淺析雄安新區失地農民養老保險制度的困境及對策*

劉 歡

（河北金融學院）

2017年雄安新區設立以后，到現在已初具規模，雄安新區在未來將承接北京非首都功能，打造一座智慧之城、綠色之城，對于京津冀圈的發展十分重要。雄安新區的建立涉及到原屬于保定的雄縣、容城、安新3個縣及周邊部分區域的多個鄉鎮，轄區面積2000平方公里。根據河北省第七次人口普查最新數據，新區涉及到的常住人口達121萬人。為了疏解北京非首都功能，雄安新區在建設中會征集大量的農村土地進行建設，然而在征地過程中相當一部分農民就失去了賴以生存的土地，這部分失地農民的養老保障問題能否妥善解決影響著新區經濟建設的公平與穩定。

一、雄安新區失地農民養老保險制度的運行

（一）新區的養老保險政策

雄安新區在發展過程中需要占用大量的土地，因此，產生了大量的失地農民，為了更好地安置失地農民，新區政府出臺了《雄安新區集體土地征收補償安置辦法》，明確說明對于征收的土地按照每畝12萬元的標準支付綜合地價補償款。為了保障失地群眾的長期利益，政府出臺《雄安新區被征地群眾民生保障實施辦法》，該辦法中規定符合條件的失地農民可根據自身情況選擇參加企業職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險。參加國家基本養老保險的失地農民可以獲得基本養老保險參保補貼，該項補貼實際上是征遷安置補償政策的一部分，雖然不會直接發放到失地農民手中，但是，會作為失地農民養老保險保費的一部分，故稱參保補貼。在企業工作的失地農民可繼續選擇參加企業職工基本養老保險，靈活就業或無工作的失地農民可參加城鄉居民基本養老保險，無論失地農民選擇哪種方式參加基本養老保險，最終所能享受到的參保補貼金額都是相同的。

（二）新區的養老保險參保補貼標準

女性年齡大于60歲的城鄉居民基本養老保險（或大于55歲的企業職工基本養老保險），男性年齡大于60歲時無需再繳納養老保險費，即達到法定退休年齡時可直接按月領取征地補貼增發的養老金，增發養老金=補貼金額/基準日年齡對應的計發月數，具體計發月數見表1。對于距離法定退休年齡不滿15年的人群，個人需要承擔20%的養老保費，剩余保費由政府和集體來承擔。對于距離法定退休年齡超過15年的人群，所享受到的參保補貼額等于補貼基數 ×12%×補貼年限。補貼基礎為上年度河北省城鎮單位就業人員年平均工資，2021年，全省城鎮非私營單位就業人員平均工資82526元，為了保障被征地群眾利益，當補貼基數低于82526元時，按82526元執行。如果補貼對象曾經由用人單位為其按職工身份繳納過城鎮職工基本養老保險的，則補貼年限需在同等年齡應享受補貼年限基礎上減去單位繳費年限（含視同繳費年限）。

表1 雄安新區增發養老金基準日年齡及對應的計發月數

二、雄安新區失地農民養老保險制度的困境

（一）失地農民對養老保險制度了解不充分

在實際走訪雄安新區失地農民的過程中，發現大部分農民對于集體土地征收補償安置辦法還是比較了解的，特別是每畝地及地上附著物的補償標準較為關心，但是，當問到被征地群眾民生保障政策時很多農民都表示不太清楚，至于養老保險參保補貼金額很多農民都表示不知道，對于失地農民養老保險制度的情況了解甚少。這主要是由于各村集體在向群眾講解征地補償政策的時候對于養老保險制度的相關知識普及的較少，而且大部分失地農民的文化水平有限，對于一些專業詞匯理解并不透徹。農村長期以來形成的“養兒防老”思想使得很多失地農民沒有參加養老保險的意向[1]。少部分農民擔心參加失地農民養老保險制度會讓自己領取的征地補償金額減少，因而對失地農民養老保險制度漠不關心。

（二）單一的失地農民養老保險制度使得養老保障水平不高

雄安新區的失地農民剛剛完成向市民階段的過渡，失去土地以后對于大多數農民來說生活負擔都會加重，部分農民迫于經濟壓力沒有參加失地農民養老保險制度。對于有意愿參保的人群來說，當前的失地農民養老保險保障水平不高，跟農民預期的養老需求水平不相符，從而影響這部分農民的參保意愿。雄安新區實行的養老保險參保補貼并沒有從本質上改善養老保險的保障形式和水平，農民比較關心的醫療、工傷、失業等保險也不在保障范圍內，對失地農民吸引力不夠。保障新區失地農民的養老保險主要是基本養老保險制度，養老形式單一，隨著人口老齡化水平的加劇，新區政府的繳費負擔也越來越大，應該發揮商業保險的補充作用，給失地農民更多的養老保障選擇。

