圍城中的金絲雀：國際博弈中的中立國

2022年8月2日，美國眾議院議長南希·佩洛西不顧中方嚴正警告，竄訪臺灣，引發了巨大的區域地緣政治風險，而就在佩洛西竄訪臺灣前夕，瑞士國家經濟發展秘書處（SECO）主任伊內琴—弗萊施在接受《新蘇黎世報》采訪時揚言，如果中國大陸對臺動武，瑞士將聯合歐盟對中國采取比對待俄羅斯更嚴厲的制裁措施。如果稍加回溯，在2022年3月俄烏沖突初期，瑞士很快主動站隊西方，從國家和私人兩個層面對俄羅斯采取了激進的制裁行動，國際輿論一度認為瑞士“放棄了中立立場”，上述行為甚至引發了瑞士國內對有關“中立”定義和范圍的大討論。

無獨有偶，同樣由于俄烏沖突持續發酵，另兩個歐洲的“永久中立國”芬蘭和瑞典放棄了多年來“充當俄羅斯與北約國家中間橋梁”的立場，同時正式申請加入北約，開啟了北約冷戰后的第六次“擴員”……

瑞士、芬蘭和瑞典在當前國際危機中的表現，無疑讓“中立國”這個概念再次走入大眾視野。美國前國務卿約翰·克里曾將一份關于氣候變化危險日益加劇的報告稱為“礦井中的金絲雀（canaryinthecoalmine）”，意指溫室氣體排放加劇全球氣候變暖的危險預警。舊時煤礦工人帶著金絲雀下井，這種鳥對危險氣體的敏感度遠超人類，如果金絲雀死掉，礦工便知道井下有危險氣體，需要撤離。因此，“礦井中的金絲雀”這個諺語常被指某人、某物是危險將至的預警標志。如果將國際場域繁復的博弈關系比作一幕幕“圍城”，那么筆者愿將那些“中立國”稱作“圍城中的金絲雀”，因為后者作為大國博弈背景下弱勢的一方，必須絞盡腦汁趨平衡之術以自保，而當中立國不再中立，是否意味著舊有國際秩序也將迎來巨大變局呢？

一、中立國的基礎概念：法理起源、權利義務及分類

1.法理起源

“中立（neutrality）”來源于拉丁語，首次出現在1536年，海爾維第國家最古老的文獻中，“中立”用來表示“靜坐不動”的意思。在現代語境中，“中立”的基本語義是“處于對立的兩方之間，不傾向任何一方”。對于持中立立場的國家本身來說，中立是一種態度和原則。“中立”是一種對沖突方和可能發生之沖突的原則性表態，意味著不參加戰爭并對交戰國“不偏不倚”態度。早期對這種原則進行權威性論述的是“國際法之父”荷蘭學者格勞秀斯，他提出了“戰爭正義（justwar）”原則和“公正不偏（impartiality）”的原則。原意指中立國應當首先判斷交戰國正義與否，支持正義一方，反對非正義一方，否則，只有在中立國對交戰雙方的正義性無法作出判斷的情況下，才能體現對交戰雙方不偏不倚的原則。但是，隨著國際關系的演進，由于對沖突雙方戰爭正義性判斷缺乏客觀性與操作性，“戰爭正義”逐漸與“公正不偏”原則分離開來，不再作為中立的原則之一，“公正不偏”逐漸成為后世堅持中立的基本原則。作為一項外交政策，“中立”是指一國在國際戰爭時處于戰爭以外、不許任何一方利用其領土作戰的事實狀態，或在平時不參加軍事聯盟、不許任何外國在其領土上建立軍事基地、不承擔任何足以使自身卷入戰爭義務的政策。

19世紀中期以前，中立規則主要是以國際習慣的形式存在，而沒有關于中立的法律文件或條約。直到1856年英、法等七國在巴黎簽訂《巴黎會議關于戰時海上國際法宣言》（以下簡稱《巴黎宣言》），第一部有關中立的公約誕生。繼《巴黎宣言》之后，1907年在海牙締結的《關于國家間發生戰爭時中立國及中立人員的義務與權利的公約》中，中立概念成為法律，中立單純意味著一個國家不參加其他國家之間的戰爭。后至1909年在倫敦制訂的海戰宣言等國際協定，直接或間接地規范戰時中立的權利與義務。此外，1949年的《改善戰地武裝部隊傷病員待遇的日內瓦公約》和《改善海上武裝部隊傷病員及遇船難者待遇的日內瓦公約》以及1977年《日內瓦公約第一議定書》中也有關于中立的規定。

