河長制助推流域治理效能提升的邏輯理路及實現路徑

李 澤，劉淑蘭（福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002）

“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一就是要實現“國家治理效能得到新提升”，進而要求“完善河湖管理保護機制，強化河長制、湖長制”，[1]進一步“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”[2]。實施河長制是基于我國國情水情、針對流域治理領域具有開創性、根本性的重大政策舉措。加快推動河長制有能有效，縱深推進河長制高效能治理，是當前乃至長期需要關注的重點任務。這表明，推動河長制高效運轉，切實提升流域治理效能，二者在政策目標和價值追求上有諸多契合之處。

目前學界關于河長制的研究已經取得了一定的研究成果，大多從制度本身出發如以河長制的治理機制[3]、整體性治理[4]等角度為切入點，闡述其現實困境及路徑。典型個案視角如探討浙江省長興縣[5]、江蘇省無錫市[6]等地方的河長制實踐。亦有學者從縱向嵌入式視角探討河長制引領流域生態補償的實現機制[7]。但從河長制與流域治理效能相結合的研究來看，學界對于二者之間的研究還相對較少。因此，探究河長制助推流域治理效能提升的邏輯理路，闡明其現實困境及實現路徑，具有重要的理論價值與現實意義。

一、河長制助推流域治理效能提升的邏輯理路

制度作為國家治理的基本手段，其創新成果是塑造人類文明新形態的重要基石。河長制作為助推流域治理效能提升的重要制度創新成果，具有深刻的理論邏輯、文化邏輯、歷史邏輯與現實邏輯。

（一）理論邏輯：對馬克思、恩格斯流域治理思想的傳承

馬克思、恩格斯并沒有明確對流域治理的具體概念展開相關論述，但流域治理的思想則體現在其生態思想中，這一系列探索為流域治理的制度化建設提供了重要的理論淵源。馬克思、恩格斯認為水污染和環境破壞反映的是流域自然環境和人類社會發展的突出矛盾，其根本原因在于資本主義私有制。資本家們只顧眼前的利益，“把外化了的人、外化了的自然界，變成可讓渡的、可出售的、屈從于利己的需要、聽任買賣的對象”[8]。在資本邏輯的支配下，人們無休止地對自然資源進行掠奪式開發，資本主義的工業化和城市化，讓城市河流陷入病態，給當時的生態環境帶來了極大破壞。在《英國工人階級狀況》中，恩格斯曾這樣描述流經英國利茲城的艾爾河：“像一切流經工業城市的河流一樣，流入城市的時候清澈見底，而在城市另一端流出時卻又黑又臭，被各色各樣的臟東西弄得污濁不堪了。”[9]這一論述深刻揭示了資本主義生產方式所帶來的流域生態環境問題，造成了人與自然關系的異化。調節人與自然之間的“物質變換”平衡，就需要一項對社會發展進步具有積極作用的制度。馬克思、恩格斯從解放人與人、人與自然以及人與社會的高度，主張通過變革資本主義不合理的運行制度和固有模式來解決生態危機。由于涉水事務工程規模較大且涉及諸多利益，他們主張通過公共行政管理機構來開展水資源的治理，由政府來統一規劃、組織和管理。因此，從理論邏輯上來看，馬克思、恩格斯的流域治理思想，為當前制度化治水奠定了重要的理論基礎。

（二）文化邏輯：對中華優秀傳統治水文化的繼承與弘揚

我國古代就已設置專門的機構和人員，因河設崗并由專門官員負責治水。在原始社會時期，就已經專門設立了負責全國上下環保工作的“虞官”，用以施行各種政策法令，將保護自然上升到國家制度層面，虞橫制度便由此應運而生。《周禮》中詳細記載了周代管理山林川澤官員的建制、名稱及職責，“虞官”主要負責管理草木鳥獸和山川河流，例如在五帝時期，舜派大禹治水，派伯益做專門的官員，助禹治水，設立了治水、司農等官職。兩漢時期，統治者把興修水利作為治國安邦之策，針對黃河泛濫成災專門設置了治河人員，并將考察治河策略列入推選“三公六卿”的標準，例如治水大臣王景奉命治理黃河，通過修筑堤壩有效解決了洪水泛濫的問題。明朝知縣劉光復開創了“均編圩長夫甲，分信地以便修筑捍救”的圩長制，強調除采取工程措施外，更需落實人的責任。圩長對其屬地范圍內的治水工作負有主要責任，以此加強河道日常管理、協調水事矛盾。清朝康熙年間，“三藩”“河務”“漕運”被列為治國理政的頭等大事，設立河道總督，集國家之力治理黃河，充分體現了治水的重要地位。因此，我國古代亦有從國家制度層面重視治水工作，水治理任務和體制伴隨著社會發展而不斷演變。從文化邏輯上看，中華優秀傳統治水文化中透露著古人對河流的重視，為當前制度化治水提供了重要思想來源。

