黨的十八大以來中國電影財政政策體系

電影財政政策是國家經濟政策在電影領域的具體體現。黨的十八大以來，電影財政政策出臺頻率較高，形成了明顯落地效果，并隨著頂層設計而不斷更新。

一、宏觀財政政策對電影發展的支持

（一）與電影相關的宏觀經濟政策

上世紀九十年代，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，黨和政府提出要建立健全文化經濟政策、為推動文化繁榮健康發展提供重要手段和有力保障。1996年國務院下發《關于進一步完善文化經濟政策的若干規定》（國發〔1996〕37號），其中包括設立電影專項資金等的表述，這構成了中國文化經濟政策的基本框架。據此， 2000年，國務院下發了《關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，提及繼續實施發展電影事業的五項經濟政策。（見表1）

黨的十八大以前，《電影管理條例》、《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》（中發〔2005〕14號）、《國務院辦公廳關于促進電影產業繁榮發展的指導意見》（國辦發〔2010〕9號）等宏觀文件形成了鮮明的政策導向，推動了包括電影在內的文化事業產業改革發展。

2014年5月31日，財政部、國家新聞出版廣電總局等七部委聯合出臺《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》（財教〔2014〕56號），是近年來參與部委最多、涉及領域最廣、扶持力度最大的電影專門性政策文件之一。

2016年出臺的《電影產業促進法》規定了財稅金融土地等多項內容，使支持電影發展的政策獲得法律保護。

（二）中央財政資金支持電影發展的基本情況

中央財政對電影發展的支持始自1990年。三十余年來，財政資金發揮了對行業發展方向的指引和撬動作用。

黨的十八大以來，各項電影相關財政資金進一步規范管理、提高效益。10年間，總共出臺了近百項文件，包括法律、規章、辦法、通知、公告等等。與電影相關的財政政策，主要涉及的財政部司局為辦公廳、科教和文化司（中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室）和預算司，偶爾涉及關稅司、稅政司、會計司等。

中央財政對電影發展的資助有四類資金：國家電影事業發展專項資金（簡稱電影專資）、電影精品專項資金（簡稱精品專資）、文化產業發展專項資金（簡稱文產專項）和中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金（簡稱公共文化服務專資）。（見表2）

二、國家電影事業發展專項資金的撥付與使用

國家電影事業發展專項資金是國家關于電影事業發展的一項特殊經濟政策。

國家電影事業發展專項資金的相關政策文件，主要是三類：

一類是規范專資管理的相關辦法，由國家新聞出版廣電總局/中共中央宣傳部和財政部聯合出臺；一類是電影專資使用方向和申報專資評選的通知等，由國家新聞出版廣電總局/中共中央宣傳部和財政部聯合出臺，或由國家電影事業專項資金管理委員會辦公室出臺；一類是下達或提前下達年度補助地方國家電影事業發展專項資金的工作通知。它們屬于常規性的數據發布，不在本稿研究范圍內。

（一）電影專資的設立與發展

電影專資與其他財政資金不同，它是行業自有資金循環，在中國電影發展壯大的過程中發揮了重要作用。

1.設立時間

依據1990年12月經國務院批準的《關于明確電影票價管理權限和建立國家電影事業發展專項資金的通知》建立，自1991年開始實施。

2.設立宗旨

2018年以前，電影專資的原則是“取之于電影、用之于電影、促進電影產業的發展”； 2018年轉隸之后，電影專資的原則轉變為“取之于電影、用之于電影、促進中國電影高質量發展”，體現了新時代電影專資的目標意義已有所變化。

3.征繳比例

電影專資屬于政府性基金，在所得稅前列支，免教育附加等，這一原則從始至終。

電影專資的征繳比例經過了兩個階段。

初始階段：從1991年5月1日起，從縣及縣以上城市電影院售出的每張電影票款中提取5分錢（國務院確定的扶貧縣暫提取2分錢）。

常態階段：從1996年5月1日起，按照縣及縣以上城市電影院電影票房的5%提取。最早的依據政策是1996年3月長沙電影工作會議提出的“按電影票房提取5%上繳電影專項資金”，經財政部、國家廣電部、文化部、國家計委、國家稅務總局等五部委批準同意后，財政部、國家廣電部于1996年4月23日出臺《國家電影事業發展專項資金上繳的實施細則》。該征繳辦法延續至今。

此外，對征繳過程中出現的局部問題，管理部門也出臺了相應措施。主要是：

2009年的《關于明確電影專項資金上繳過程中票據及財務問題的通知》強調了繳款時間、繳款票據和帳務處理。

2010年的《國家電影專項資金管理委員會關于重申國家電影專項資金提取基數問題的通知》糾正了個別地區繳款單位將全部票房扣除營業稅后再計提電影專資的錯誤做法。

4.征繳對象

對辦理工商注冊登記的經營性電影放映單位征收。包括對外營業出售電影票的影院、影城、影劇院、禮堂、開放俱樂部，以及環幕、穹幕、水幕、動感、立體、超大銀幕等特殊形式電影院。

