鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理績效評價研究

張 旭

（吉林農業科技學院馬克思主義學院 吉林省吉林市 132101）

黨的十九大報告提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20 字方針的鄉村振興戰略總要求。其中治理有效是鄉村振興戰略的核心，治理越有效，鄉村振興戰略的實施效果越好。鄉村治理作為國家治理的根本，從某種程度上來看國家治理現代化能否如期實現，取決于鄉村治理是否高效。隨著脫貧攻堅取得全面勝利、鄉村振興戰略的實施及新農村建設發展，當前鄉村治理的主體、方式與體制機制相較傳統治理模式發生重大變化，而這些變化迫切要求加強對鄉村治理績效評價的研究，以推動鄉村治理的長效化、現代化。

1.鄉村振興戰略背景下鄉村治理內容概述

以習近平總書記為核心的黨中央著眼于黨和國家事業全局，在深刻準確把握我國現代化建設進程及城鄉發展關系的基礎上，提出我國決勝全面建成小康社會及全面建設社會主義現代化國家的重大任務和發展目標——實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的實施作為新時代解決我國城鄉差距的總抓手和解決方式，在國家戰略布局中扮演重要角色。其以鄉村經濟發展及鄉村治理為目標，指明了全面建成小康社會目標下，鄉村在實現社會主義現代化進程中的發展方向。

1.1 鄉村振興戰略的提出及實施

伴隨改革開放以來我國農村基層群眾自治制度的確立及完善，我國農村基層治理發生重大變化。但在全面深化改革的發展中，農村基層改革在深入推進的同時也暴露出一系列問題，如農村基層存在的不平衡不充分發展的結構性矛盾、基層治理現代化有待提升等。為進一步解決現階段我國普遍存在的城鄉發展不平衡、農村經濟發展不充分等矛盾問題，進一步深化新時代我國“三農”持續發展，黨的十九大報告指出要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制，加快推進農業農村現代化的總體目標和要求。

與脫貧攻堅戰所區別的是，鄉村振興戰略的提出不僅僅是實現單個鄉村地區的發展，而是推動整個鄉村發展。在此過程中不僅要建立健全鄉村發展的體制機制與政策體系，更重要的是建立推動鄉村與城鎮融合發展的體制機制與政策體系，以促進城鄉發展實現制度化治理。在全面實施鄉村振興戰略中，國家立足農業農村現代化發展目標，先后提出要進一步深化農村土地制度改革、構建現代農業體系、健全農業社會化服務體系及鄉村治理體系。總的來說，鄉村振興是我國在新的發展時期建設社會主義現代化強國的重大戰略。尤其是在消除了中國的農村絕對貧困人口之后，推進鄉村振興戰略已成為現階段乃至今后國家發展戰略所面臨的主要任務之一。吉林省為全面推進產業振興、文化振興、人才振興、生態振興及組織振興，突出頂層設計在鄉村振興戰略中的規劃指導作用，依據中央相關文件印發《中共吉林省委 吉林省人民政府關于實施鄉村振興戰略的意見》（吉發〔2018〕1 號）文件，結合吉林省鄉村發展實際制定鄉村振興戰略實施規劃。

1.2 鄉村治理內容概述

綜合來看，鄉村是具有自然、社會、經濟特點的地域綜合體，具有生產、生活及生態文化等多重功能，其與城鎮共同構成人類社會的生活空間。鄉村振興作為推動鄉村這一地域綜合體持續快速發展的戰略目標，不僅承擔著經濟責任、社會責任，更承擔著重大的政治責任。其中鄉村振興戰略的實施除了促進鄉村社會經濟發展，更多地要提升對鄉村基層治理的重視程度、完善鄉村治理體系、提高農村基層組織自治德治與法治水平。而鄉村治理作為鄉村改革發展階段性變化的客觀要求，面對現階段農業農村經濟發生的重大變化，鄉村治理也面臨嚴峻的新形勢、新任務與新要求。那么，什么是鄉村治理呢？

所謂鄉村治理，是指通過對村鎮布局、生態環境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，促進當地經濟社會發展及環境狀況的改善。從本質上來看，鄉村治理是鄉村治理多元主體之間的關系與行為模式，共同推動鄉村經濟、政治、文化、社會及生態建設的發展過程。在我國鄉村治理發展過程中，鄉村振興戰略的實施發揮重要作用。隨著十九大鄉村振興戰略的提出及之后各項政策的深化發展，國家扶持政策再次傾向鄉村，如精準扶貧政策、財政撥付村干部報酬、對村干部實行考核機制等，再比如下派黨員干部作為第一書記，加強鄉村基層黨組織建設等。上述這些方式，在很大程度上進一步深化了國家對鄉村治理的有效管理。除此之外，鄉村治理的重心在于實現鄉村法治治理，而鄉村法治治理的關鍵又在于鄉村法治文化建設，這需要進一步完善村規民約建設、發揮村務監督委員會的職能等來全面提升鄉村治理能力與水平。

