數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力分析

□ 文 程 陽

0 引言

黨的十九屆六中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”列入我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力應(yīng)堅(jiān)持和完善的十三項(xiàng)制度之一，將借助大數(shù)據(jù)提升政府治理能力提到了重要戰(zhàn)略地位。在大數(shù)據(jù)背景下，整個(gè)社會(huì)都在信息化高速前進(jìn)，政府治理也在不斷向公開化、協(xié)同化方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力最有效的途徑之一，政府應(yīng)充分利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境和大數(shù)據(jù)技術(shù)工具努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)一體化、智能化。

1 問題的提出

政府治理能力的強(qiáng)弱是決定其他國(guó)家治理能力能否充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)治理政策是政府治理能力的體現(xiàn)和重要載體，是政府治理能力提高的實(shí)現(xiàn)途徑。搜尋政府網(wǎng)站和已有相關(guān)文獻(xiàn)中檢索相關(guān)政策文件，選取政府機(jī)構(gòu)公開發(fā)布權(quán)威的有關(guān)數(shù)據(jù)治理的政策文本作為研究樣本?；诠仓卫砝碚摵托鹿补芾砝碚摰睦碚摲治隹蚣埽治稣咧畜w現(xiàn)政府治理能力，探索數(shù)據(jù)治理體系中政府治理能力的實(shí)然狀態(tài)，以更好地發(fā)揮其長(zhǎng)處彌補(bǔ)不足，從而促進(jìn)政府治理體系的改進(jìn)和治理能力的提升。

2 數(shù)據(jù)治理政策與政府治理能力

2.1 數(shù)據(jù)治理政策

數(shù)據(jù)主要來源于政府和企業(yè)，國(guó)外最早有關(guān)數(shù)據(jù)治理的研究是為了防止企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)據(jù)欺瞞行為，Malik(2013)首次談到數(shù)據(jù)治理中政策因素的關(guān)鍵作用。國(guó)外有關(guān)研究包括宏微觀層面，宏觀上張明英等學(xué)者分析《數(shù)據(jù)治理白皮書》國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)研究報(bào)告數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用價(jià)值。中觀和微觀層面均是我國(guó)學(xué)者對(duì)其他國(guó)家數(shù)據(jù)治理的管理機(jī)制研究，基于大數(shù)據(jù)分析美英澳等國(guó)政府的大數(shù)據(jù)治理能力。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于什么是數(shù)據(jù)治理并未達(dá)成共識(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)治理政策進(jìn)行系統(tǒng)定義的分析也不多。有學(xué)者指出，我國(guó)數(shù)據(jù)治理政策集中在中觀層面，缺乏宏觀政策。目前，已有一定圍繞數(shù)據(jù)治理的研究成果，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將數(shù)據(jù)治理推向了公共治理的高度。

2.2 政府治理能力

治理是一個(gè)多元的概念，西方國(guó)家的政府治理理論起源于二十世紀(jì)七十年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化和政府管理的市場(chǎng)化。政府治理能力的研究則是在公共治理理論興起之后，美國(guó)學(xué)者詹·庫伊曼提出政府治理需要政府和社會(huì)協(xié)作處理好需求和能力的平衡。David Wilson將國(guó)家治理能力歸類為制度制定、制度學(xué)習(xí)、制度執(zhí)行、制度優(yōu)化和調(diào)整。我國(guó)有關(guān)政府治理能力的研究則是在改革開放后西方研究成果傳入國(guó)內(nèi)，胡鞍鋼、戴長(zhǎng)征等提出政府治理能力是政府執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，包括政府履職、自我革新等。從上述研究成果看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同方面對(duì)政府治理理論和能力范圍進(jìn)行了廣泛探討，為當(dāng)前我國(guó)政府治理能力的提升提供了理論依據(jù)。

2.3 數(shù)據(jù)治理政策是政府治理能力的重要體現(xiàn)

大數(shù)據(jù)與政府治理之間具有內(nèi)在一致性，兩者是相輔相成的正向發(fā)展關(guān)系。大數(shù)據(jù)不僅是一種工具，更是一種思維方式。一方面，政府高度重視并運(yùn)用大數(shù)據(jù)頒布相關(guān)數(shù)據(jù)治理政策，提高政府收集、運(yùn)用數(shù)據(jù)信息的效率，通過有效反饋提供最佳公共服務(wù)，使得政府決策更加科學(xué)。另一方面，政府部門為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供背景和平臺(tái)，運(yùn)用政府公共平臺(tái)執(zhí)行數(shù)據(jù)治理政策，檢驗(yàn)有關(guān)新技術(shù)新方式是否合理、有效。大數(shù)據(jù)背景下，必然要求政府職能部門順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)制定執(zhí)行有關(guān)數(shù)據(jù)治理政策，目前政府治理能力的研究主要集中在政府如何提高數(shù)據(jù)治理能力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策上，但是缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力直接系統(tǒng)的研究，不利于準(zhǔn)確判斷現(xiàn)階段政府治理能力的實(shí)然狀態(tài)。