5.管理機構

中央和省兩級分別設立國家和省級電影事業專項資金管理委員會（簡稱管委會）。國家管委會由國家電影行政主管部門（2018年以前是國家新聞出版廣電總局， 2018年3月以后是中共中央宣傳部）和財政部組成，具體工作由國家電影事業專項資金管理委員會辦公室和省級管委會承擔。

6.使用方法

一是按“收支兩條線”進行管理。專資全額上繳中央和地方國庫，納入中央和地方政府性基金預算管理。按照一定比例，以地方轉移支付的方式對地方返還上繳的專資。國家財政對于專項資金轉移支付目的是為了提高管理水平提高資金的使用效率，減少支付環節。

二是根據收入情況和實際支出需要編制預算，做到以收定支。

7.分配比例

電影專資的分配經歷了兩個階段。

第一個階段： 1991年5月1日—2015年，電影專項資金按照6∶4比例分別繳入中央和省級國庫。即中央留存60%，回撥上繳省40%。地方專資由地方管理部門根據行業發展獨立使用。

第二個階段： 2015至今，電影專項資金按照4∶6比例繳入中央國庫，按照地方轉移支付方式劃撥省級國庫。調整契機是按照財政預算管理的有關規定。

8.運營平臺

國家電影專資委實施建設的“全國電影票務綜合信息系統”于2012年2月正式上線運行。網站是：中國電影數據信息網https： / / www. zgdypw. cn。

（二）電影專資管理辦法的變化

電影專資管理辦法自1991年以來，有四個版本。（見表3）

1. 1991年版《國家電影事業發展專項資金使用和管理暫行辦法》

1991年3月出臺。實施時間為1991年5月1日至1996年12月31日。

分為總則、管理機構的職責、使用范圍和原則、申請程序、管理與監督、附則，共5章32條，并列出了專資管委會的組成人員。

名稱是“暫行”，但基本確定電影專資管理辦法的框架。征繳方法由1991年3月出臺的《國家電影事業發展專項資金上繳的實施細則》進行補充。

資助對象限定為“經國務院正式批準的電影制片廠、國營電影發行放映公司、國營電影院、其它國營電影企業”。

其它值得關注的地方是：確定了稅前列支；確定了中央和地方回撥款占比分別為4∶6。

2. 1996年版《國家電影事業發展專項資金管理辦法》

1996年11月出臺，實施時間為1997年7月1日至2006年6月30日。

分為總則、使用范圍和原則、繳撥、申請程序、管理機構的職責、監督檢查和附則，共7章30條。它是對1991年的管理辦法進行的修訂和優化。

從名稱上，去掉了上一版的“使用”和“暫行”。

值得關注的地方是：

寫入了新的征繳方法，專資提取由每張電影票提取5分錢轉變為票房的5%；

限定了資助對象仍然是經國務院正式批準的電影制片廠、國營電影發行放映公司、國營電影院、其它國營電影企業。

增加了資助對象有“華表獎”獲獎影片；

增加了對優秀電影劇本的資助；

增加了對少數民族語電影拷貝譯制的資助；

將對部分重點制片廠更新改造的資助改為對重點制片基地更新改造的借款或資助；

國家重點扶貧縣放映單位免繳國家電影專項資金；新疆、內蒙、西藏、青海、寧夏、云南、貴州、廣西八個少數民族地區由省（區）級電影專項資金管委會根據實際情況決定縣級放映單位免繳國家電影專項資金的范圍，并報國家電影專項資金管委會備案；等等。

3. 2006年版《國家電影事業發展專項資金管理辦法》

2006年8月出臺，實施時間為2006年7月1日至2015年9月30日。

分為19條，規定了電影專資的征繳范圍、中央和地方管委會的主要職責、電影專資的使用范圍、罰則等。與前兩個管理辦法相比，它的變化主要在于：責任部門僅為國家廣電總局和財政部。而此前是廣電部、財政部和其他多個相關部委；資助對象對全社會放開，而此前局限于各類國營電影企業；調整后“華表獎”不在資助范圍。

4. 2015年版《國家電影事業發展專項資金征收使用管理辦法》

2015年8月出臺，實施時間為自2015年10月1日起。

分為總則、征收繳庫、使用管理、法律責任、附則，共5章27條。

從名稱上，由2006年版的“管理辦法”變更為“征收”“使用”和“管理”。

使用范圍調整為：資助重點制片基地建設發展；將2006年版中“資助城市影院放映國產影片”變更為“獎勵優秀國產影片制作、發行和放映”和“資助文化特色、藝術創新影片發行和放映”；“全國電影票務綜合信息管理系統建設和維護”，支持中部地區縣及西部地區省會城市以外的市縣影院建設。

