大型國有企業全面預算管理優化措施
——以J集團公司為例

羅學明

（首都經濟貿易大學 北京 100026）

一、基于戰略導向的企業全面預算管理理論

全面預算是實現企業戰略目標的工具，是實現企業經營目標的手段，同時也是現代化管理的重要手段。企業全面預算是以戰略目標為導向，制定出與戰略目標、經營目標緊密聯系的預算目標指標體系，通過對企業未來一定時期內生產經營活動的預測和計劃，確定企業在這個特定期間的經營管理目標，將該經營目標逐層分解后，以橫縱兩個維度落實到企業內部的各個組織、各個單位、各個部門及各個崗位，將財務及非財務資源進行分配、考核、控制，有效地組織和協調企業的生產經營活動，完成既定的經營管理目標。

企業戰略是企業根據其外部環境、內部資源和能力狀況，為求得企業生存和長期穩定的發展，不斷獲得新的競爭優勢，對企業發展目標、達成目標的途徑和手段的總體謀劃。

企業戰略管理是一種綜合性的企業行為管理方式，相對于傳統的職能管理，以實現企業最終的戰略目標為目的，從而有效提高企業戰略競爭力及經濟效益。同時，全面預算管理可以緊密聯系企業戰略目標與經營行為、加強內部管理控制，優化內部資源配置及提高企業員工的參與度，是企業戰略實施的保障與支持系統。

二、大型國有企業全面預算管理面臨的主要問題

（一）國有企業面臨的外部挑戰

國有企業所面臨的外部挑戰既有國內同業間的競爭也有國際競爭，外部環境變化的諸多不確定因素，均會影響企業全面預算管理能否順利實行，企業預算目標能否全部達成。

1.疫情暴發對全球范圍內各經濟體都產生影響，我國是世界主要經濟體中保持正增長的國家。國有企業由于產業規模大、地域布局廣，各行業均受到不同程度影響。J集團公司（以下簡稱“集團”）實行多元化經營戰略，其支柱行業——地產業中的商業地產及酒店業、教育業受影響較大，營業收入、利潤均有下降。2021 年疫情的影響有所減緩，但未來短期內國有企業發展走勢仍然具有很大的不確定性。

2.國有企業面臨國資委監管要求，達成考核目標值不僅包括營業收入、歸母凈利潤，也含有國有資本保值增值率、職工薪酬發放總額等指標。同時還需防止國有資產流失。國資委監管要求國企在確保各項考核指標的情況下，收緊融資渠道和規模，給企業預算目標達成增加了不確定性。為了加強資金管理，增強債務風險防范能力，2021 年針對房地產業國企全面落實“三條紅線”的監管要求。

3.金融市場帶來的風險。國內外金融市場的股市、債市的非系統性風險也會對國有企業所持金融資產收益產生不確定影響，對企業預算目標的達成產生影響。另外，如集團內含有境外公司，也受到貨幣市場風險影響，匯率波動影響會對其經營成果產生一定的影響。境內報表以人民幣為本位幣計量的，外幣匯兌將對利潤表中匯兌損益產生影響。J集團下屬一家H 股新上市公司，由于未能采取合理措施及時規避匯率波動，短期內產生的匯兌損失對利潤總額產生較大影響。

（二）國有集團內部經營管理現狀

目前，大型國有企業呈現多元化經營趨勢。該戰略可以擴大企業原有的核心業務板塊，增強各業務板塊之間的互補性，實現資源共享，產生協同效應。集團不斷開拓新興市場，從而實現產業轉型升級，以便獲取更高利潤率，逐漸分散了經營風險，避免單一產業的危機威脅到整個集團的安全。

J 集團已具備“6+1”產業新格局，房地產業、金融業是集團的傳統行業板塊，是集團收入、利潤的主要來源，教育醫療則作為新興板塊需要集團扶持及其他板塊公司的業務協同。以企業發展階段來看，子公司既有成熟期的公司、成長期的公司，也有衰退期的公司。以公司性質劃分，既有A 股、H 股上市公司，也有籌備上市公司、未改制公司，其所受監管機構要求、執行會計準則、企業管理模式均有差異。