表3 數(shù)據(jù)治理政策分析——公共服務(wù)供給能力

3 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力現(xiàn)狀分析

從相關(guān)官方渠道搜集選取中央和各省市代表性的政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策文本（如表1所示），根據(jù)一定理論框架從已有政策中歸納其反映的政府治理能力，發(fā)現(xiàn)其各有優(yōu)勢(shì)和不足。

表1 數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策示例

3.1 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力的優(yōu)勢(shì)

3.1.1 科學(xué)決策能力顯著提升

科學(xué)合理的政策制定是有效執(zhí)行的前提，在信息爆炸的數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的決策逐漸依賴數(shù)據(jù)分析，以提高決策的科學(xué)性，避免決策失誤。信息決策能力是政府部門積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)治理政策的規(guī)劃和制度構(gòu)建。已有政策文本中多項(xiàng)政策目標(biāo)和舉措的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出政府科學(xué)決策能力的增強(qiáng)（如表2所示），尤其是數(shù)據(jù)資源的管理和利用。政府收集數(shù)據(jù)的過程也是傾聽民意、掌握現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)的過程，政府部門將群眾意見和社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)考慮進(jìn)政策前提，避免形成非理性決策。

表2 W市數(shù)據(jù)治理政策分析——科學(xué)決策能力

3.1.2 公共服務(wù)供給能力有所提高

已有數(shù)據(jù)治理政策文本中多次提及提升社會(huì)公共服務(wù)數(shù)字化水平、保障數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間等舉措，表明在大數(shù)據(jù)背景下政府部門通過完善基礎(chǔ)建設(shè)、搭建公共服務(wù)平臺(tái)提升供給能力，滿足群眾需求?；A(chǔ)設(shè)施是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的載體，政府借助“云服務(wù)”等大數(shù)據(jù)手段，完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)平臺(tái)，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和前沿領(lǐng)域公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，大大拓寬了群眾惠及面。特別搭建一站式服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門之間的互聯(lián)互通，優(yōu)化公共服務(wù)流程，減少了審批等中間環(huán)節(jié)，提高群眾辦事的便捷性時(shí)效性。

3.1.3 組織協(xié)調(diào)能力不斷增強(qiáng)

大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府與各治理主體之間的橫向溝通以及部門內(nèi)部的縱向協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)為公眾參與提供了路徑支持，社會(huì)多元主體參與公共治理的意愿更加強(qiáng)烈，其借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)突破時(shí)空限制與政府互動(dòng)，表達(dá)自身訴求并提出意見，逐步形成政府主導(dǎo)、多元社會(huì)主體參與的治理格局。除了外部協(xié)調(diào)整合，政府部門內(nèi)部也進(jìn)行了業(yè)務(wù)流程的再造。受傳統(tǒng)公共管理的影響，政府職能部門之間大多帶有科層制的影子。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)化的信息傳遞渠道，使其突破層級(jí)體制和部門管理的限制，形成跨部門的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，最終達(dá)到互聯(lián)互通。

3.2 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力的不足

3.2.1 政策評(píng)估和調(diào)整環(huán)節(jié)薄弱

完整的政策過程包括制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整以及終結(jié)等多個(gè)環(huán)節(jié)，其中政策評(píng)估應(yīng)貫穿始末。從已有政策體系來看，政策出臺(tái)后實(shí)施效果如何、是否需要調(diào)整等都無人問津，后續(xù)工作不足。這反映出政府尚缺乏數(shù)據(jù)治理整體性管理機(jī)制，數(shù)據(jù)治理、云計(jì)算、智慧城市等新理念的出現(xiàn)驅(qū)使政府自我革新，但是相關(guān)管理機(jī)制和程序尚未發(fā)展成熟。數(shù)據(jù)治理政策并未在此前充分調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行階段性評(píng)判，也沒有進(jìn)行政策投入-產(chǎn)出評(píng)估，政策調(diào)整也就不存在。