截至2022年，這一辦法并未廢止。但由于轉隸，在實際操作過程中，更為遵循2019年版《預算管理辦法》的相關規定。

（三）電影專資預算管理辦法的變化

電影專資的使用還受到《中央級國家電影事業發展專項資金預算管理辦法》（下稱《預算管理辦法》）的制約。電影專資預算管理辦法主要有2016年版（總局和財政部版本，已廢止）和2019年版（中宣部和財政部版本）。

2016年版分為總則、使用范圍和資助標準、預算管理、監督檢查等4章25條。2019年版更新為總則、使用范圍和資助標準、預算分配方式、申報和審批、預算管理和資金使用、績效管理和法律責任、附則等7章26條。2019年版更為細化、更為規范，并將一部分資助內容轉為由精品專資承擔。

1.資助國產影片宣發推廣

2019年版將資助國產影片發行和宣傳推廣放在資助范圍第一條，體現了對內容的重視程度。內容則調整為只資助國產影片的發行和宣傳推廣，不再資助生產和放映（相關內容調整為精品專資資助）。資助內容更為細化，尤其提升了對重大革命和歷史題材影片等重點影片發行和宣傳推廣的資助額度，提升了對國產電影對外交流和推廣的資助額度。

2.新增資助電影公益發行

2019年版新增了資助電影公益發行的內容，而2016年版沒有此項。

3.預算分配方式

2019年版新增了對地方轉移支付預算進行因素法分配的規定，將分配因素分為基本因素和業務因素。

（四）電影專資的用途及其沿革

1.獎勵國產影片放映突出影院

電影專資長期以來對放映國產影片成績突出的影院給予獎補支持。黨的十八大以來，繼續獎勵國產影片放映突出影院。總的來看，分為4個階段。前期的獎勵條件相對寬松，而后期的獎勵總額減少、門檻抬高、獎勵比例降低。尤其是轉隸之后，獎勵規則更為嚴謹。

第一個階段是2012年—2015年底。2012年11月的《關于返還放映國產影片上繳電影專項資金的通知》，對國產影片票房收入占全年票房收入較高份額的影院，按分級標準返還該影院上繳的國產影片專項資金。具體辦法是：影院全年國產影片票房達50% （含）以上的，返還100%專資；達45% （含） -50%的，返還80%專資；全年國產影片票房未達45%、但同比增長的，返還50%專資。

第二個階段是2016年1月1日—2017年底。2016年3月的《關于獎勵放映國產影片成績突出影院的通知》規定，自2016年1月1日起，影院國產影片票房收入達到全年票房總收入66%以上的，獎勵國產影片票房收入上繳到中央電影專項資金部分的50%。相比2012年的辦法，實行了“以獎代返”、提高了獎勵門檻、降低了獎勵標準。

第三個階段是2018年1月1日—2019年12月31日。2017年12月的《關于獎勵放映國產影片成績突出影院的通知》，將獎勵標準細分為國產票房占比66% （含）以上的獎100%專資，國產票房占比60% （含） -66%的獎75%專資，國產票房占比55%-60%的獎50%專資。新規對影院的獎勵份額比2016年的獎勵明顯提高，且獎勵范圍更為細化。

第四個階段是因素法獎勵。2019年7月的《關于中央級電影專資獎勵放映國產電影成績突出影院的通知》規定，從2020年起按照因素法進行獎勵，當年預算可支配的電影專資不高于1億元。在2019年版的《預算管理辦法》中，除因素法外，在地方轉移支付的范疇內對放映國產影片成績達標的新建影院予以獎勵，每家影院獎勵金額不高于其因放映國產影片繳納電影專項資金的40%。獎勵資金的總盤縮小。

2.資助優秀國產影片生產

第一階段，電影專資對國產高新技術格式等技術創新影片的生產進行資助。因2012年2月中美兩國簽署的關于WTO電影諒解備忘錄，中國新增14部高新技術格式影片的引進，對國產電影市場造成了明顯沖擊。在此情況下， 2012年12月起，電影專資加大了對國產高新技術格式影片創作生產放映的資助。主要政策是： 2012年11月的《關于對國產高新技術格式影片創作生產進行補貼的通知》按票房收入分檔進行獎勵； 2013年11月的《關于對國產高新技術格式影片補貼的補充通知》，進一步細化了獎勵梯次，優秀國產影片按照票房能獲得基礎補貼和疊加補貼兩種補貼。2016年3月的《關于對優秀國產影片進行獎勵的通知》重申了獎勵高新技術格式影片，將獎勵對象細化為包括用普通立體、巨幕、巨幕立體、全景聲、動感、動畫片高新應用等技術制作的優秀國產影片。在此基礎上， 2016年版《預算管理辦法》提出，“對票房排名靠前的社會效益和經濟效益突出及制作技術突破創新的優秀國產影片出品單位予以獎勵，每部影片獎勵金額不高于600萬元。對發行政府推薦的重點影片、工作成績突出的單位予以獎勵，每部影片獎勵金額不高于150萬元。”

