S省H市“三小車輛”管理政策執行背后的動阻力分析

■丁清源

（新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046）

加強“三小車輛”的管理，是維護良好的道路交通秩序、規范城鄉車輛管理、緩解城鄉交通壓力的重要舉措。2018年11月8日，工業和信息化部等6部門出臺了《關于加強低速電動車管理的通知》，要求各省、自治區、直轄市地方人民政府組織開展低速電動車清理整頓工作，嚴禁新增低速電動車產能，加強低速電動車規范管理[1]。同年12月19日，S省人民政府辦公廳出臺了《關于加強低速電動車管理工作的實施意見》[2]。此后，在“三小車輛”管理工作的具體開展過程中，S省H市還結合當地實際，推行了一系列有關“禁售”和“禁限行”的相關政策措施。那么該市“三小車輛”的政策推行，是否取得了預期的效果呢？在該政策制定和實施的背后，究竟存在著何種動力和阻力？何種原因導致了這些因素的出現？我們又可以做出哪些努力，切實解決這些既存的實際問題呢？

一、S省H市“三小車輛”政策的出臺背景

作為經濟大省和人口大省，S省天然就有著較高的人員流動需求。究其原因，一方面來自于該省強大的經濟發展張力，另一方面也源自其龐大的人口總數。這種較高的人員流動需求直接帶來的結果就是S省交通工具數量的增長和膨脹。交通工具數量的增長和膨脹，不僅會增加交管部門的工作壓力，而且會使得道路情況愈加復雜。為滿足日常通行需求，減少和降低出行成本，廣大居民傾向于選擇那些價格便宜、操作簡單、輕便快捷的交通工具。在這種強大的市場需求的驅動之下，“三小車輛”產業迅速發展了起來。對于S省廣大居民群眾來說，“三小車輛”的出現，在相當程度上降低了出行成本，方便了居民的生產生活，為經濟社會的發展注入了活力，該省“三小車輛”的保有量如雨后春筍般迅速增長起來。

“三小車輛”在給人們帶來方便的同時，也因這種“方便性”衍生出了一系列的問題。如一些“三小車輛”駕駛人員經常占用機動車道行駛、并線行駛、闖紅燈、酒后駕駛、非法營運等，這些交通違法行為的出現干擾了正常的交通秩序，影響廣大居民的出行體驗。長期以來，“三小車輛”問題在S省未受到充分重視，也未受到交管部門的統一管理。這一問題在廣大偏遠地區、農村地區更為凸顯，從而使得“三小車輛”問題長期得不到有效解決，使得運政部門、交管部門的工作面臨著很大的壓力。2018年12月19日，S省人民政府辦公廳出臺了《關于加強低速電動車管理工作的實施意見》。由此拉開了一場聲勢浩大的“三小車輛”專項整治行動的序幕。

二、H市“三小車輛”政策的施行情況

（一）政策實施的兩大步驟

H市關于規范“三小車輛”管理相關政策的施行，主要分為兩個步驟進行，一是“禁售”，二是“禁限行”。早在2018年9月，H市就作出了關于城區“三小車輛”禁售和禁限行的相關規定，即不得在城區銷售電動三輪車、電動四輪車，全面清理城區內經銷商及銷售網點。即H市首先從市場供應鏈層面著手，緩解“三小車輛”保有量急劇增長的趨勢，降低低速電動車產能，從供給側著手解決“三小車輛”因泛濫而衍生出來的一系列問題。并且，為保障該政策的有序推進，H市在城區之內設置了超標電動三輪車、電動四輪車的禁限行區域。這些區域處于交通流量較大、人員較為密集、道路環境復雜的交通樞紐和主干道，禁止相關車輛駛入特定區域，在一定程度上緩解了這些地方緊張的交通壓力，改善了城區的通行環境。

（二）政策推進的趨勢特征

H市“三小車輛”管理政策的推行，采用的是一種首先在中心城市試點，再逐步通過試點城市將政策推廣到縣區，最后由縣區漸次推行到鄉鎮農村的方式，直接呈現為“三小車輛”禁限行區域逐步擴大的趨勢。2019年12月，H市S縣人民政府發布了《關于實施“三小車輛”禁行的通告（征求意見稿）》公開征求意見的通知。比對之前H市城區“禁售”以及“禁限行”政策出臺的時間，我們發現，該縣關于“三小車輛”相關政策的意見征集工作明顯晚于H市城區相關政策的出臺時間。