（三）歷史邏輯：對黨探索江河流域治理實踐的經驗借鑒

自黨成立以來，就開始探索水利建設。在中共三大通過的《中國共產黨黨綱草案》中，將“改良水利”專門列入“共產黨之任務”之中，這是在黨的綱領中首次提及水利。毛澤東在《我們的經濟政策》一文中，也明確提出了“水利是農業的命脈”的著名論斷[10]。新中國成立初期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，帶領全國人民興修水利、治水防患，提出了“一定要把淮河修好”“要把黃河的事情辦好”等號召，頒布了《關于治理淮河的決定》等文件，推動成立水利委員會，對完善流域治理體制做出有益探索。改革開放以來，黨和國家把水利建設納入改革和發展大局，主張以法律制度對生態文明建設進行長遠規劃，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》等一系列法案相繼推出，并將流域治理與經濟發展聯系起來，進一步完善了治水格局。黨的十三屆四中全會以來，黨和國家基于頻繁發生的洪澇災害，把水利建設作為一項戰略來實施，并提出了可持續發展戰略，強調保護水資源的重要性，進一步完善了水利建設的制度體系。進入新世紀，黨和國家結合水資源現狀，對完善水資源管理體制作出更加科學細致的部署，對解決我國水資源危機和保障水安全具有重要指導意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，首次提出十六字治水方針，以體制機制創新為根本動力，統籌推進科學治水，推動河湖長制等一系列制度創新成果相繼實施，開啟了新時代探索流域治理的制度化改革發展路徑。因此，黨探索江河流域治理的百年實踐，對當前全面實施河長制、提升流域治理效能具有重要的借鑒意義。從歷史邏輯上來看，黨探索江河流域治理的實踐，為當前流域治理的制度化建設提供了重要歷史來源。

（四）現實邏輯：對推進流域治理體系現代化的有益探索

習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習會上指出：“要提高生態環境治理體系和治理能力現代化水平”[11]。基于新發展階段的時代要求，這一重要論述為加快推進流域治理現代化提供了方向指引。流域是經濟社會發展不可或缺的重要支撐，如何有效提升流域治理效能，迫切需要通過完善其體制機制來實現新發展階段推動流域高質量發展的目標要求。河長制作為流域治理效能提升的重要制度設計，是加快推進流域治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。而流域治理效能的提升則需要充分發揮河長制的制度優勢，在建章立制、構建體系的基礎上，推動河長制高效能治理。具體而言，一方面，河長制助推流域治理效能提升的實踐進路，已然成為新時代流域治理體系現代化的題中之義。另一方面，流域治理效能的提升，離不開河長制的高效賦能，這是鞏固國家生態文明建設領域重要制度創新成果的必然回應。因此，以河長制為制度化平臺來提升流域治理效能，對于完善流域治理體系、建設美麗幸福河湖具有重大意義。從現實邏輯上來看，將制度優勢更好地轉化為治理效能，讓河長制真正做到“有能有效”，正是對推進流域治理體系現代化的有益探索。

二、河長制助推流域治理效能提升的現實困境

自2016年《關于全面推行河長制的意見》實施以來，各地全面建立了以黨政領導負責制為核心的河湖保護治理管理責任體系，流域治理效能得到明顯提升。而流域治理效能則象征著流域治理體系中所蘊含的積極作用以及在治理過程中取得的效力、效果組合而成的動態過程，其評價標準在于流域治理成效是否達到制度化、規范化等現實標準。這充分印證了河長制助推流域治理效能提升的重要性。然而河長制在助推流域治理效能提升的過程中與現實標準仍有較大差距，其現實困境主要體現在結構維度、主體維度、技術維度及責任維度等方面。

（一）結構維度：流域統籌協調能力有待加強

隨著河長制深入推行，河湖治理工作逐步實現規范化、常態化，跨區域、跨部門協同治水合力不斷凝聚，流域治理效能提升的系統性和全面性不斷增強。但從結構上來看，河長制在助推流域治理效能提升的過程中，統籌協調能力依舊有待加強，主要體現在組織能力與執行能力方面。

一是組織能力弱化。河長制運行至今，五級河長體系基本建立，流域治理任務已然實現了層級分工。但自上而下的五級河長體系層級較多，組織成員配置不足，加之制度激勵性措施不完善，組織運行存在人員失衡、職能交叉等問題。具體而言，水利部門承擔了河長制運行的主要責任，而與生態環境、公檢法等其他部門的協調聯動性不足，相關部門權責界限不清，因而致使組織能力弱化。