第二階段是，只支持重點影片的宣發推廣，不再按照票房確定獎勵梯次，不再重點支持國產高新技術格式影片。這主要是基于轉隸以來進一步發揮電影宣傳功能的需求。2019年版《預算管理辦法》提出，資助重大革命和歷史題材影片宣發，每部影片不超過1000萬元；資助重點題材影片宣發，每部影片不超過1000萬元；資助文化特色、藝術創新影片宣發，每部影片不超過300萬元；這三類影片每年大約80部。資助電影公益發行，每年不超過3000萬元，每年大約90部。

3.推動國產優秀電影作品“走出去”

早在2009年2月10日，國家廣電總局電影局就出臺了《關于印發〈國產影片出口獎勵暫行辦法〉的通知》（〔2009〕影字83號），對各類影片出口按海外票房或銷售收入的1‰或2‰進行獎勵。

2016年版《預算管理辦法》提出：“對在海外電影市場取得突出成績的國產影片國內出品單位予以獎勵，獎勵金額最高不超過該片在海外市場取得收入的1%。”2016年3月的《關于獎勵優秀國產影片海外推廣工作的通知》，對這一使用方向進行了細化，要求獲獎勵國產影片海外票房收入折算為人民幣達到或超過100萬元，票房收入指電影院放映影片實際票房、版權銷售收入，電視、網絡播出和音像制品等收入乘3，可折算為電影票房收入。

轉隸之后， 2019年版《預算管理辦法》提出：資助國產電影對外交流和推廣。資助范圍包括：組織實施中國電影海外推廣活動，參加國際電影節、境外中國電影展；按照對等原則在國內舉辦的外國電影展活動以及其他涉外推廣業務；中國電影國際發行和版權銷售獎勵，獎勵金額不超過該片在海外市場取得收入的10%。”比照前述辦法而言，擴大了資助范圍，提高了獎勵比例。

4.支持縣級城市數字影院建設

黨的十八大以來，專資推動中西部縣級城市和鄉鎮影院建設步伐，助力國家新型城鎮化藍圖的實現。主要從三方面進行：

一是繼續延續返還專資政策，但重心向縣城影院轉移。時期是2012年—2015年6月。2012年11月的《關于“對新建影院實行先征后返政策”的補充通知》規定：東中西部縣級及鄉鎮、西部地區省會以外城市的新建影院，“先征后返三年期”滿后，國產票房45% （含）以上的影院，繼續享受電影專項資金先征后返政策。

二是控制局部過熱，停止了此前的資助政策。2015年6月，《關于調整電影專項資金對“新建影院先征后返”、“資助城市影院改造”政策的通知》，針對新建影院增速過快、局部過熱情況，對2015年7月1日起新建（改造）開始營業的影院，停止執行先征后返國家電影專項資金，以及城市影院改造一次性補助。

三是資助建設從“先建后補”到“先補后建”，到一次性資助新建，再到資助新改擴建，有五個文件相關。2013年8月的《關于縣城數字影院建設補貼資金申報和管理工作的通知》，對貧困地區縣城首家影院建設予以資助，放寬建設標準。補助方法是：“先建后補”、“最高120萬”。即3廳以上影院每廳40萬元，最多補3個放映廳。即一座影院最多可獲得120萬元補助。在此基礎上， 2015年2月的《關于縣城數字影院建設補貼資金申報和管理工作的補充通知》，是針對縣級城市影院建設進行“攻堅”的工作，目的是完成2011年8月在河北唐山召開的縣城影院建設現場工作會定下的目標。補助方法是“先補后建”“每座補助80萬”，資助貧困地區縣城首家數字影院建設，保障了縣級城市影院建設全覆蓋目標的完成。2016年版《預算管理辦法》，對中部地區及西部地區新建影院予以一次性資助，每家影院不高于300萬元。2017年12月的《關于支持中西部縣城數字影院建設發展的通知》，對2016年以來的中、西部地區縣級新建影院，每廳資助10萬元，最高30萬元；改擴建影院，每增加一個放映廳資助10萬元，最高不高于20萬元。國務院扶貧辦明確為“集中連片特殊困難地區”的，且城鎮人口三萬以下（含）的縣城新建（改擴建）影院， 2017年后，根據其運營狀況和票房情況，還可以申請10-15萬元資助，可連續獲資助三年。2019年版《預算管理辦法》延續了2016年版每家影院資助300萬元的辦法，并刪去了“對數字節目衛星租賃、傳輸平臺建設及運行維護予以資助”內容。（見表4）

5.資助影院設備升級改造

2012年11月《關于對安裝數字放映設備補貼的補充通知》，對符合通知規定條件的影院安裝使用數字放映設備進行補貼。

2016年版《預算管理辦法》提出，“對數字節目衛星租賃、傳輸平臺建設及運行維護予以資助。對影院按照有關規定安裝市場監管設備等予以適當資助。”但未限定影院條件。

2019年版《預算管理辦法》提出，“鼓勵影院使用新技術、新工藝，對影院安裝先進技術設備給予一次性資助，資助金額不超過設備采購支出的20%，每家影院最高不超過50萬元。先進技術設備的具體范圍由中央宣傳部商財政部確定。”但由于受因素法限制，在地方轉移支付范圍內進行這項資助，每家影院獲益很有限。