2.中立國的權利與義務

一個國家選擇了中立，就獲得了“某些特權”，包括其領土不可侵犯，并且承擔“某些義務”，諸如禁止自己向交戰國提供軍事援助。

目前，根據國際法學者的研究可以將永久中立國應當承擔的義務概括為以下兩類：

（1）不作為義務，即不主動發動戰爭，不參加其他任何國家之間的戰爭，在任何戰爭時期始終保持絕對中立的義務。但中立國在受到他國攻擊時，可以選擇自衛，此項義務與國家和平時期的正當防衛政策不沖突。

（2）防止的義務。防止涉入任何與戰爭相關的行動和條約，防止其他國家利用其領土或資源準備戰爭，包括在其領土內征兵、建立軍事設施、軍隊和軍事裝備過境等。

根據永久中立國所承擔的義務，可知其享有以下兩種權利：

（1）任何國家不得對其發動戰爭；任何國家不得迫使其參加戰爭；

（2）任何國家不得迫使其加入需要承擔戰爭義務的條約；任何國家不得迫使其承擔可能使之卷入戰爭的義務或采取此類行動。

3.中立國的分類

中立的分類存在許多種標準，其中最為常見的分類，是按照中立關系存續的時間不同，將其分為戰時中立和永久中立。

戰時中立（wartimeneutrality）通常指在實際發生戰爭或武裝沖突條件下，交戰國與非交戰國之間的中立狀態或中立關系。戰時中立國則是指那些國際法意義上的在特定戰爭中持中立態度的國家。

永久中立（permanentneutrality）則指一國在和平時期，根據已簽訂的國際條約對可能發生的戰爭或武裝沖突保持中立態度，并主動承擔不得對任何國家發動戰爭的義務和法律地位。永久中立的國家稱為永久中立國，目前為全世界共同承認的永久中立國共有7個。

戰時中立和永久中立的區別在于：

（1）法律關系的結構形態不同。戰時中立法律關系的中立國一方是確定的主權國家，交戰國一方也是確定的主權國家，其結構形態是“國對國”的關系。戰時中立的法律關系因而隨著具體交戰國的存在而存在，也因具體的交戰國的消失而消失；永久中立法律關系的結構形態具有特殊性，其法律關系表現為永久中立國權利與義務的“對世性”，即在這種法律關系中，一方是永久中立國本身，另一方則是世界上所有國家。

（2）法律關系的存續時間不同。戰時中立是以戰爭發生為先決條件的暫時性權利與義務關系，它僅在有限時間內存續，即和平條約生效，臨時中立就終止或當事國因卷入戰爭而放棄中立，如兩次世界大戰后期的美國都放棄既定的中立政策而選擇進入戰爭；而永久中立則是預期在未來戰爭中將保持中立的義務。不論在戰時或平時，永久中立國必須永久奉行中立政策。如文首提到的瑞士聯邦在“二戰”爆發前夕的決議所言“無論在任何情況下，無論對于任何國家，均恪守中立”。

二、當今7大永久中立國

能夠獲得國際社會公認的“永久中立”地位十分困難。一些國家只是自稱“永久中立國”，但并未得到國際承認或只得到地區國家承認，比如列支敦士登、梵蒂岡、摩爾多瓦；也有一些曾經的“中立國”因為戰爭等原因被迫結束了中立狀態，如比利時、柬埔寨、老撾；更有某些一直致力于成為“永久中立國”卻郁郁不得志的國家，如蒙古國。