二是執行能力退化。在河長制運行過程中，涉及要素多、范圍廣，存在信息不對稱以及政策選擇性執行的困境。例如福建省S市Y縣全年河長巡查率僅51%，由于政策制定與執行的冗長政府層級，Y縣在政策執行過程中存在政策變通行為，規定巡河頻次不符合實際工作情況[12]。此外，在基層配套資源不足與基層水事務疊加的雙重困境下，河長制運行易淪為有“名”無“實”的狀態，影響流域治理效能提升進程。

（二）主體維度：多元主體共治格局尚未形成

自河湖長制體系全面建立以來，省市縣鄉村五級河湖長已達120多萬名，各級河湖長年均巡查河湖約700萬人次，河湖長制有名有實，擔責見效[13]。然而，河長制助推流域治理效能的提升，離不開多元主體的共同參與。在河長制的具體實踐中，單純以政府為主導的流域治理行為，尚無法構建多元主體共治格局。

一是社會組織和公眾參與效力不高。社會組織和公眾主要扮演的是監督角色，在政策制定與執行環節中，參與權及話語權的表達訴求機制尚不健全。他們更多是通過河長制公示牌、民間河長及河長制微信公眾號等方式，監督河長制的實施行為。此外，作為流域治理成效的直接受益者，社會組織和公眾在參與河長制考評、志愿服務等領域的知悉范圍較小，河長制宣傳引導力有待進一步提升。

二是市場力量引入不足。流域治理效能的提升，得益于政企協商共治的有益扶持。然而在很大程度上，河長制動員的主要以政府力量為主以及部分社會力量為輔，企業協同治理作用發揮薄弱、“雙碳”責任落實成效不佳。同時，針對市場化水權交易行為的制約能力不足，市場型政策工具需進一步完善。顯然，這些除單一政府主導之外的社會力量，即使有效彌補了政府力量，但對構建多元主體共治格局的目標仍存在較大差距。

（三）技術維度：智慧河湖建設能力尚需提高

加強智慧河湖建設是新發展階段流域治理的重點工作。當前，現代信息技術為河長制運行提供了重要技術支撐，流域數字化、網絡化、智能化進程明顯加快，流域監管信息化水平明顯提升。然而，與實現流域高質量發展的要求相比，以智慧河湖建設驅動河長制高效能治理仍存在薄弱環節。

一是河長制制度本身與技術匹配度不高。技術的應用改變了河長制工作方式，但技術設施正處于初步運行階段，加之各部門間利益訴求固化、規章制度泛化等因素，技術與制度結構的耦合性弱。據統計，近20%的縣級水利部門尚未接入水利業務網，50%的中小河流監測設施仍不完善[14]。由于流域監測覆蓋范圍不廣、監測要素不全，導致技術在融入河長制政策執行中存在執行邊界，政策預期目標難以實現。

二是治理效能提升與技術應用尚不完全適應。河長制依托智慧管理平臺，可以實現數據實時反饋，極大提升了流域治理工作成效。然而數據空轉運行卻影響了河長制政策的執行成效。具體而言，過度依賴數據指標，與實際相脫節，使得各級組織極易產生“信息孤島”，對現實情況的認知缺乏準確判斷力，因此技術應用在提升治理效能過程中時常顯現弊端。從技術維度上來說，這一系列問題所帶來的“數字鴻溝”效應，在一定程度上阻滯了流域治理效能的提升。

（四）責任維度：流域督察問責機制亟待強化

近年來，安徽、福建、貴州等全國15個省份相繼建立“河湖長+檢察長”協作機制，例如內蒙古自治區檢察機關與水利部門協同行動，全區檢察機關已立案涉河湖生態的公益訴訟案件883件，提起行政公益訴訟36件，通過訴前程序實現公益保護目的比例達到95.7%[15]；廣西已全面建立“河湖長+檢察長”協作機制，實現行政執法與檢察監督有效銜接[16]，實現了“河長制”向“河長治”的創新發展。然而，這一機制的運行尚處于起步階段，針對流域治理的督察問責機制尚不健全。

一是流域督察法治虛化。河長制主要是以黨政領導為首發號施令，然而在涉及流域生態事件發生時，行政機關與檢察機關的督察效能凝聚力不夠，面對區域間涉水糾紛時，其督察問責的法治效力漸趨邊緣化。監督和督察作為制度優勢更好轉化為治理效能的重要工具[17]，其法治效力的虛化，阻滯了法治政策性措施落地見效、發揮作用。