2022年3月，國家電影專資辦制定了《中央級國家電影事業發展專項資金轉移支付資金資助影院安裝先進技術設備項目具體范圍和認定辦法》。但這一文件未見公開和施行。

6.資助藝術創新影片

2016年版《預算管理辦法》提出：中央級電影專項資金資助文化特色、藝術創新影片發行和放映。對傳承中華文化、具有藝術創新價值的國產影片發行、放映單位予以適當資助，資助金額不高于發行、放映支出的50%。

2019年版《預算管理辦法》提出：資助影院放映文化特色、藝術創新的影片，對加入“人民院線”“藝術影片放映聯盟”等的影院，放映主管部門推薦的重點影片和傳承中華優秀傳統文化、具有藝術創新價值的國產影片，成績突出的單位予以獎勵，每家影院獎勵金額合計不超過50萬元。

7.資助重點制片基地建設發展

2001年的《電影管理條例》即提出專資支持重點制片基地的技術改造。

2014年，為落實領導同志在全國電影工作座談會上的講話精神，《國家新聞出版廣電總局電影局關于支持國有電影重點制片基地的意見》出臺，要求專資辦對重點制片基地給予補貼。

2015年版《國家電影事業發展專項資金征收使用管理辦法》提及資助重點制片基地建設發展。

2016年版《預算管理辦法》對此進行了細化，第七條提及中央級電影專項資金資助重點制片基地建設發展，對重點制片基地攝影棚建設及設備更新改造資助金額最高不超過建設資金總量的30%；對政府主管部門要求重點制片基地承擔的重點影片項目、公益影片項目、藝術影片項目等予以適當資助，每個項目資助金額不高于150萬元。2019年版《預算管理辦法》與2016年版相比變化不大。

2021年的《中央級國家電影事業發展專項資金資助重點制片基地建設發展項目預算管理規定》，明確了資金使用范圍為外景地建設、攝影棚建設、應用先進技術設備及設備更新改造、專家論證和專資委批準的重點項目。

8.資助電影公益發行

主要由2018年的《關于調整國家電影事業發展專項資金使用范圍的通知》和2019年版《預算管理辦法》確定。農村電影公益發行每年不超過1000萬元，每年約80部。

9.資助少數民族語電影譯制

電影專資推動實施少數民族語電影譯制工作，為少數民族地區群眾提供聽得懂、看得好的優秀國產電影作品，為豐富少數民族地區群眾精神文化生活、促進民族團結、傳播社會主義先進文化、助力脫貧攻堅等，發揮了積極作用。

1996年的《國家電影事業發展專項資金管理辦法》提及資助少數民族語電影拷貝譯制； 2001年的《電影管理條例》提及支持少數民族地區電影事業發展。2009年國家廣播影視總局電影局出臺《少數民族語公益電影數字化譯制、發行工作實施細則》（〔2009〕影字251號）明確規定了譯制原則和發行放映工作等。

2011年，電影專資“資助少數民族語電影譯制項目”啟動。每年選擇不少于60部國產優秀故事片、20部科教片作為譯制素材，制作成少數民族語對白電影。中影電影數字制作基地有限公司譯制中心等負責組織和實施。10個省級電影主管部門和11個少數民族語譯制中心負責具體民族語影片譯制工作。它們分別是：

內蒙古民族語電影譯制中心、延邊新農村數字電影院線有限公司朝鮮語譯制中心、廣西電影集團有限公司少數民族語電影譯制中心、四川省廣播影視少數民族語言譯制播出中心、四川省涼山州民族電影譯制中心、貴州省黔東南苗族侗族自治州電影發行放映公司、云南省少數民族語言節目譯制中心、西藏自治區電影公司譯制中心、甘肅民族語譯制中心、青海省民族語影視譯制中心、新疆廣播影視譯制中心。

黨的十八大以來，電影專資繼續這一工作方針。

2015年8月的《國家電影事業發展專項資金征收使用管理辦法》提出資助少數民族語電影譯制。2016年的《預算管理辦法》提出少數民族語電影譯制項目按照每部不高于7萬元的標準予以資助，對少數民族語電影譯制設備更新改造等予以適當資助，對少數民族語電影譯制工作成績突出的單位予以適當獎勵。在此基礎上， 2019年版《預算管理辦法》進一步細化管理：細分了中央本級和地方轉移支付的不同使用范圍；資助省份的內容和排序較2016年版略有變化；增加了兩個內容，一是獎勵放映工作成績突出的單位；二是資助譯制人才培訓。