另外，S縣具體的政策施行區域，是在借鑒和吸收H市城區政策實踐的基礎上制定的。H市城區“三小車”輛的政策舉措，對于下級部門政策的施行過程而言，有著重要的參考價值和實踐意義，該市各縣區對于城區相關政策的推行情況有著較強的依賴性。從政策視角著手，這是公共政策“先試點后施行”的必然邏輯，直接體現為相關政策覆蓋區域的不斷擴大。H市“三小車輛”管理政策的推施行過程呈現為一種政策下沉的趨勢，即由城市到縣區、由縣區到鄉村的階段性推進的走向特征。

（三）政策施行的實踐方式

一是廣泛開展潛移默化的政策宣傳工作。2021年11月，H市D縣城市管理委員會在所印發的致全縣人民群眾的一封信里面，對“禁限行”車輛類型、政策推行的緣由、禁行依據、初步禁行區域、時間安排作出了一定的說明。除此之外，H市還以單位、以企業、以社區居委會、以農村村委會為單元，在轄區內廣泛開展政策宣講活動，并依托于各類媒體平臺，定期對政策進行播報。

二是廣泛調動相關單位人員參與到專項整治行動當中。以H市Y縣為例，在Y縣“三小車輛”治理指揮部的統一指揮下，該縣采取了劃分片區、輪值輪崗、單位負責的實踐舉措，通過調動廣大行政單位、事業單位、企業職工的參與，來保障“三小車輛”專項整治行動的有序開展。

三是展開教育為主、懲戒為輔的交通勸導工作。在“三小車輛”的排查過程中，H市Y縣采取了“兩輪工作法”的辦法，即發現相關“三小車輛”首次駛入禁限行區域，則對駕駛人員進行批評教育，并在車身噴涂相關禁行標志，若該車輛再次進入禁限行區域，駕駛人員就要面臨相應的懲罰。

三、H市“三小車輛”政策施行的動力因素

（一）國家政策的推動

H市及其各縣區所發布的有關“三小車輛”整治行動的通知里面，都將《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國產品質量法》《關于加強低速電動車管理的通知》（工信部聯裝〔2018〕227號）及《S省人民政府辦公廳關于加強低速電動車管理工作的實施意見》等作為政策施行的依據[3-4]。以《關于加強低速電動車管理的通知》為例，其中明確指出各地要開展低速電動車清理整頓工作，加強低速電動車規范管理。從政策推行的視角來看，H市“三小車輛”政策的施行，是貫徹落實國家政策方針以及執行上級相關工作安排的重要舉措。H市“三小車輛”政策的推行，有著相對完整的政策依據。

（二）“創城”工作的安排

“三小車輛”政策的推行，是H市創建全國文明城市的重要工作領域。有關“三小車輛”相關工作的開展和落實情況，受到了來自于省、市、縣、鄉各級黨政部門的重視和關懷。以H市為例，該市“三小車輛”政策的有序推行，一方面依托于相關專項整治行動的開展，即在各地方“三小車輛”治理指揮部的統一指揮下，因地制宜、實事求是、方法靈活地保障政策的貫徹落實；另一方面的政策推動力則來自于該市創建全國文明城市的工作安排，該市將“三小車輛”專項整治行動的內容和要求，納入到了“創城”工作之中。即“三小車輛”政策的推行，本身也是該市“創城”工作的有機組成部分。“創城”工作的明確規劃以及“三小車輛”專項整治行動的雙重疊加，提高了各方對于此項工作的重視程度，有效調動了多元主體參與其中的積極性和主動性，增強了該政策的生命力和執行效果。可以說，H市創建全國文明城市工作的持續推進，極大程度地保障了“三小車輛”政策的施行，降低了該政策的執行成本。

（三）交通安全的考慮

長期以來，H市“三小車輛”泛濫成災，成為人們出行的安全隱患，因“三小車輛”造成的人員傷亡事故頻發，社會各界關于對“三小車輛”予以規范有序管理的呼聲日漸高漲。一方面，針對“三小車輛”的駕乘人員，H市缺乏道路交通法規的專業學習體系，以及駕駛技能的配套培訓機制，部分駕乘人員對交通法規不夠熟悉，交通安全意識淡薄，占道行駛、并線行駛、闖紅燈、酒后駕駛、非法營運、超載運輸等交通違法行為時有發生，從而增加了“三小車輛”上路行駛的安全隱患。在規范培訓體系正式建立之前，針對相關車輛先行采取“禁售”和“禁限行”的辦法，確為一種明智之策。另一方面，H市上路行駛的部分“三小車輛”不符合國家技術標準和安全標準，安全性能較差，容易引發交通事故。出于御寒遮陽以及美化車輛的目的，有些“三小車輛”還被私自改裝，這些加裝的零部件嚴重影響車輛的穩定性和制動性能，威脅“三小車輛”駕乘人員的生命安全，影響其他交通行為者的正常出行，擾亂規范有序的道路交通秩序。