集團各子公司所處行業、監管要求、發展階段、管理模式各異，企業全面預算管理側重點、編制執行的難易程度及主要預算考核指標均存在一定的差異。

（三）國有集團企業全面預算管理面臨的問題

1.集團全面預算管理目標有待調整

J 集團預算管理目前遵循著“統一籌劃、分級管理、權責結合”的原則，以實現目標利潤及資產保值增值率為目標。但以目標利潤為導向的預算管理有其局限性：集團所屬各子公司更加關注短期經濟效益，關注考核績效是否能夠達成，關注營業收入、利潤總額等年度考核指標是否能夠完成。而對于公司資產結構、成本費用控制、資產負債率、融資成本等指標極易被忽視。

企業戰略是企業長期發展的使命，制定后不能隨意改變。長期經營目標與短期效益可能產生沖突，如果全面預算僅以目標利潤為導向，企業的長遠利益可能被忽視，將影響企業戰略的順利達成，影響企業的核心競爭力和企業價值實現。因此，僅以目標利潤為導向的預算管理對于企業發展有其局限性。

2.集團全面預算管理流程有待優化

（1）預算編制流程過長，預算指標偏離實際。預算編制流程是全面預算管理的首要環節，是全面預算管理的基礎。預算指標數據的準確性是衡量預算編制質量高低的條件。國有企業由于管理層級、權限審批流程等原因，存在預算編制流程過長，預算指標偏離實際的情況。

J 集團年度預算編制自前一年度10 月份啟動，在預算年度的2 月20 日前完成預算草案的編制，半年預算、季度預算和月度預算應在年度預算框架內，由各所屬公司根據自身情況分解確定。

各子公司在預算編制過程中依據年度計劃大綱要求，確定公司預算目標，制訂預算草案。經過“兩上兩下，總體平衡”預算管理小組的初審調研、分管領導審核、集團經理辦公會討論最終確定預算方案；再履行集團經理辦公會、董事會、股東會的審批程序。

目前，J 集團僅以通知形式給予各子公司預算編制原則性要求，未充分考慮各子公司實際經營情況、對標企業情況和可行性研究報告預測的目標值，預算編制整體要求的可操作性較弱。預算編制前，集團各級領導未就重點工作進行充分溝通。部分子公司在編制預算方案初稿時可能將預算指標虛估，在“兩上兩下，總體平衡”過程中，再經各級領導審核調研，平衡調整各項預算指標。結果導致集團整體預算編制流程延長，部分子公司預算數據多番修改，仍存在偏離實際的情況，預算編制整體質量有待提高。

（2）預算執行流程欠缺監督力度，業財一體化融合度偏低。預算執行流程是預算管理關鍵的一個環節。國有企業存在著重編制輕執行的現象，由于業財一體化融合度偏低，預算執行監督力度欠缺。

J 集團預算信息系統已開始實施，但其中預算分析信息系統尚未搭建。目前各子公司由財務人員對財務報表、財務報告進行數據分析，撰寫預算執行分析報告。財務人員因未能及時獲得全面業務系統的數據支持，對企業預算與實際差異難以深入分析，帶有人為主觀判斷色彩。預算執行需利用信息化技術展開動態化有效監督，發現企業經營風險，向企業決策層進行風險提示，以增強全面預算管理的效用。

（3）預算考評流程缺乏有效的激勵與約束。預算考評流程是預算管理最后一環，也是至關重要的一環。

J 集團預算考評制度更偏重于各子公司年度預算目標是否達成，重點考評業績指標，未將主要控制指標納入考評范圍。只考慮了考評指標是否達成，未考慮考評指標達成時的偏離值，導致部分子公司雖然預算編制松弛、偏離值較高，但績效考評得分仍然很高。這樣預算考評未能如實反映預算執行的真實情況，未能實現有效的激勵與約束。