10.資助新技術新工藝的實驗和推廣應用

根據2019年版《預算管理辦法》第二章規定制定。

至2022年，尚未具體開展推動。

三、電影精品專項資金的撥付與使用

電影精品專項資金（精品專資）是和“國家電影事業發展專項資金”并列的兩大電影補貼項目。由國家電影局和財政部共同管理。前身叫“影視互濟電影精品專項資金”。近30年來，資金管理制度和方式不斷完善，但重點支持優秀國產影片創作生產的初衷與定位沒有改變。尤其是黨的十八大以來，精品專資的效用進一步凸顯。

（一）電影精品專項資金的設立與發展

20世紀80年代末至90年代中期，中央決定在“九五計劃”期間，實施每年拍出10部精品影片的“九五五〇”工程，并設立配套支持資金。

1995年，國務院召開研究電影工作有關問題的會議，確定設立為進一步提高影片質量而建立的財政性專項資金———“影視互濟電影精品專項資金”。

1996年，廣電部、財政部根據國務院《國閱〔1995〕167號會議紀要》精神，聯合下發《關于設立支持電影精品‘九五五0’工程專項資金有關問題的通知》， （廣發計字〔1996〕125號），明確規定從電視廣告收入（繳納營業稅后的純收入）中提取3%，上繳廣播電影電視部（每年不少于3000萬元），專戶存儲，建立“電影精品專項資金”，支持電影精品攝制。按照預算外資金管理的有關要求，納入部門預算，報經財政部審批后執行。

2000年，國務院下發《關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，將電影精品專項資金列入“十五”期間給予電影的五項優惠經濟政策之一。同年3月24日，財政部出臺《中央影視互濟專項資金管理辦法》（財公字〔2000〕23號）。

2006年，《國務院辦公廳轉發財政部中宣部關于進一步支持文化事業發展若干經濟政策的通知》（國辦發〔2006〕43號）要求，繼續設立電影精品專項資金。

2007年2月28日，《財政部關于印發〈電影精品專項資金管理辦法〉的通知（財教〔2007〕16號）規定，電影精品專項資金由“影視互濟”形式改為由中央財政在年度預算內安排解決。自此，精品專資的來源有了根本性改變。

2010年，《國務院辦公廳關于促進電影產業繁榮發展的指導意見》（國辦發〔2010〕9號）再次強調，要繼續執行電影精品專項資金制度，用于扶持重點影片的拍攝。

2014年，廣電總局等七部委聯合出臺了《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》，強調中央財政繼續安排電影精品專項資金促進電影創作生產，并明確在原有基礎上，每年增加1億元的個案報批資金。

2018年機構改革后，電影精品專項資金納入中宣部辦公廳本級預算管理。

（二）電影精品專項資金的管理和使用政策

電影精品專項資金管理政策，主要依循是財政部發布的《電影精品專項資金管理辦法》。它經歷了四個版本：

2000年3月24日，財政部發布《中央影視互濟資金管理辦法》（財公字〔2003〕23號），至2007年廢止；

2007年2月28日，財政部會同國家廣播電影電視總局發布《電影精品專項資金管理辦法》，至2015年廢止；

2015年5月1日，財政部會同國家新聞出版廣播電影電視總局發布了《電影精品專項資金管理辦法》，至2019年廢止。與2007年版相比，增加的項目是： 1.高校相關專業在校學生影片劇本創作； 2.創作采風、劇本研討和論證等活動； 3.資助國產電影“走出去”； 4.資助電影人才隊伍建設； 5.資助電影新技術、新工藝的推廣應用。刪去的項目是：資助電影制作、發行、放映單位的更新改造以及數字電影研發、推廣、制作和設備購置。

2020年2月，財政部又會同中宣部發布了新的《電影精品專項資金管理辦法》（實施時間為2019年起）， 2015年版政策廢止。與2015年版相比， 2019年版已將電影精品資金聚焦于電影創作生產。原有使用范圍中刪去的內容是： 1.電影宣傳發行； 2.“走出去”3.農村電影公益放映版權購買；4.資助打擊電影走私盜版、保護電影版權。對2015年版中資助的“電影新技術、新工藝的推廣應用”， 2019年版已調整為“國產影片制作環節新技術新工藝的推廣應用”，更為精準。

可以看出，十八大以來，精品專資加強了對人才隊伍的建設，加強了對劇本創作的支持，加強了對電影技術研發應用的支持，加強了對“走出去”的支持。這與十八大以來中國電影市場發展日趨成熟、尤其是電影放映市場已經基本進入良性運轉有關。十九大以來，精品專資在加強對人才隊伍建設的基礎上，將諸多內容調整至電影事業專資用途中，精品專資更加聚焦精品創作。

