農村土地整治“先建后補”模式的實踐與探討

摘要：2017年9月自治區國土資源廳與財政廳聯合印發了《內蒙古自治區農村土地整治“先建后補”項目及資金管理辦法》（內國土資字〔2017〕441號），并在全區范圍內開展了農村土地整治“先建后補”項目。“先建后補”項目的開展和實施，大力推動土地向種植大戶、合作社有序流轉，實現了土地經營模式的“五統一”，最大限度發揮了高標準基本農田項目區的技術優勢、管理優勢和規模優勢，確保了高標準基本農田項目的長效惠民。內蒙古興安盟扎賚特旗的實踐，證明“先建后補”收到了良好的效果。

關鍵詞：先建后補；土地經營模式；土地整治

內蒙古自治區的土地整治模式多種多樣，2017年提出鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投、以補促建”的實施方式。

2017年9月自治區國土資源廳與財政廳聯合印發了《內蒙古自治區農村土地整治“先建后補”項目及資金管理辦法》（內國土資字〔2017〕441號），并在全區范圍內開展了農村土地整治“先建后補”項目。“先建后補”屬于一種財政補貼性質，其政策設計的初衷就是通過財政補貼的形式撬動、引導和鼓勵社會資本投入到現代農業、耕地保護中?！跋冉ê笱a”項目進一步拓寬了內蒙古農村土地整治項目實施主體，農牧業產業化龍頭企業、農牧民專業合作社、種糧大戶、國營農牧場或家庭農牧場等新型農業經營主體均可結合自身產業發展自主實施農村土地整治。“先建后補”模式試驗探索首先在內蒙古興安盟扎賚特旗實施。

1.基本情況

內蒙古興安盟扎賚特旗位于興安盟東北部，總人口40萬人，總面積11155km2，現有耕地面積34×10⁴hm2（510萬畝），機耕面積約26×10⁴hm2（385萬畝），節水灌溉面積3×10⁴hm2（50萬畝），水土流失治理面積約14×10⁴hm2（205萬畝）有得天獨厚的水資源、土壤及氣候條件。優質水稻種植為扎賚特旗重點培育產業。

農村土地整治先建后補項目是經盟市國土資源局、財政局立項批準，由實施項目的農牧業產業化龍頭企業、農牧民專業合作社、種糧大戶、國營農牧場或家庭農牧場等新型農業經營主體自主負責工程建設，工程竣工后，由盟市國土資源局和財政局共同驗收合格，按一定比例給予資金補助的項目建設模式。扎賚特旗農民自行實施“旱改水”先建后補項目，共涉及13個項目，覆蓋10個鄉鎮49個嘎查村，建設總規模5786.67hm2（8.68萬畝），財政補助資金6944萬元。截至目前，項目已全部驗收，共完成土地平整118.26×10⁴m3；新建機電井1290眼；修筑井臺及出水池820座；修筑支渠2033m；斗渠2962m；農渠50.65×10³m；改建田間道路23220m。

2.農村土地整治“先建后補”模式的主要做法

2.1建立“先建后補”補助標準

為了規范先建后補項目補助標準，自治區國土資源廳與財政廳聯合印發了《內蒙古自治區農村土地整治“先建后補”項目及資金管理辦法》。一是為實施主體提供了工程建設內容。二是為主管部門進行項目監管、竣工驗收和資金補助提供了依據。盟市國土資源局、財政局組織有關部門專家根據規劃設計成果、施工、監理以及工程復核資料進行項目驗收。項目驗收合格后，旗縣級財政部門要按照有關規定和程序及時支付財政補助資金。補助資金按照審計確定的實物工程（可核定工程量）投入資金的80%進行補助；難以核定工程量的工程及其他費用按實際投入資金的70%進行補助。自治區最高補助額度不超過1500元/畝。

2.2明確“先建后補”實施主體

“先建后補”屬于一種財政補貼性質，其政策設計的初衷就是通過財政補貼的形式撬動、引導和鼓勵社會資本投入到現代農業、耕地保護中?！跋冉ê笱a”項目進一步拓寬了自治區農村土地整治項目實施主體，農牧業產業化龍頭企業、農牧民專業合作社、種糧大戶、國營農牧場或家庭農牧場等新型農業經營主體均可結合自身產業發展自主實施農村土地整治。

