據風險，進一步提升信息系統管治效能，提高信息系統風險防控水平。

結語

綜上所述，目前內部控制建設在我國行政事業單位不斷深入推進與發展，加強內控建設對提升基層行政事業單位風險管控能力具有十分重要的作用，但內控建設過程是一個需持續提高，逐步優化的過程，在實行過程中仍存在著各種問題和不足，因此仍需不斷推進內控建設，規范單位經濟活動行為，強化權力制約機制，防止權力濫用，同時積極運用信息化系統實現剛性約束，減少內控人為干擾，不斷提高公共服務水平，從而推動基層行政事業單位在內控建設中發揮更重要的作用，推進行政事業單位各項事業向更高層次發展。