目前，國際社會公認的“永久中立國”只有7個，分別是：瑞士、芬蘭、瑞典、奧地利、愛爾蘭、哥斯達黎加和土庫曼斯坦。

1.瑞士

瑞士全國面積僅為4.1萬平方公里，而且國土內山地叢林居多，自然資源匱乏。瑞士人民風彪悍，歷史上以能征善戰著稱，一度以“君王墳場”而聞名。1815年的維也納會議上，與會各國一致同意把瑞士列為永久中立國。靠著自己的中立地位，瑞士在后來的兩次世界大戰中都幸免于難。當然，瑞士能避免戰爭，除了其嚴守中立的態度外，還因為瑞士全民皆兵，隨時準備投入戰斗，仿若一只“毒蝎”，有能力讓侵略者苦不堪言。同時，歐洲各國也需要一個和平“中立”的地方進行私下交易，在綜合因素的作用下，瑞士的“永久中立國”身份即被國際社會所承認。

瑞士可謂中立之集大成者，該國的永久中立是難以效仿和復制的。瑞士聯邦憑借伸縮性的中立概念得以制定審慎的外交政策，并確立了對外關系的四項原則，即“武裝中立”的永久中立原則、普遍建交原則、休戚與共原則和提供方便原則。憑借有利的國際環境（大國保障）、高效的聯邦政府、全民皆兵的戰力威懾、靈活的外交手腕與發達的經濟成就，瑞士締造了幾乎最成功的“永久中立國”模式。而憑借“永久中立國”的特殊身份，瑞士更是將自己塑造成世界金融中心（如今瑞銀已經開始衰落）、國際組織機構集散地以及人類發展指數高居世界前三的國度。

2.芬蘭

芬蘭素有“千湖之國”之稱，有島嶼約17.9萬個，湖泊約18.8萬個，而且國內遍布山脈叢林，地處險要位置。早年，芬蘭曾是沙俄的一部分。1917年12月，芬蘭從崩潰的沙俄中獨立出去，但過程并不順利，為日后的沖突埋下了種子。芬蘭獨立后不久，蘇聯跟芬蘭發生了一場激烈戰爭，后人稱其為“冬季戰爭”。這場寒冷的戰爭，芬蘭人以特有的頑強和靈活多次擊敗蘇軍進攻。后來在蘇軍絕對優勢的兵力和火力下，芬蘭損失了卡累利阿地區，被迫求和。

“二戰”中，芬蘭軍隊參與了封鎖列寧格勒北部的行動。等德國大勢已去，蘇軍則計劃一鼓作氣收復失地。芬蘭在總人口不過350萬人的情況下，動員出50萬人上前線作戰，相當于總人口的七分之一，其軍隊戰斗力也異乎尋常的頑強。這種情況下，時任芬蘭總統的曼納林向斯大林提出求和，而斯大林也不愿意投入更多兵力和資源，只是要芬蘭取締法西斯組織和交出部分領土。至此，芬蘭和蘇聯的戰爭宣告結束。在經歷如此慘痛的教訓后，芬蘭人痛定思痛，宣布“永久中立”，不再介入大國沖突，保持“積極的和平中立政策”。一直到加入歐盟后，芬蘭依然堅持軍事不結盟政策，避免卷入大國爭端，縱貫整個冷戰時期，芬蘭都一直努力在兩大陣營間維持戰略平衡，拒絕加入北約。有人將芬蘭靈活的外交政策總結為“芬蘭模式”，甚至在2022年俄烏沖突再起波瀾之際還有人建議烏克蘭采取“芬蘭模式”消弭雙方矛盾，不想芬蘭卻率先放棄一貫秉持的中立原則，協同瑞典徹底倒向北約。

3.瑞典

瑞典曾是實力強大的北歐霸主，17世紀時，其領土包括今天的芬蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛以及俄羅斯、德國、波蘭、丹麥的一部分。后來在與沙俄進行的大北方戰爭中，瑞典慘敗，從此之后一蹶不振。

1780年，瑞典與沙俄、丹麥簽訂聯合武裝中立同盟，這是瑞典中立政策的開始。不過，瑞典的中立并不絕對，“二戰”時期，瑞典跟納粹德國私下交換了很多利益，德軍長期通過瑞典中轉兵力和物資。1941年，德軍為了繞道芬蘭，和瑞典簽署協議，讓德國軍隊可以全副武裝地從瑞典通過，直接進軍芬蘭，德軍戰機也可以大搖大擺從瑞典上空飛過，德國海軍的軍艦也可以停留在瑞典港口24小時。據統計，截至1943年，瑞典幫助德國至少運送了214萬名士兵和10萬節車皮的軍用物資。這些基本都用來跟東線的蘇聯作戰，而戰后西方國家對這事睜一只眼閉一只眼。