（三）失地農民再就業困難，面臨增收困境

征地前新區的農民大多數都沒有穩定的收入來源，收入主要分為兩部分：土地種植帶來一部分收益；進城務工帶來一部分收益。當土地被征收后，失地農民的收入減少，零散的進城務工收入已經難以維持轉變成市民后面臨的生活、教育、醫療等壓力，沒有穩定的經濟來源就使得一些農民會放棄參保，這不利于失地農民養老保險制度的穩定推行。解決失地農民的再就業問題就十分有必要，而大部分失地農民的受教育程度不高，很多失地農民的學歷都是高中畢業，低學歷在競爭激烈的就業市場中十分不利。一些失地農民在求職過程中因缺乏就業經驗，而且對于現階段的面試技巧掌握程度不夠，所以從事的都是臨時型或體力型的工作，收入很難實現持續性的增長。走訪過程中發現大多數失地農民在雄安新區建設前沒有接受過系統的職業技能培訓，自身就業能力得不到提高使得失地農民在就業過程中困難重重，面臨增收困境，而這直接影響失地農民養老保險制度的參保情況。

（四）政府面臨較大的財政壓力

雄安新區現行的失地農民養老保險制度中，明確規定年滿60周歲的男性或55周歲的女性無需承擔養老保險費用，都由政府來承擔達到退休年齡人口的養老保險費用，這對于大規模投資建設的雄安新區政府來說是一筆不小的財政壓力。隨著我國逐步進入人口老齡化社會，雄安新區的老齡人口數量也在不斷增加，人口老齡化速度加快，從第七次全國人口普查數據中可以看出，2020年雄安新區常住人口數量約120萬，其中60歲及以上人口占比達到18.07%，遠超國際上公認的人口老齡化水平，即60歲及以上人口占比超過10%。人口老齡化的壓力使得雄安新區政府需要承擔更多失地農民養老保險保費代繳的壓力。造成雄安新區政府養老保險費用壓力大的另一個影響因素是養老保險費用來源單一，除了個人負擔的部分剩下大部分費用都由新區政府承擔，政府管理養老保險資金難以實現增值性這一短板也使得新區政府面臨較大的財政壓力。

三、國內其他城市發展失地農民養老保險制度的經驗

（一）上海市失地農民養老保險

上海市在建設發展過程中涉及到大量失地群眾，在對于失地群眾養老保障方面積累了一定的經驗。上海市早在2003年就實施了《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》，該辦法中失地農民不僅可以享受到養老、醫療、生育、工傷、失業等基本保障，還可以讓失地農民自行選擇養老保障資金是進入基本賬戶還是個人賬戶，該方式比較靈活，養老保障的收益可以由失地農民自行支配。上海市的這一制度又被成為“鎮保”制度，該制度比較適用于上海失地農民，因為個人自主選擇的那部分養老保障可以按照失地農民自己的收入情況和養老需求來決定繳費水平，而不是一刀切的繳費方式，因此，失地農民參保的積極性較高[2]。隨著經濟發展水平和通貨膨脹等因素，養老金的待遇還會隨之調整，養老金待遇的提高讓很多失地農民相信參加“鎮保”制度會讓自己的老年生活無憂慮，這使得其養老保險制度的吸引力加大。2017年4月后，上海為了響應國家基本社會保險制度才取消了“鎮保”制度，但上海市安置失地農民的這項制度建設非常值得其他地區借鑒。

（二）西安市失地農民養老保險

西安市在建立失地農民養老保險制度中，將新征地農民按不同年齡段來一次性繳納養老保險金，但是，這部分一次性繳納的養老保險金不需要失地農民單獨繳納而是從征地補償款中進行扣除[3]。當已征地農民達到領取養老金或接近領取養老金年齡的人員可以按照自己的經濟水平和對養老保險的需求選擇繳納不同檔次的養老保險，該部分養老保險費由高、中、低三種繳費標準。除了失地農民自己繳納的部分，政府會按照失地農民繳費的額度進行23%-30%的補貼標準，剩余的養老保險資金由集體經濟組織來兜底。西安市失地農民養老保險領取時也是按照三個不同檔次來執行的，該做法最大的好處就是失地農民可自行選擇繳費標準，繳費壓力小，有助于提高失地農民養老保險的參保率。

（三）重慶市失地農民養老保險

重慶市是國內第一個將商業保險引入失地農民安置補償工作的城市，重慶市失地農民養老保險通過招標來確定開展失地農民養老保障工作的商業保險公司，重慶市招投標選中的是中國人壽保險公司。該模式可以認為是政府和商業保險公司合作構建失地農民養老保險制度，中國人壽保險公司將農民的征地補償款作為養老保險基金進行管理，失地農民每月可得到10%的征地補償款，失地農民還可以根據自己的需要選擇商業保險作為失地養老保險的補充。重慶市失地農民養老保險制度的創新性在于引入商業保險公司，商業保險公司由于其長期經營保險業務，積累了大量的養老風險管理經驗，可以較好地為失地農民服務。商業保險公司負責對征地補償款進行管理和經營，能夠有效地增加資金的投資率，并從中自留5%的費用作為回報，失地農民能夠獲得更加專業的養老保險服務，政府更多的由政策的執行者轉變為監管者，減輕政府的政務壓力，提高失地農民養老保險服務效率。