在具體使用精品專資的過程中，財政部會同行業主管部門下發文件，引導精品專資發揮財政資金的更大效能。（見表7）

（三）精品專資的資助內容

當前，精品專資的資助內容主要有六個方向。

1.保障“華表”獎

華表獎是電影領域的國家級榮譽。舉辦中國電影華表獎的相關保障工作，這是精品專資設立以來一直沒有變化的資助內容。

2.“夏衍杯”優秀電影劇本征集

旨在鞏固壯大電影編劇隊伍、發掘和提升電影創作能力。這是精品專資設立以來一直沒有變化的資助內容。

3.資助重點影片創作生產

圍繞重要時間節點，通過事前資助和事后獎勵的方式，落實年度重點影片創作計劃。重點影片主要是列入《“十四五”重點影片創作規劃》和年度重點影片創作計劃中的項目，資助對象是重點影片主出品方。如國慶70周年獻禮影片《我和我的祖國》《中國機長》《攀登者》，建黨百年獻禮影片《長津湖》《1921》《革命者》等。

資助重大革命歷史題材和重點題材影片劇本創作；這是精品專資設立以來一直沒有變化的資助內容。

4.補助其他優秀國產影片

對已攝制完成的特定題材或類型的優秀國產影片給予補助，包括少兒、農村、少數民族題材影片，動畫、紀錄、科教電影等。資助對象是影片主出品方。

5.扶持培養電影人才

一是實施優秀青年電影劇作扶持計劃。每年面向北京電影學院、中央戲劇學院、中國傳媒大學、北京師范大學、中國藝術研究院、中國電影藝術研究中心、國防大學軍事文化學院、北京大學、清華大學這九所院校的在校生，征集優秀劇本，對最終入選劇本作者給予獎勵。

二是委托電影劇本規劃策劃中心組織專業編劇進行創作采風活動。

三是資助中國電影導演協會每年舉辦“青蔥計劃”。6.資助電影評價體系建設

如開展電影觀眾滿意度調查、資助專業媒體開展輿論陣地建設等。

四、文化產業發展專項資金的撥付與使用

文化產業發展專項資金（“文產專項”）設立于2008年，主要支持文化體制改革和文化產業發展，對推動全國文化領域結構調整、合理配置文化資源、優化產業發展整體布局發揮了重要作用。

（一）文化產業發展專項資金的設立與發展

1.設立時間

按照國務院要求，由財政部于2008年設立（見表8）。專項用于支持括電影在內的文化產業發展。其前身是財政部的“宣傳文化發展專項資金”，相關政策依據為《財政部關于印發〈宣傳文化發展專項資金管理辦法〉的通知》（財教〔2007〕157號），以及更早前的《財政部關于印發〈宣傳文化發展專項資金管理辦法〉的通知》（財文字〔1995〕314號）。這兩份文件中的專項撥款對象即有關于“黨和國家提倡的重大題材影片、重大紀錄片、科教片、兒童片、美術片等攝制資助”；“電影企業、出版企業和印刷企業設備更新和技術改造”；“城市專業電影院維修改造”的表述。

2.設立宗旨

專項用于提高文化產業整體實力，促進經濟發展方式轉變和結構戰略性調賬，推動文化產業跨越式發展。

3.支持方式

項目直補、貸款貼息、保費補貼、績效獎勵和財政部確定的其他方式。

（二）文產專項管理辦法的變化

至黨的十八大以前，管理辦法主要是2010年出臺的《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》（財教〔2010〕81號）。

2012年，財政部出臺《關于重新修訂印發〈文化產業發展專項資金管理暫行辦法〉的通知》，廢止了前述文件。

2021年4月，財政部出臺《文化產業發展專項資金管理辦法》，廢止了前述暫行辦法的修訂版。至此，成熟的管理辦法正式落地。該辦法設定了文產專項的實施年限至2023年。這意味著文產專項至2023年到期后，是否繼續實施和延續期限，還需進行評估研究。

（三）文產專項使用方向的變化

1.使用制度

文產專項采用項目制，分為重大項目和一般項目。

重大項目是指財政部按照國家文化改革發展規劃要求，組織實施的文化產業重點工程和項目。一般項目是指申請人按照文產專項管理辦法所確定的支持方向自行申報的文化產業項目。

2.總體變化

2007年以前，文產專項撥款的8個類別中，電影占了3個，即重大題材影片攝制；電影企業、的設備更新和技術改造；城市專業電影院維修改造；

2010年使用方向為5個，未具體將電影、出版、文化等資助類別進行細分；

2012年的使用方向有7個，即推進文化體制改革、培育骨干文化企業、構建現代文化產業體系、促進金融資本和文化資源對接、推進文化科技創新和文化傳播體系建設、推動文化企業“走出去”、財政部確定的其他文化產業發展領域。這一版本也未對電影發展加以特殊強調。

2021年大大加強了對影視產業的扶持和對外文化貿易發展。2021年的使用方向只有3個，即中央宣傳部負責的推動影視產業發展項目，商務部負責的推動對外文化貿易發展項目，黨中央、國務院確定的項目。