（四）規則公平的考慮

來自于社會層面的“三小車輛”政策支持主體，多是一些證照齊全、受過專業培訓、遵守交規的道路交通行為參與者。H市“三小車輛”違法行為的出現會對其他交通行為者的通行安全造成威脅，干擾機動車的正常行駛。即這些車輛經常在機動車道上行駛，享受著機動車的權力，卻又不遵守相關法律對機動車的規定[5]。伴隨著“三小車輛”的過度泛濫，以及因其造成交通事故數量的與日俱增，H市大部分民眾關于整治“三小車輛”的呼聲愈發強烈。如果對于“三小車輛”駕乘人員的違法行為置之不理，不僅不利于維護規范良好的交通秩序，還容易影響交通安全法規的公信力。尤其是在道路交通法規的施行階段，這些不加規范管理的交通違法行為的存在，影響了交通法規遵守效果的公平性，即所有的交通行為參與者在享有道路行駛權利的同時，理應平等地履行遵守交通法規的義務。只有權利和義務互相對等，方能有效地維護交通法規施行過程中的公平性。“理國要道，在于公平正直”，加強對“三小車輛”的管理，規范各類道路交通行為，是維護交通法規公信力的重要一環，對于維護社會公平正義有著積極意義。

四、H市“三小車輛”政策施行的阻力因素

（一）低碳出行的風向

2021年12月20日，全國工業和信息化工作會議將擴大新能源汽車視為下一年工作部署的重點任務，這體現了有關部門推進交通工具綠色低碳轉型的重要努力和指向。“三小車輛”固然不能等同于新能源汽車，不過就短距離的通行需求而言，它卻能夠成為新能源汽車的替代品，有著汽車所無可比擬的通行成本優勢。除此之外，作為燃油汽車的替代品，“三小車輛”的存在能夠降低燃油汽車的使用頻率，減少汽車尾氣的排放量，從而在一定程度上有助于改善空氣質量。H市“三小車輛”相關政策的施行會對交通工具實現綠色低碳轉型產生一定的負面效果。

（二）收入水平的限制

對比城區，H市“三小車輛”在鄉鎮農村范圍內使用更為頻繁。因此，分析“三小車輛”相關問題的時候，我們有必要將農村居民人均可支配收入的因素納入問題分析的范疇當中。經查閱H市統計局所發布的統計數據，我們發現，H市2020年度農村居民人均可支配收入僅為15107元，而2020年度S省Q市農村居民人均可支配收入卻高達23656元，然而H市和Q市的汽車價格卻并無太大差異[6-7]。因而，從可支配收入的視角來看，H市農村居民對于購買汽車，往往沒有較強的購買力。“三小車輛”政策施行過程中的“禁售”以及“禁限行”等舉措可能會影響到中低收入群體的出行，從而使得該政策的推行面臨著一定的外部壓力。

（三）部分群體的壓力

“三小車輛”之所以深得H市居民的青睞，一方面在于其價格低廉、通行方便、可以降低停車泊車的壓力，另一方面則在于這些車輛的準入門檻較低，不需要考取相應的駕駛資格執照。對于中老年人以及其他駕考困難的群體來說，“三小車輛”的出現滿足了他們的出行需要，這是H市社會發展的客觀產物。另外，在過去相當長的一段時間內，H市存在龐大的小微商販經營主體，他們以“三小車輛”為運輸工具，長期從事“巡游拉客”“流動售貨”“沿街擺攤”等經營行為。然而“禁售”以及“禁限行”政策的出臺增加了那些長期依賴“三小車輛”出行群體的交通成本，給他們的日常生活造成了不便。另外，H市一些原本依賴于“三小車輛”從事小本生意的商販，不得不額外耗費較高的財力和時間成本購置機動車或者轉行以維持生計。這些因素交織并存，就形成了政策的外部壓力。

（四）公共交通的局限

自“三小車輛”管理政策推行以來，H市相關部門積極推進城鄉公交車、城市出租車、城市網約車、共享單車等公共交通供給側方面的建設。然而，H市公共交通資源尚存在供給短缺的情況。一方面，各線路候車時間較長，城鄉公交車前后班次通行間隔較久，并不能夠滿足早中晚高峰期的公共交通使用需求，高峰期候車人數較多，乘客擁擠等問題降低了公共交通的乘車體驗；另一方面，出租車、網約車、共享單車等不僅操作繁瑣，而且價格昂貴，增加了H市居民的出行成本。公共交通供給水平同H市居民日益增長的通行需求之間的差距無形之中加重了該市“三小車輛”政策施行過程中的壓力，