2.3明確“先建后補”管理程序

一是建立專項資金。自治區國土資源廳與財政廳下達年度“先建后補”建設任務，補助資金從自治區土地整治工作專項資金中安排，設立專項資金。二是“先建后補”項目由項目實施主體向旗縣級國土資源局、財政局申請。旗縣級國土資源局會同財政局進行論證并通過后，向盟市國土資源局、財政局上報項目實施方案及相關材料。盟市國土資源局、財政局結合各旗縣項目申請情況向自治區國土資源廳、財政廳申報建設任務。自治區國土資源廳、財政廳結合各盟市申報情況下達年度建設任務。三是健全組織機構。旗人民政府與鄉鎮人民政府分別成立領導小組，并擬定下發實施方案，旗、鄉、村層層簽訂目標責任狀，為工程順利實施提供了組織保障。四是明確各方責任。項目實際施工以鄉鎮為實施主體、以村為單元，即由村集體按要求確定建設范圍、工程建設內容和布局，自主籌集建設資金，并由農民投入相關人力進行項目實施，在規定的工期內完成施工任務，并自主進行實施管理和工程后續管護。五是項目驗收合格后，由旗縣進行初步驗收，初步驗收合格后，旗縣級國土資源局、財政局向盟市國土資源局、財政局提出竣工驗收申請，對項目驗收合格的，出具項目驗收意見。六是項目驗收合格后，自治區國土資源廳、財政廳根據各地上報的已完成的建設任務情況下達補助資金。七是積極構建合力。整合部門資源，整合國土、水務、財政、農業等部門人員力量，合力攻堅，為“先建后補”提供堅強的技術保障。

2.4嚴把“先建后補”項目立項關和驗收關

“先建后補”項目主要嚴格把控項目立項關和驗收關。在前期立項環節，主要審查項目區土地是否達到流轉土地面積要求；項目承擔單位是否是農牧業產業化龍頭企業、農牧民專業合作社、種糧大戶、國營農牧場或家庭農牧場等新型農業經營主體；是否發展規?；N、養殖業；是否符合土地利用總體規劃、土地整治規劃；是否征得項目區全體承包戶認可；項目區是否與已建成的其他土地整治和涉農項目重疊。在驗收環節，主要核實項目是否按照規劃設計開展工程施工，逐一核查工程質量、核實工程數量，對未按規劃要求開展施工的項目不予驗收。

2.5明確發展方向，切實尊重農民意愿

工程按照在符合土地整治項目要求基礎上實施“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”的模式，以村為單元實施農村土地整治項目，即由村集體按要求自主確定建設范圍、工程建設內容和布局，設計單位以此為依據開展設計工作，自主籌集建設資金，自主組織項目實施，自主進行實施管理和工程后續管護。工程的數量和質量經驗收合格后，再由旗財政向各鄉鎮撥付相應的先建后補補助資金。

2.6以調整農業產業結構為目標，引導農民“要我整治”變成“我要整治”

旗委政府著力調整種植結構，依靠資源優勢發展“水稻、甜葉菊、甜菜”產業，特別是“先建后補”工程得到了廣大農民支持。農民按照規劃設計施工，經驗收合格后給予一定補助，充分調動了民資、民力和農民積極性，發揮了項目資金的最大效益。

3.綜合成效

3.1加強農業基礎設施建設

實行水、田、路、林、村綜合整治、配套建設，項目區的農田水利工程、道路工程等基礎設施建設得到全面加強，整治后項目區耕地質量等別平均提高1等，田間道路通達度達95%，為農業增產農民增收打下堅實的基礎。