3.十八大以來的具體變化

在管理辦法發生改變的環境下，文產專項使用方向的明顯變化，主要發生在黨的十八大以來。

2013年，從繼續支持推進文化體制改革、培育骨干文化企業、構建現代文化產業體系、促進金融資本和文化資源對接、推進文化科技創新和文化傳播體系建設、推動文化企業“走出去”等六大方向進行支持。

2014年起，單列“推動電影產業發展”為重點支持內容。

2015年內容基本同2014年。

2016年，除保留部分資金繼續用于落實黨中央、國務院和宣傳文化部門確定的重大政策、項目外，探索逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式，提高資源配置效率[1]。在以往重大項目實施的基礎上，更好地落實黨中央、國務院關于推動文化產業發展有關要求，讓宣傳文化部門充分參與相關項目遴選工作，促進財政政策與產業政策有機銜接。重大項目部分，在繼續“加快推動影視產業發展”基礎上，增加了“由國家新聞出版廣電總局牽頭負責，其中重點影視項目由中宣部負責”的表述。

2017年的重點項內容目同2016年，但增加了“降低直接補助比例，提高貸款貼息、保費補貼等事后獎補比例，進一步放大財政資金杠桿、撬動效應”。

2018年起，發文單位由原來的財政部辦公廳，增加了中共中央宣傳部辦公廳和商務部辦公廳。與2017年相比， 2018年細化了支持電影發展的具體項目內容，增加了“為貫徹落實黨的十九大精神，根據中央關于文化體制改革和發展有關工作部署，創新專項資金管理使用方式，減少項目直接補助，加大市場化運作方式投入力度，促進財政政策與文化產業政策有機銜接，保障國家文化安全，推動文化產業‘走出去’的表述。”

2019年—2020年表述基本相同。

2021年以來，未見相關文件公開。（見表9）

五、中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金

中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金I （公共文化服務專資）中，專門設立了主要用于農村公益電影放映場次補貼的資金，保障向農村、學校、礦山、軍隊等提供電影公益放映活動。資金安排包括場次補助費和場所補助費。如放映員勞務費，放映設備更新、維修費，電影節目購置費等。

公共文化服務專資中的電影部分，經過了從“農村電影公益放映場次補貼專項資金”到“中央補助地方農村文化建設專項資金”，再到“中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金”的變化，也就是從一個單項補貼，逐漸演變成在更大范疇內進行統籌的專項資金。自2013年以來，農村電影放映補貼費用從100元/場提升為200元/場，這是中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金在電影工作中最重要的變化。

（一）“農村電影公益放映場次補貼專項資金”階段

1998年，國家廣電總局、文化部、國家計委、財政部推行“2131工程”，即后來的“農村電影放映工程”。由政府采購，在全國縣級以下農村地區開展，是面向廣大農牧民群眾的數字電影放映和膠片電影放映活動。電影主管部門按照“一村一月一場”的標準，確認放映單位、公益放映場次，組織發放場次補貼。

農村公益電影放映場次補貼的設立與使用，依據政策有國家廣播電影電視總局、國家計委、文化部聯合出臺的《農村電影放映國家“2131工程”專項資金及資助設備拷貝管理辦法》（廣發影字〔2002〕37號）、2008年財政部《關于印發〈農村電影公益放映場次補貼專項資金管理辦法〉的通知》等文件。場次補貼費用按照每行政村每年12場、每場不低于100元/場的標準給付。

黨的十八大以前，這是一個獨立的專項資金。

（二）“中央補助地方農村文化建設專項資金“階段

黨的十八大以來，中央財政將農村公益電影放映場次補貼納入中央補助地方農村文化建設專項資金，依據政策是2013年的《關于印發〈中央補助地方農村文化建設專項資金管理暫行辦法〉的通知》。

中央財政不斷加大投入力度，保障“農村電影放映工程”的實施。場次補貼按照每行政村每年12場、每場平均200元的補助標準，每年2400元。中央財政對東、中、西部地區分別按照基本補助標準的20%、50%、80%安排補助資金，其余部分由地方統籌安排。

（三）“中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金”階段

2015年，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于加快構建現代公共文化服務體系的意見〉的通知》，財政部發布了《關于印發〈中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法〉的通知》，中央財政設立中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金，用于支持和引導地方落實國家基本公共文化服務指導標準和地方基本公共文化服務實施標準，促進基本公共文化服務標準化、均等化，保障群眾基本文化權益。

這一資金設立后，將農村電影放映場次補貼納入管理，列支名目為“觀賞電影服務，用于為農村群眾提供數字電影放映服務”。

2018年，財政部下發《關于〈中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》，對前述文件增添補充條款，規定中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金實施期限為5年，具體為2018—2022年。財政部將會同有關中央主管部門對專項轉移支付開展定期評估，并結合評估結果，對專項資金實施期限進行調整。

注釋

[1]《財政部明確文化產業發展專項資金改革思路》，《中國財經報》， 2016年5月31日。《中央財政文化產業發展專項資金加快向市場化配置轉型》，財政部網站， 2016年10月12日。