瑞典本身意識到腳踩鋼絲的行為十分危險，在“二戰”后盡可能避免站隊，拒絕加入北約。瑞典的核工業十分發達，甚至曾一度計劃制造原子彈，后來考慮到無法承擔后果，便主動放棄了核計劃，并簽署《核不擴散條約》。就這樣，瑞典在冷戰中保住了自己的中立地位。后冷戰時代的瑞典也一直是以“人類最發達國家”的姿態示人的，更兼坐擁諾貝爾獎這個絕對話語權，瑞典似乎找回了曾經北歐霸主的驕傲。

4.奧地利

奧地利可以算是曾經不可一世的奧匈帝國的遺產，哈布斯堡家族曾在這里統治了640年。“一戰”中，奧匈帝國戰敗，被分裂成一堆小國，但作為奧地利基本盤的“奧地利第一共和國”卻比較完整地保存下來。在納粹德國的威逼利誘下，“奧地利第一共和國”于1938年與納粹德國合并，史稱“德奧合并”。

“二戰”中，奧地利為納粹出力甚多，也遭到了慘重的損失。“二戰”后，奧地利被盟軍占領，并于1955年簽訂了奧地利國家條約。此后，奧地利獲得獨立，并于1959年根據《聯邦條例》，宣布成為永久中立國。

5.愛爾蘭

早年，愛爾蘭作為英格蘭的殖民地，受盡盤剝。19世紀中葉，在“愛爾蘭大饑荒”中，數百萬愛爾蘭人被活活餓死，但英格蘭卻不為所動。最后，愛爾蘭人不得不大量出走美國。結果就是，美國的愛爾蘭裔遠遠超過愛爾蘭本土，這個龐大的族裔也對美國的政策走向造成了相當大的影響。同時，愛爾蘭人反抗英國統治的戰斗也一刻沒有停下來過。最終在美國的支持下，愛爾蘭于1949年正式脫離英國獨立。

早在1948年，愛爾蘭就在自己的憲法里宣布永久中立，其原因有二：一是來自英國方面的要求，因為長達數百年的民族矛盾，令英國人非常擔心愛爾蘭獨立后會成為其他反英國家的一個合作對象；二是愛爾蘭自己終于獲得獨立，不想再節外生枝，況且還面臨北愛爾蘭問題要處理，如果以永久中立國的姿態出現，更容易為以后的事情做鋪墊。很快，愛爾蘭的永久中立國地位就獲得了國際認可。

6.哥斯達黎加

哥斯達黎加是美洲唯一一個永久中立國。這個國家的面積僅為5.1萬平方公里，全國沒有軍隊。由于該國歷史上軍事政變的影響非常惡劣，導致哥斯達黎加于1948年廢除了武裝部隊，只保留警察和安全部隊。1983年11月17日，哥斯達黎加宣布永久中立，這一舉動獲得了國際社會的廣泛支持和認同。

7.土庫曼斯坦

土庫曼斯坦是亞洲地區唯一一個永久中立國。該國面積48萬平方公里，曾是蘇聯的加盟國，隨著蘇聯解體而獨立成國。土庫曼斯坦剛剛獨立時，為了獲得一個和平發展的機會，向聯合國大會遞交了請求成為永久中立國的申請。1995年12月12日，經聯合國大會批準，土庫曼斯坦正式成為永久中立國。

三、中立：小國的國際戰略邏輯選擇

1.小國的國際安全困境與對外戰略選擇

在國際無政府狀態下，小國的安全需求和對安全不確定性的擔憂要遠甚于大國，其根本原因是，小國在國際權力體系中充當的角色與大國不同。

過去20年，每當談及“世界多極化”話題時，最常見聞的一種觀點是：世界多極化的根本原因是發展中國家的平均經濟成長速率高于發達國家，以至于發展中國家在世界經濟總量中的占比和話語權逐漸提升，甚而足以抗衡發達國家群體。