3.集團全面預算編制指標有待完善

預算指標包括業績指標和控制指標。業績指標是為了達到企業戰略目標中的業績而構建的預算指標。業績指標可根據實際情況與企業會計計算方法、口徑保持一致。J 集團按照各業務板塊，多從企業經營角度設置業績指標，與企業會計尚存在一些差異，未充分考慮不同業務板塊的資產結構、資源配置、稅收優惠等方面的特殊性。

控制指標作用是控制戰略實施過程中的風險、保證為業績指標達成而設計。為保證執行預算業績指標中防止盲目追求達成率，而在特定權責下可能出現導致損失的各種不確定性。J 集團設置控制指標較為單一，僅考慮公司防范債務風險方面，將資產負債率、杠桿倍數等指標作為控制指標，諸如現金短債比、凈負債率、存貨周轉率、凈資產收益率未做考慮。

基于在現有數據分析，預測未來企業內外部環境發展產生影響而編制的預算方案，需設置多維度預算管理標準進行評價和平衡。J集團各子公司現有預算編制基于歷史數據和可行性研究報告預測的目標值，存在一定局限性。其他多種維度的預算管理標準，如行業數據、邊界數據、國資委監管數據、對標企業數據等，目前尚未作為編制參考數據。

三、完善全面預算管理的措施建議

（一）確立以戰略目標為導向

為進一步提升企業的核心競爭力和企業價值，增強企業的可持續發展，全面預算管理應以戰略目標為起點，作為預算管理的基本導向，從而避免以利潤目標為導向的局限性，不斷提升企業預算目標與企業戰略發展目標的協調程度。

J 集團應基于企業戰略發展規劃，分解制定年度經營目標，編制年度計劃大綱，從而確立公司預算管理目標。逐步完善各子公司已有的預算管理體系，根據行業發展趨勢、公司預計產業規模，調整現有的預算管理組織機構，調整相應預算管理權限及審批流程。

集團預算管理組織機構可設置如下：預算管理工作小組由財務部相關部門組成；各子公司為預算責任單位，負責編制和執行本單位的預算方案，承擔相應責任。

（二）優化集團全面預算管理流程

1.調整預算編制流程，提高編制質量

建議優化措施：一是做好預算編制前的準備工作，增強多級次決策層和經營層的溝通交流。預算編制前，J 集團決策層與子公司經營層可對年度預算目標進行充分溝通，確立年度預算總體編制框架。集團財務部作為主責部門，根據各子公司業務板塊特點分別制定預算編制手冊，確定預算編制基本原則，規范預算編制流程，細化預算編制具體要求，定義各項預算指標，增強預算編制工作的可操作性和連續性。各子公司預算編制做好準備工作。對外部環境的預測工作包括：預測宏觀經濟狀況和經濟政策，了解國資監管要求，合理預估國內外金融風險，調研行業發展情況、對標企業情況。對內部經營的預測工作包括：預測本公司未來經營狀況，預估特殊事項影響，含有會計政策調整、非經常性損益、投資性房地產公允價值計量、大額營業外收支的數值。同時對參與預算工作的員工全員輔導，提高編制質量和編制效率。二是各子公司重點資本性支出預算、重點成本類項目預算等需要多部門多層級溝通協調，可在預算編制過程中提前召開專門會議確定總體框架，提高預算編制效率。

2.提高預算執行監督力度，提速業財融合進程

提高預算執行監督力度，制定實施計劃提速業財一體化的融合度，確保數據的真實性、準確性和及時性，進一步為企業管理層的重大決策提供有力的支持。

建議優化措施：一是持續性推進收入端為主的業財融合系統建設。J 集團正在逐步構建業財一體化信息系統，將預算管理系統與業務管理系統、財務核算系統共建在同一平臺上。部分子公司已經融合成本費用預算控制系統，預算動支、費用報銷、票據影像傳輸、憑證自動生成各模塊，已整合運行良好，可實時監控成本費用預算執行情況。但各子公司業態規模差異較大，收入端的信息系統的業財融合難度較大，如提速該系統建設進程，可實現收入端的預算執行情況的實時監督。