3.2.2 缺乏分析技術(shù)和人才支撐

數(shù)據(jù)分析技術(shù)和專業(yè)人才是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的核心要素，政府掌握著豐富的信息資源，但是已有政策中并未體現(xiàn)政府挖掘數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)等方面的能力。在傳統(tǒng)管理體制下政府部門工作人員大多是行政管理人員，而不是技術(shù)分析人員，掌握海量的信息資源卻無法發(fā)現(xiàn)其背后的社會(huì)價(jià)值，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)。制定執(zhí)行數(shù)據(jù)治理政策不僅需要政府治理的專業(yè)管理人才，還要熟悉數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用的專業(yè)技術(shù)人才，目前僅依賴外部合作不足以滿足數(shù)據(jù)治理的要求。

3.2.3 社會(huì)資源利用不足

政府具備一定的數(shù)據(jù)治理意識(shí)，在政策制定時(shí)卻面臨著難以付諸行動(dòng)的困境。政策文本中涉及“創(chuàng)新運(yùn)行管理體系”“健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系”等實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段方法，并未提到與相關(guān)社會(huì)企業(yè)謀合作以及發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)和社區(qū)的作用，過于注重政府本位意識(shí)。政府治理一直扮演著治理的核心和主體角色，但是其作為單獨(dú)主體難以滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。政府與社會(huì)團(tuán)體、商業(yè)企業(yè)以及社區(qū)等社會(huì)資源之間存在信息不對(duì)稱，協(xié)同治理的效應(yīng)也就難以發(fā)揮。

4 提升數(shù)據(jù)治理政策中政府治理能力的建議

4.1 根據(jù)評(píng)估效果及時(shí)調(diào)整政策措施

數(shù)據(jù)治理政策過程同其他政策一樣，制定、執(zhí)行、評(píng)估、反饋和調(diào)整等環(huán)節(jié)必不可少。尤其是政策評(píng)估和調(diào)整環(huán)節(jié)，政府部門需在分析評(píng)估政策執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上傾聽各方反饋意見，比如通過政務(wù)溝通平臺(tái)考察民意，由此進(jìn)行政策評(píng)估和修改。當(dāng)政策實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期、反饋意見不佳時(shí)，政府就需要反思政策制定和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，從中找出政策不足之處。政府治理能力在這個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程中逐漸得到鍛煉和提升，以積累經(jīng)驗(yàn)更好地適應(yīng)新時(shí)代數(shù)據(jù)治理的要求。

4.2 著力吸納和培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才

專業(yè)技術(shù)人才直接影響政府的數(shù)據(jù)搜集、分析和處理能力，是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵，是相關(guān)政策出臺(tái)的前提。政府部門首先得從內(nèi)部著手提高工作人員的數(shù)據(jù)分析處理專業(yè)素質(zhì)，對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)利用數(shù)據(jù)推進(jìn)各自領(lǐng)域工作的本領(lǐng)。其次是通過人才引進(jìn)等方式從外部吸納專業(yè)人才處理技術(shù)難題，壯大政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才隊(duì)伍，提高部門整體人才質(zhì)量。最后政府部門還可以尋求與企業(yè)、高校等主體的合作，為培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才提供平臺(tái)支撐，通過產(chǎn)學(xué)研結(jié)合為政府治理提供智力支持，推動(dòng)傳統(tǒng)政府治理向數(shù)字政府智慧治理轉(zhuǎn)變。

4.3 整合社會(huì)資源建立信息管理機(jī)制

市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府的宏觀調(diào)控作用相輔相成，數(shù)據(jù)治理需要整合利用多方社會(huì)資源。首先，社會(huì)團(tuán)體、商業(yè)企業(yè)等不僅有數(shù)據(jù)分析方面的專業(yè)核心技術(shù)和人員，還具有信息收集和傳遞的能力，謀求與多個(gè)社會(huì)主體的合作利于整合碎片化的信息。充分整合多元主體的力量，通過信息對(duì)稱讓社會(huì)資源統(tǒng)一在政府規(guī)劃中。其次，在此基礎(chǔ)上還需政府牽頭建設(shè)一體化信息開放共享平臺(tái)和整體性的信息管理機(jī)制，為各方參與提供溝通的橋梁，滿足社會(huì)公眾的多樣化需求。大數(shù)據(jù)的運(yùn)用利于政府部門從整體視角以更靈活的管理方式和更寬松的管理環(huán)境實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)發(fā)展，打造協(xié)同治理新格局。

5 結(jié)束語

大數(shù)據(jù)的深入發(fā)展給國(guó)家行政管理活動(dòng)帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，促進(jìn)政府改革和創(chuàng)新。本文則從實(shí)然視角出發(fā)，梳理數(shù)據(jù)治理政策和政府治理能力的概念框架及聯(lián)系，再探討已有政策文本中的政府治理能力現(xiàn)狀，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。但是本文從政策文本出發(fā)，選取的政策文本有限，還存在一定的主觀偏差，因此其他視角的研究還有待挖掘。