上述觀點明顯是以“經濟決定論”為出發點的，然而筆者認為，“世界多極化”的本質是安全決定論而非經濟決定論的。就美國的體量和綜合國力（尤其是軍事能力）而言，雖然其安全勢力范圍近乎囊括全球，但終究只能為本陣營的中小國家提供安全保護（國家體量、人口規模不大于英國、德國），而對于中國、俄羅斯、巴西、印度等區域強國而言，美國根本無力對其提供安全公共產品。所以，這些區域強國沒有別的選擇，只能施行安全自主政策，這就是所謂“安全多極化”。而區域強國的安全自主策略將大概率引發周邊區域地緣板塊的“安全困境”，個中受影響最大的可能就是域內小國。

從小國的角度出發，我們可以得出幾個結論：第一，小國的生存嚴重依賴國際/地區秩序穩定；第二，區域大國的安全自主策略大概率會引發地區安全困境，作為小國，要么選擇依附區域強國以求得生存無憂，要么選擇依附域外大國以制衡區域強國，然而，前者將損害自身的戰略自主性，而后者則可能引發域外強權（美國）與域內強國的戰略碰撞，或導致區域秩序甚至國際秩序的熵增；第三，域內其他中小國家對域內大國可能都存在安全擔憂，所以有安全上的共同需求。

以上面幾條結論為出發點，小國可能的對外戰略選項也有三條路線：

聯盟戰略：

當今世界，“聯盟”是國家維持和獲得權力與利益的有效手段之一，也是小國維護自身安全與利益的重要策略。本質上講，小國之所以參加聯盟，是因為它們的安全需求赤字明顯高于普通國家。聯盟對小國而言有不少好處：首先是軍事安全層面，通過制衡對立集團或威懾侵略，聯盟增加了小國的權力，同時節省了安全成本，而且小國多缺乏成體系的武器制造能力，通過軍事聯盟可以使其更容易采購到先進的武器軍械，以此維持一定的軍事能力；其次是經濟等連帶層面，小國大概率可以同時從強大的盟友處獲得資本和技術支持（如聯合技術研發、跨國直接投資FDI等）。但聯盟同時也將大概率損害小國的主權（外國駐軍，治外法權等）。從形式上講，小國可以選擇加入霸權國主導的安全聯盟，也可以選擇加入不包含霸權國的區域聯盟。前者的典型代表就是瑞典、芬蘭等北歐國家與北約的關系，而后者的典型代表就是新加坡與東盟。新加坡由于其特殊的地緣位置和高超的外交操作，使自己一個彈丸之國成功上位成為東盟的軍師，進而得以在中美日之間操作平衡外交。

平衡戰略：

平衡戰略也稱均勢戰略（balanceofpower），是現實主義思想中確保在國際和平的基本思路，也是小國為了維護并增進自身利益而游走、周旋于大國之間的有效工具。其具體表現有二：一是“等距外交”，即處在大國爭奪夾縫中的小國，對域內外所有強國采取不偏不倚，不結盟，不倒向任何一方的策略，用靈活的外交手腕，利用各國之間的矛盾，竭力調整大國之間的力量平衡，從而維持相對穩定的戰略格局，保障整體外部生存環境的穩定，夾在美中之間的東盟就是佳例；二是充當“戰略平衡器”，即利用外交謀略，將自身的“砝碼”添置于體系中的強國或國家集團，起到平衡強國間權力分布的功能，以減少體系中的“零和游戲”。

中立戰略：

縱觀上文的論述，不難發現“永久中立國”的兩個特點：一是永久中立國的地緣位置多位于強國間的戰略緩沖帶，換言之，“永久中立”是由大國保證的中立地位，小國充當強國間的戰略緩沖帶，在很大程度上淡化了大國間的安全困境；二是永久中立國多是國際組織密集之地，歐洲更為明顯，個中包含一個地區權力博弈的邏輯——即區域強國都不希望擁有國際話語權的重要國際機構落戶在競爭對手家，所以都紛紛默契地將這些重要的國際組織、國際機構置于中立國內，以確保話語權的平衡。而聚集越多的重要國際組織、國際機構則會反向提升該中立國的國際地位，也更加鞏固了相應國家間體系的穩定性，最典型的例子便是瑞士。