從上海、西安、重慶三地開展失地農民養老保險制度的經驗可以看出來，將失地農民納入養老保障體系是十分有必要的，并且還應該在征地安置補償政策中完善醫療、生育、失業等保障，以吸引更多的失地農民加入。失地農民養老保險制度應該考慮根據失地農民的收入情況和當地經濟發展水平對繳費標準制定靈活的調整方案，以滿足不同人群對于養老的需求使得失地農民養老保險制度更人性化。商業保險公司參與失地農民養老保險制度可以有效地構建多層次的養老保險制度，由于商業保險公司的專業性使得養老資金使用率更高，養老服務質量也會滿足不同失地農民的需求。

四、關于雄安新區失地農民養老保險制度的對策

（一）政府要采取多種形式對失地農民養老保險制度進行宣傳

失地農民失去土地后更加需要養老保險制度為其提供長期保障，但是，失地農民由于剛完成身份的轉變，養老保險意識不高，這就需要政府采取多種形式對失地農民養老保險制度進行普及，如通過張貼大字報、微信公眾號、錄制通俗易懂的視頻等形式加大宣傳力度[4]。面對嚴峻的人口老齡化問題，政府有義務加大對養老保險的宣傳，讓更多的農民意識到人口結構及家庭結構的變化，單純的依靠“養兒防老”已經遠遠跟不上社會發展了，要轉變觀念由單一的家庭養老向社會養老保險、商業養老保險、社區養老等多種方式轉變。政府還要加強養老保險制度的政府公開，建立專門的網站或者開發養老保險資金專屬app，對養老保險資金的來源、使用去向等向失地農民進行公示，公開透明的運作失地農民養老保險，加強群眾的監督。要讓失地農民充分意識到參保是對自己及家人的長遠保障規劃，逐漸滲透養老保險知識，不僅讓失地農民從中享受到征地補償政策的福利，還要增強失地農民養老保障意識，提高失地農民參保積極性，這有助于推行雄安新區失地農民養老保險制度。

（二）豐富失地農民養老保險體系，完善養老保險配套服務

重慶市通過招投標來選取商業保險公司對失地農民養老保險進行運營，商業保險的加入豐富了失地農民養老保險體系，使得失地農民有了更多的選擇，不僅提供較為專業的養老服務，還能減輕政府的政務壓力。而雄安新區失地農民養老保險制度完全依托于基本養老保險制度，養老保障水平較低，失地農民也不能像西安市那樣可以自行選擇養老保障檔次，制度設計創新性和靈活性不夠。新區政府可以適當引入商業保險，使得失地農民能有更多的養老保險選擇，依據自己的經濟水平和家庭需要來自主選擇符合失地農民需求的養老保險，只有給失地農民更多的選擇才能提高其參保積極性。當前雄安新區的養老院、社區養老機構數量急需增加，要加快建設養老基礎設施，不斷推進智慧養老服務平臺建設，給新區失地農民提供智能、便捷的養老環境。政府要持續不斷地加強對養老服務人群的系統培訓和監督，要求服務人員必須持證上崗，出臺養老服務行業的規則標準，使得新區的養老保險配套服務能夠更好地為失地農民提供養老保障。

（三）加強失地農民職業技能培訓，穩定收入

失地農民有了穩定的收入以后生活才會有保障，對于養老保險的參保意愿就會提示，所以雄安新區政府要特別重視對于失地農民的再就業問題。鑒于雄安新區失地農民面臨的再就業困難問題，政府要多渠道的向失地農民提供就業信息，減少再就業中的信息不對稱情況，對于再就業困難的農民要進行幫扶。失地農民再就業難主要歸咎于文化水平和勞動技能有待提高，政府要定期向失地農民提供多種形式的技能培訓班，培訓不能流于形式，要結合社會經濟發展對崗位的需求方向細化技能培訓內容，幫助失地農民提高自己的就業能力，從而拓展失地農民的再就業領域[5]。部分失地農民有創業意向，為了提高創業成功率，政府可定期邀請專業人員對其進行創業項目的可行性和盈利性等提供指導和咨詢服務，政府要盡可能地從減免稅收政策、優惠貸款等方面向失地農民提供大力支持。

（四）完善失地農民養老保險專項基金管理，規范資金使用

新安新區失地農民養老保障的資金是由失地農民和新區政府共同承擔的，在養老保險繳納過程中，如果失地農民由于沒有穩定的收入來源無法保障養老保障資金的支付，那么這無疑會使得政府面臨較大的財政壓力，影響養老保障基金的運轉。所以有必要加強失地農民養老保險專項基金的動態管理制度，加強對專項基金運營的監督。隨著人口老齡化程度的加深，養老保障資金不僅要補償來源還要保值增值，這要求新區政府除了對失地農民養老保險制度進行財政補貼外，還應嘗試養老保障基金的投資運營，增加養老保障資金的收益率，減輕失地農民養老保險基金的支付壓力，從而更好地保障新區失地農民養老保險權益的實現。為了更好地接受民眾監督，政府應加強失地農民養老保障基金的獨立核算，做到專款專用，開發網絡公示專欄，將每一筆養老保障資金的來源和支出向失地農民進行公開，讓養老保障基金的運行更加透明。