2.鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理發展現狀

在黨的十九大提出的鄉村振興戰略目標指引下，吉林省作為國家老工業基地及重要商品糧基地，開展鄉村治理已成為現階段吉林省鄉村振興實施的重點內容。面對“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20字方針要求，吉林省在實施鄉村振興戰略及鄉村治理中更加凸顯農業產業體系、生產體系及經營體系的建設，并率先基本實現農業現代化。農業現代化的基本實現，意味著鄉村振興戰略實施下吉林省傳統農業的發展轉型，并在這種轉型發展下實現地區農業綜合生產能力的穩步提升。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確指出到2020 年現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化的發展目標，這在很大程度上給鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理發展提供方向。為進一步貫徹落實中央推進鄉村治理體系與治理能力現代化的決策部署、發揮典型經驗的示范引領作用，2019 年吉林省3 個鄉鎮30 個村上榜全國鄉村治理示范村鎮。全國鄉村治理示范村鎮是鄉村治理的引領力量，吉林省所取得的成就足以證明現階段鄉村治理取得重大成效。

總的來看，吉林省作為農業大省，其城鄉二元結構還未扭轉，城鄉經濟社會發展中仍存在不平衡的問題。盡管隨著城鎮化進程的加快及鄉村振興戰略的有效實施，吉林省的鄉村治理邁入新階段。但在鄉村治理取得成效的背后，仍有一部分問題亟待解決。如在吉林省鄉村治理中的權責關系中存在強縣弱鄉與擴權強鎮兩種選擇，這兩種選擇各有利弊，但在具體選擇應用上哪種更適合吉林省鄉村治理現狀有待進一步考究。強縣弱鄉實現了地方權力集中，利于促進鄉鎮政府職能轉變，但卻弱化了鄉鎮政府的自主權。與強縣弱鄉相比，擴權強鎮使縣（市）的部分管理權限下放給鄉鎮，保障鄉鎮政府具有更多的自主權限。但鄉鎮政府如何正確把握并處理好相應的財權與事權、構建權責合理的治理體系成為鄉村治理中面臨的重要問題。

除此之外，鄉村振興戰略背景下的吉林省鄉村治理更加注重治理的專業化與現代化。就目前吉林省鄉村治理來說，大多數吉林省的鄉村公共組織缺乏權威及村民自主參與治理的積極性。在傳統鄉村治理中已形成村干部治理為主的治理模式，甚至在部分鄉村出現“撞鐘”行為。然而受傳統治理模式及治理理念的影響，吉林省部分鄉村現有的村民自治制度與“一事一議”制度使村級組織缺少向農村社會提供公共物品的積極性，進而導致部分鄉村地區的鄉村治理成為“維持狀態”的村級治理。從本質來看，上述現象的出現與吉林省鄉村社會空間中心極化有較大關系。受自然環境、經濟發展水平、社會資源等多種因素的影響，吉林省出現區域經濟發展不平衡的客觀現實，這使得吉林省出現省域層面的鄉村社會融合問題，不利于鄉村全面治理及治理水平的全面提升。

3.鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理績效評價研究

吉林省是我國農業大省，鄉村振興戰略背景下如何進行鄉村建設對促進當地農村社會經濟發展尤為重要。其中鄉村治理是鄉村建設的重要內容，通過績效評價來充分發揮其對鄉村治理的激勵功能。鄉村振興戰略實施中，治理有效是基礎。實現鄉村振興就是要推動鄉村治理由“管理”向“治理”轉變，實現鄉村治理現代化。那么如何對鄉村振興戰略背景下的鄉村治理在各個階段開展情況有客觀科學的認識，就需建立科學的績效評價指標體系，發揮評價指標體系的監測功能，以便及時發現鄉村治理過程中存在的問題及需要改進的地方，進而全面提升鄉村治理水平與質量。

3.1 鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理績效評價指標選擇

鄉村治理績效評價指標的選擇關系著整個績效評價體系的有效性與科學性。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略目標，截至2017 年，吉林省新農村建設中已有208 個省級試點村、249 個地級試點村與670 個縣級試點村。2018 年中央一號文件聚焦鄉村振興戰略，對新時代實施鄉村振興戰略的重要意義、總體要求及主要內容進行全面深入的闡述。其中對鄉村治理中的基層黨組織績效評價，可將黨組織標準化建設情況、黨員情況、黨員到村任職情況、黨組成員培訓情況、運行經費保障情況等列為評價指標。針對鄉村基層治理工作，可將自治章程建設情況、村務監督委員會建設、綜合服務平臺建設、鄉村法治建設情況、鄉村德治水平及鄉村安全事件等列為評價指標體系。總而言之，績效評價指標選擇至關重要，要緊緊依托2018年中央一號文件及相關考評政策進行最優化選擇。