但中立戰略也有其局限性：第一，極度依賴穩定的國際秩序，換言之，只有在所有國家都遵守現行國際規則的時候“永久中立”才可能有效，如出現體系顛覆性變化，則相應國際規則很可能也會隨之改變，亂世中中立國的生存空間十分稀缺，如“二戰”時的比利時，即使宣布中立依然遭納粹德國入侵；第二，中立國足以保證“戰爭時沒敵人”，但相應的，也要承受“非戰時沒朋友”這個詛咒，之所以說是“非戰”而非“和平”，是因為今后的國際社會很可能時常會進入一種“非戰爭非和平”的緊張態，非傳統安全造成的威脅甚至超過傳統安全（國家間戰爭），比如席卷全球的COVID-19疫情，在過去兩年就讓國際社會進入了這種“非戰非和”的緊張態，由于瑞士是“永久中立國”，即意味著其不隸屬任何聯盟組織，當然被歐盟視為“非我族類”，在2020年疫情初期出現了以德國為首的諸多歐洲國家搶奪瑞士口罩醫療資源的現象。

所以，綜合考量，中立策略也可能是一個變相的“圍城”之舉。

2.成為中立國的程序

成為中立國的先決條件是大國的保障，在滿足這個條件后，理論上必須依托一系列規范性的程序才能成為法理意義上的“永久中立國”。目前確立中立的方式為：

（1）國際條約。通過簽訂國際條約來確立中立是最無可爭議的中立方式。簽訂的國際條約可以是雙邊條約也可以是多邊條約。例如，梵蒂岡在1929年2月11日以與意大利總理墨索里尼簽訂《拉特朗條約》（LateranPactsof，1929）的方式成為中立領土，條約第24條規定，教廷不會參與其他國家之紛爭；瑞士于1815年通過《巴黎條約》獲得當時英國、俄國、普魯士、奧地利等歐洲列強承認其永久中立國地位，并保證其領土的完整與不可侵犯之地位。

（2）單方行為。有意成為永久中立國的國家通過政治宣言、領導人講話、國內立法等方式表明自己永久奉行中立外交政策。而在實際操作中，此類國家還必須忠實履行義務，踐行國際社會普遍接受的中立行為，如不得對他國進行戰爭，不參加軍事同盟與條約等。相關國家則會在半信半疑之間，基本先采取“聽其言、觀其行”的態度。歷史上這樣的國家以瑞典為代表，在經歷了1809年與俄羅斯帝國和1814年與挪威的兩次戰爭之后，瑞典國勢衰微，繼而走上中立之路。但是，瑞典的中立一直沒有通過國際條約的法律確認，而是通過自身約束樹立了中立地位。

（3）聯合國。通過聯合國集體決議的形式獲得承認也被認為是中立地位確立的方式。例如，土庫曼斯坦于1991年獲得獨立，次年加入聯合國。1995年12月12日，根據中國、美國、俄羅斯、法國、土耳其、伊朗等25國的共同提案，第50屆聯合國大會一致通過《關于土庫曼斯坦永久中立國的決議》，使其成為冷戰后第一個、也是迄今唯一一個以聯大決議方式被國際社會普遍承認的永久中立國。

純粹就法理而言，中立標準很清楚，就是以簽訂國際條約或聯合國決議的形式承認和保證該國的永久中立地位。而以國內立法或是具有法律效力的言論單方面宣布的中立，只對其本國的國民具有約束力，而不具有法律上的約束力。一國不能以其國內中立法為依據對其他國家享有中立權利或要求其他國家對其承擔中立義務。同樣，任何外國也不能以這個國家的國內中立法作為依據要求該國承擔中立義務或對其享有中立權利。但就政治上來看，國家主動放棄、限制一些權利，由于其主動表明了中立的立場、態度、觀點，并在操作技術方面具有可行性與穩定性，在國際生活中具有政治意義。

小結

作為圍城中的金絲雀，中立國的生存極度依賴強國的保障、國際體系的穩定和國際秩序的有效運行。在百年未有之大變局到來之際，中立國們的“變節”似乎預示著一個舊時代正在一點點斑駁，而一個新秩序的雛形正嶄露頭角。