五、助力H市“三小車輛”管理政策施行的建議

（一）優化政策供給

H市“三小車輛”管理政策施行過程之所以受到阻力牽制，恰恰從側面反映出了該政策有著很大的改進空間，相關細則有進一步優化的潛力。H市“三小車輛”政策的完善和優化不僅需要考慮政策執行側的執行力度，還需要考慮政策供給側方面的改革和完善，尤其是應當加強對“三小車輛”廠商的監管力度，完善相關政策措施。目前行業內有許多企業的產品未能達標，說明行業內一些企業的法制觀念淡薄[8]。既然消費者能夠通過市場購買到這些車輛，那么“三小車輛”管理政策推行過程中所消耗的成本也不能僅由消費者買單，相關部門和企業也應承擔一定的責任。S省設置超標電動車臨牌使用期限的政策細則思路就很值得相關部門借鑒，即相關部門需要進一步完善政策過渡細則，分群體、分品牌、分區域、分時段、分質量出臺“三小車輛”通行標準等。另外，政府也可以通過召開聽證會的方式，不斷拓展民意反映渠道，不斷優化政策的供給過程，提高政策執行工作的科學性、民主性、合法性。

（二）完善換購機制

如何處置那些不符合國家安全標準的“三小車輛”，是H市在政策執行過程中不可忽略的另外一個重要問題。“三小車輛”專項整治行動推行之初，H市市區推行過一段時間的換購熱潮，不過隨著“創城”工作的推進以及“三小車輛”專項整治行動的推進，“換購”工作漸次被邊緣化，反之“禁售”“禁限行”“嚴查嚴扣”等舉措卻不斷地被引入相關工作領域的中心地帶。實際上，“換購”同“禁售”“禁限行”“嚴查嚴扣”等工作同等重要，H市政策執行主體應當提高對于“換購”工作的重視程度，通過諸如一定的政策支持、適當的財政貼付、專門的換購渠道等舉措，不斷完善非國標“三小車輛”的換購機制。結合實際情況采取允許、禁止、溫柔取締的方式[9]，使得政策的執行既有“力度”，又不缺乏“溫度”。

（三）交通法規下鄉

由于“三小車輛”本身的安全性能較低、駕駛人群安全意識不高、發生事故逃逸難追責等問題，自其普及以來，交通事故頻發[10]。因此，H市各級交管部門在“三小車輛”管理政策推行過程中，要充分發揮主體性優勢，經常性地開展交通法規下鄉活動以及該政策的宣講活動，提高群眾的守法意識和安全意識。在該政策尚未徹底下沉到基層的過渡階段，推行交通法規下基層專項活動有助于提升“三小車輛”管理政策的執行效果，既能夠幫助現階段政策執行有序進行，緩解城鄉過渡區域的政策執行壓力，又能夠為將來該政策在基層落地生根預先積累政策基礎。也就是說，在這一過程中需要實現“城鄉優勢互補”，既發揮“城里來的”交管部門關于“三小車輛”管理政策的宣講優勢，又充分依托于基層平臺提升政策宣傳效果。

（四）公共交通建設

作為“三小車輛”的替代品，城鄉公共交通建設的質量和水平是影響H市“三小車輛”政策執行效果的重要因素。政府應當加大公共交通建設的支持力度，為公共交通質量的提升，提供一定的政策支持和資金保障。相關部門要分時段適當增加公交車的通行數量，支持出租車、網約車、共享單車等發展，解決H市公共交通資源供給數量短缺的問題。H市以及各縣區要實行潮汐車次安排，滿足市民通行過程中分時段的出行需求，對出租車、網約車等運營車輛加強價格監管力度，引導H市運營車輛市場健康、良好、有序發展，從而為H市“三小車輛”相關政策的有序推行以及市民多樣化、高質量通行需求的滿足提供優質的公共交通供給環境。

六、總結

H市“三小車輛”政策的執行過程僅僅是諸多政策執行過程的縮影。我們分析此案例的目的不僅僅是為保障S省H市“三小車輛”政策的有序推行，更重要的是為此項政策的優化調整提供些許思考和啟發。分析S省H市“三小車輛”政策推行過程中那些客觀存有的動力和阻力因素，有助于我們了解在政策制定、政策執行、政策完善、政策終結等存在于政策生命周期之中的各個具體階段的發生機理。即在政策過程的不同階段，我們應當著重關注哪些問題？如何剖析這些問題，以及如何通過這些問題的解決，有效保障實際政策效能的發揮以及達成政策體系的優化效果，這才是政策分析以及政策研究的落腳點之所在。