根據2018年中央一號文件的相關內容，可以將鄉村治理績效評價指標分為5 個二級指標、27 個三級指標。其中5 個二級指標分別是鄉村基層黨組織建設情況、村民自治情況、法治鄉村建設情況、德治鄉村建設情況及平安鄉村建設情況等內容。依據上述5 個二級指標，結合吉林省鄉村發展建設實際，制定27個三級指標。其中基層群眾自治作為我國一種進行自我管理、自我教育、自我服務的自治制度，具有基層性、群眾性與自治性的特點。農村村民自治作為其中的重要組成部分，尤其是鄉村振興戰略中指出的堅持自治為基礎，加強農村群眾自治組織建設，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。將村民自治納入鄉村治理績效評價指標體系中，在充分保障基層群眾當家做主的同時，推動新農村和諧社會的構建。除此之外，在推動社會主義法治中國建設的過程中，法治鄉村建設是不容忽視的重要內容，而德治建設同樣是規范鄉村建設和發展的重要手段和方法，其目標最終是要建設平安鄉村，推動鄉村治理現代化建設。

3.2 鄉村振興背景下吉林省鄉村治理績效評價指標權重設計

權重是一個績效指標在總分中所占的比重，也是該指標在整個績效評價指標體系中重要性的體現。績效指標的權重是對各項指標重要程度的權衡和評價，不同的權重設計會出現不同的評估效果。而績效評價指標的權重設計在很大程度上反映現階段鄉村在治理工作中的重心分配，要最大化體現國家鄉村振興戰略的發展目標及要求。鄉村治理績效評價指標權重設計的目標在于突出鄉村治理的重點內容，這也為鄉村治理工作指明方向。為了在遵循科學實用原則指導下更好地實現鄉村治理績效評價指標體系的量化，在評價指標權重設計中使用1—9分的打分方法，并在每個指標中設置兩級指標，便于兩者之間的比較。此外，針對吉林省鄉村振興發展現狀，要對不同的地區采取不同的評價權重，進而有針對性地對吉林省不同地區的鄉村制定適合本地區發展的治理策略。

在鄉村治理績效評價指標體系權重構建中，尤其是在設定績效評價標度時，要對每一績效指標下的標度設置要準確細致。如在采用1—9 分的打分方法時，9 分最高分代表兩個不同指標之間的重要程度，1 分則表示兩個績效評價指標同等重要。1—9 分中的奇數代表相比較的兩個指標的重要程度，偶數則代表兩個指標相比較，重要性為兩相鄰判斷的中值。鑒于現階段我國鄉村治理內容及治理主體的多元化發展特點，在確定績效評價指標及評價表度后，需要對權重評定結果的科學合理性進行一致性檢驗，以確保各維度指標及下設指標內容合理科學。

3.3 鄉村振興戰略背景下吉林省鄉村治理績效評價結果分析

依據分地區選取的原則，在現有采集的鄉村治理數據中按照一定比例選擇具有代表性的鄉村進行治理績效評價結果分析，并借助補充調研的方式對評價結果進行一定的校驗校正，以充分保障最終績效評價結果的科學性。針對空間績效指標，通過極差標準化、直屬標準化對所選地區的主要成分進行加權分析，以獲得最終值。在鄉村治理績效評價中，根據上述對鄉村治理績效的分類（空間績效、經濟績效、設施績效、生態績效及社會績效）進行綜合評價，來進一步了解鄉村治理成效。以吉林省蛟河市漂河鎮最北端的富江村為例，從上述五個維度的績效評價來看，富江村整體鄉村治理效果有待提升，這與當地的社會經濟發展情況密切相關，但生態績效與設施績效相對其他三維度而言較好，這意味著要提升該鄉村治理成效勢需加強鄉村經濟發展，發展鄉村產業。

從某種程度來看，鄉村振興戰略背景下的鄉村治理模式探討及績效評價體系構建，更多的是將改革開放以來對基層農村實施的“放權讓利”改革進一步深化，充分調動基層村民在新農村建設及鄉村振興戰略中的自我管理、自我服務的積極性與主動性，同時激發基層力量實現鄉村建設治理的制度機制創新。從這一層面來看，是鄉村基層群眾由治理對象到治理主體、鄉村治理制度由管理到服務的轉變，更加符合和貼近基層群眾對鄉村社會的建設需求與制度認同。除此之外，還需要注意的是鄉村振興戰略實施下的鄉村治理績效評價體系建設，不僅僅涉及鄉村振興中的某一方面內容，還要將新農村建設的空間環境、鄉村經濟發展要求、鄉村基礎設施、村民治理參與度、鄉村生態保護等方面納入體系指標構建中。在此基礎上，由于吉林省鄉村發展基礎存在不平衡的現象，在最終的績效評價指標測算結果中，要對吉林省不同地區的鄉村治理績效采取不同的評價權重，在設置指標體系標度時，也要有針對性地提出適合當地鄉村治理的評價體系。

4.結語

綜上所述，鄉村治理作為鄉村振興戰略實施的重要內容，其治理績效直接影響當地的綜合治理水平。鄉村治理績效評價研究作為促進鄉村治理現代化、科學化的有效路徑，需要在借助實際調研數據的前提下制定科學合理的評價體系。但在此過程中需要注意的是，鄉村治理績效評價指標及體系建設并不是一成不變的，要依據現實發展情況及時調整。