二是優化現有商務智能信息平臺功能。目前J集團還未搭建基于業財融合基礎上的預算分析信息系統，建議整合現有以數據呈現功能為主的商務智能信息平臺，增強對預算數據指標的跟蹤調查。根據信息平臺已有各子公司報送的業務和財務數據，再整合信息平臺的歷史數據，可以增設業財關聯數據的分析功能，減少人為主觀干擾因素，呈現多維度數據分析結果，使“數出一門，實時數據”初步實現。

三是深入分析預算執行情況，為決策層決策提供支持。J 集團層面的預算執行分析工作，可集合各職能部門共同完成，增加預算分析的深度廣度。資產管理部門以業務經營角度，財務部以資金運行角度，戰略部以戰略發展角度，多維度分析預算情況，提高預算執行監督力度。財務部針對各子公司不同情況設計分析模板，要求其利用信息平臺分析數據結果，定期撰寫預算執行分析報告，跟蹤預算執行情況，深入分析預算執行偏離原因，提出相應改進措施。

3.完善預算考評制度，優化激勵機制、約束機制

預算考評是對各子公司預算執行效果進行評價，發揮其激勵和約束作用。

建議優化措施：完善預算考評制度，優化激勵機制、約束機制。J 集團應將各子公司預算編制質量水平、預算執行監督情況，預算執行效果（財務業績指標和非財務業績指標）按不同權重納入業績考核體系，也可引入平衡計分卡管理工具，將各預算考核指標量化，更有效地發揮預算考評作用。人力資源部門可聯合其他職能部門共同優化企業激勵多維度機制，采取貨幣化的激勵措施如職工股參股、分紅期權。也應提供非貨幣化的激勵，如輔助職業規劃、擴大職工發展空間、提升職工集體福利。同時，依據可控原則分級考評，促進經營層和全體員工發揮積極性，參與到預算的全過程。合理的剛性約束機制可以規范經營層和全體員工的行為，保證全面預算管理的順利進行，杜絕違規操作。

（三）完善集團全面預算編制指標

依據各子公司發展階段、業態特點、實際情況構建完整的預算指標體系，實行預算指標體系的差異化管理，設置多種維度的預算管理標準，豐富預算指標類型。

集團戰略發展規劃轉化分解為年度預算管理目標，劃分為業績指標和控制指標。本著集團預算管理工作的公平性，設置業績指標除了營業收入、利潤總額、凈利潤外，還可增設凈資產收益率，EVA、薪酬總額、綜合收益率等指標。而控制指標可以根據各子公司實際業務情況設置。

從市場化角度看，J 集團中市場競爭子公司需建立行業關鍵指標和對標企業指標體系，在編制預算方案時以此為參照，將本企業各項預算指標與之比對，測算偏離值，分析差異，深究原因，以查找不足。承擔政府項目的子公司應將國資監管數據作為剛性指標，在編制預算方案時，不突破國資監管數據界限，再合理預測其他各項預算指標。

從業態板塊角度看，房地產業公司嚴格按照“三條紅線”政策要求設置現金短債比、剔除預收賬款的資產負債率、凈負債率上限；金融業子公司除參考對標企業的指標外，還應設置合理的投價比。物業公司、酒店公司、醫療公司需關注各自業務板塊的邊界管控，合理運用這種風險管理設工具，設置應收賬款、存貨等邊界標準。

四、結語

全面預算管理是國有企業推進改革，實現企業戰略的重要環節，也是一項需要不斷完善的工作。本文從預算導向確立、預算指標完善、預算流程優化等幾個方面，簡述如何推進大型國有企業全面預算工作，實現企業戰略發展，提升企業核心競爭力。