3.2助力農業產業結構調整

一是帶動了優質水稻產業發展。整治前項目區耕地屬于旱地，靠天吃飯，水源無保障，部分低洼易澇地塊成了撂荒地。整治后項目區農田水利設施得到增強，隨著水利條件的明顯改善，“靠天吃飯”的被動局面徹底改變，以往普遍種植玉米、雜糧雜豆的低產田，在項目實施后均能確保種植水稻、甜菜等高效經濟作物。據統計扎賚特旗水稻種植面積已經達到4×104hm2（60萬畝），農民可以大力發展優質水稻產業，促進糧食增產。

3.3推動農民增收致富

堅持把農田基本建設作為農民增收、農業增效、農村發展的關鍵性工程來抓，促進了民生改善，讓群眾共享發展成果，因地制宜的旱改水“先建后補”項目，有利于農業增產、農民增收。對現有的低洼易澇地進行“旱改水”改造，能夠有效提高土地的產出效益，形成穩定的生產能力。據調查，土地整治后，項目區平均新增糧食產能66萬公斤，農民人均新增農業年純收入753元。

3.4培育新型農村經營主體

充分發揮區位、資源、技術等方面的優勢，通過政策引導、技術支持、信貸扶持等舉措，大力培育具有較強示范效應、龍頭效應的專業種養大戶，推動農業經營主體專業化、集約化、現代化。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場。整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶。擴大家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織扶持資金規模，為新型農業經營主體發展壯大提供更大保障。通過“先建后補”項目建設推進了農村專業合作社成立并壯大，培育了一批新型農村經營主體，讓村民真正走上富裕路。

3.5產生社會、生態、經濟效益明顯

借助“先建后補”項目的支持，扎賚特旗利用水資源豐富、土地集中連片等優勢，累計將7786.67hm2（11.68萬畝）旱田改為水田，進一步加快了全旗農業種植結構調整步伐。特別是2016年、2017年連續兩個大旱之年，在旱田幾乎絕產的情況下，水田畝均純收入仍然達到了1100元以上，使農民在大災之年依然實現了穩產增收，激發了群眾實施旱改水“先建后補”項目的積極性。

旱改水“先建后補”項目的實施出現了農業種植的雙增長變化：一增長，種植旱田玉米的畝均收入400元左右變化為水田畝均收入1100元以上；二增長，80元/畝～150元/畝土地流轉價格變化為300元/畝～600元/畝，加快了農村土地流轉，促進土地的規?；洜I，提高農業機械化，以水稻產業的發展帶動扎賚特旗農業朝現代化不斷邁進。

目前，扎賚特旗依托旱改水“先建后補”項目的輻射區域，已經打造出好力保鎮現代化農業休閑觀光區、音德爾鎮稻田養魚養蟹立體化種植和生態觀光農業區、綽勒綠色有機水稻種植區及新林烏爾奇根河水稻種植區等，水稻產業化發展初步成型，為脫貧攻堅注入了強勁動力。

3.6與落實耕保責任緊密結合，助力耕地保護

項目實施后，耕地大幅升值，產出效益明顯提升，棄耕、撂荒的耕地得到有效保護，經整治和整治后形成的耕地要補劃為基本農田，實行永久保護。保護耕地工作發生了質的轉變，由過去的被動宣傳引導轉變為廣大農牧民的自覺行為，農村牧區集體經濟組織、農牧民和新型農牧業經營主體保護耕地的積極性被充分調動，形成了保護耕地工作的有效合力。

4.幾點體會

4.1科學規劃是前提

項目規劃必須依據當地的自然條件、水利基礎和群眾的承受能力，集中連片、突出重點，科學確定工程措施和類型，因村制宜，因地制宜，實行“一村一規劃，一片一方案”，不搞一個標準，區分輕重緩急，分期分批組織實施，達到“建成一片，示范一片，發揮效益一片”。

4.2機制創新是動力

創新建設機制是項目快速推進的動力源泉。創新機制必須堅持實事求是，打破本本主義，用好用活各項政策，創造性的落實好上級要求。項目實施采用了科學合理的市場化運行機制，成功引入社會資本，確保了項目順利推進，規劃建設獲得農牧民高度認可，農牧民生產經營理念明顯轉變，產業結構調整進程明顯加快，項目區設備設施有了專人維護，項目投資者、組織者、建設者、運營者、使用者之間的利益關系得以理順，使以往影響項目發展的運維資金不足、運維人才短缺、設備設施低效運轉甚至閑置等問題得到有效解決，長期制約農業現代技術推廣應用的瓶頸被打破，機制創新使項目建設實現了一舉多得。只有堅持機制創新，讓更多的社會資本、技術人才參與到土地整治項目中來，才能有力保障土地整治項目的長效、高效運營。

4.3統籌發展是目的

土地整治項目建設的根本目的是促進農村發展。項目建設必須堅持一水二路三產業，與新農村建設、扶貧開發、產業發展相結合，與調整產業結構、培育主導產業、建設產業園區相結合，促進農村統籌協調發展，讓更多群眾飲水更安全、環境更優美、生活更殷實，讓他們真正得到實實在在的實惠。

4.4加強監督是保障

在項目實施中，抓住事前監管、過程監管的關鍵環節，所補助資金直接兌現給實施的技工、材料供應方和建設群眾，減少中間過程。紀檢監察、審計部門加強資金監管和審計，防止項目主管單位、鄉村領導及親屬介入工程承包，嚴禁克扣挪用建設資金，確保專款專用。

4.5積極穩妥推進土地流轉

實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，是實施“鄉村振興戰略”的護衛艦，但傳統的一家一戶分散經營，無法實現農業生產的規模效益，發展訂單農業面臨諸多制約。土地整治“先建后補”項目的實施，大力推動土地向種植大戶、合作社有序流轉，實現了土地經營模式的“五統一”，最大限度發揮了高標準基本農田項目區的技術優勢、管理優勢和規模優勢，確保了高標準基本農田項目的長效惠民。

5.問題及建議

5.1完善“先建后補”相關政策，健全“先建后補”運行模式

“先建后補”模式項目建設與傳統項目在管理流程上存在較大差異，僅靠自治區制定規章制度不足以保障其穩定發展，需中央管理部門層面出臺統一的政策方針，為各地“先建后補”項目指明發展方向，并與傳統資金管理方式區別開來，繼續探索盤活財政資金、頂層設計等，使“先建后補”的優勢得到充分應用與發揮。同時，政府或國土部門在土地整治“先建后補”模式中應轉變角色，加強對項目的監督管理，發揮其政策引導和技術指導作用，土地整治“先建后補”模式國土資源部門實現了由傳統模式中實施者（業主）和監管者的雙重角色轉變成單一的監管者。

5.2進一步豐富土地整治資金的管理模式

一是豐富資金使用范圍。將新農村建設中部分有利于耕地保護、發展農業生產、改善農民生產條件、提高農民生活水平的工程內容納入投資范圍；二是完善資金使用方式。通過“以獎代補”“先建后補”等多種形式促進新農村建設，切實保障資金使用效率和效果；三是調整資金使用方向。耕地保護資金的投入使用著重以提高耕地質量和解決制約當地農民群眾增收致富的突出問題。

5.3開展項目績效評價

農村土地整治“先建后補”項目竣工驗收后應開展項目績效評價，對項目從立項決策到竣工驗收全過程、各階段工作及其變化的成因、效益、作用、影響和可持續性進行全面的調查、分析和評價。開展項目績效評價是判斷項目目標是否完成、項目主要效益指標是否實現、項目管理是否規范的重要手段。對客觀評價項目、發現問題、推進整改等方面有積極作用，有利于提高“先建后補”項目的立項決策、工程實施、項目管理水平，為合理利用資金、發揮資金效益、促進制度建立完善提供科學依據。

6.結語

近年來內蒙古農村土地整治工作雖緊緊圍繞現代農業發展、脫貧攻堅、新農村建設、統籌城鄉發展，在夯實現代農業基礎、改善農村生產生活條件和生態環境、促進扶貧解困等方面發揮了積極作用，特別是“先建后補”土地整治項目實施，不但有利于更好地發揮農村土地整治項目綜合效益，而且還有利于引導社會資本發展適度規模農業，對促進現代農業產業鏈融合發展具有積極的作用。