二是流域督察規制軟化。基于現有河長制運作模式，流域督察規制對糾偏治理行為的引導力不夠，由于這一規制在法治軌道運行尚處于形成完善階段，部分規則邊界模糊導致權責不清。流域督察規制在重塑河長制高效運行的進程中，制度執行與督察結合的還不夠緊密，流域督察規制的法治約束力有待進一步加強。

三、河長制助推流域治理效能提升的實現路徑

發揮河長制的制度優勢，關鍵在于其執行成效的價值彰顯。以河長制體系高效運轉來提升制度優勢、積累制度勢能，其根本目的在于通過制度運行來發揮特定的功能和價值，進而實現流域治理效能的有效提升。如何在河長制制度優勢下助推流域治理效能的提升，需要從以下四個方面入手。

（一）方向指引：強化河長制的黨建引領，提升流域治理的政治勢能

基于“十四五”時期的新發展階段，堅持和加強黨的全面領導是推動國家治理效能得到新提升的首要前提[18]。堅持以流域為單元，將黨組織建設貫穿于流域治理實踐之中，可以有效整合各方力量和資源。要積極探索“黨建+河長制”模式，強化河長制的黨建引領，提升流域治理的政治勢能，增強河長制助推流域治理效能提升的權威性。

一是要加強陣地建設，為提升流域治理效能建構組織堡壘。陣地建設就是要將黨支部建立在流域治理之上，將黨員隊伍擴充到流域治理基層，夯實各級黨組織的戰斗堡壘作用。因此，要科學推進流域各級黨組織建設，充分發揮河長自身以及廣大黨員干部的先鋒模范作用，積極開展河長日主題黨日活動，進而形成黨建引領流域治理效能提升的一體化聯動格局。

二是要發揮價值引領，為提升流域治理效能提供精神動力。價值引領就是要求黨組織要積極弘揚社會正能量的科學價值觀，以科學理念引領生態行為。因此，要將“堅持黨的領導”、“把黨的政治建設擺在首位”等精神指示貫徹落實到河長制中，確保流域治理效能提升沿著正確方向前進。

三是要統籌各方資源，為提升流域治理效能營造良好環境。統籌各方資源就是發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，以此促進河長制下涉及流域治理的生態環境、水利、林業等相關部門協調聯動，從而營造流域高效能治理格局。

（二）共建共治：推動河長制的多元善治，提升流域治理的制度潛能

善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同[19]，是構建多元主體共治格局的重要前提。“健全黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[20]，落實到河長制中就是要建立“一核多元”的流域善治結構。因此，要在堅守黨的領導核心地位下，引導政府、企業、社會組織和公眾共同參與并發揮各自潛能，激發多元主體要素活力。

一是要發揮政府主導作用。政府作為河長制政策推行的主導者，其主導作用的發揮能夠助推效能提升。應加大流域環境監測數據的公開力度，實現信息互通、合作共治，實現政府各部門間分工合作的有效銜接，著力破解體制機制障礙，努力構建內外聯動的治水體系。

二是要強化企業主體責任。企業作為協同治理主體，其主體責任的強化能夠為流域治理效能提升提供助推力。要加強企業環境治理責任制度建設，樹立“企業河長”的責任意識，做好企業河長段水環境保護工作，強化“企業河長”工作機制。

三是要引導社會組織有序參與。社會組織作為連接政府、企業和公眾的橋梁，能夠提供多方面支持和保障。要鼓勵工會、共青團、環保協會等群團組織以服務社會、服務人民為根本，對接政府政策，積極參與河長制宣傳、“一河一策”方案制定等環節，助力提升流域治理效能。同時搭建社會組織協同治理平臺，引入社會組織開展第三方監督。

四是要動員全民參與治水。要積極動員公眾參與河長制治理實踐，發揮“校園河長”“鄉賢河長”及“巾幗河長”等民間河長的積極性，不斷凝聚公眾生態共識，引導社會公眾的自覺行動。同時拓寬公眾參與渠道，完善公眾監督和舉報反饋機制，將流域治理效能提升與公眾主體作用發揮有機結合，完善全民共治格局。

（三）科技支撐：深化河長制的數字賦能，提升流域治理的發展動能

根據水利部提出的“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求[21]，以強化科技支撐助力新發展階段治水，是提升流域發展動能的新路徑。因此，唯有深化河長制的數字賦能，才能更好實現新舊動能轉換，不斷提高河湖治理數字化水平，以智能優勢加速流域治理效能提升。

一是要強化數字賦能理念。要發揮河長辦專門職能，將水利、生態環境、自然資源等相關部門的流域生態環境信息資源統一匯集到河長辦，建立信息共享數據庫，形成流域數字化治理的“超級大腦”，為提升流域治理效能提供數據支撐。從而實現“大數據決策”，充分發揮數字化運營理念，不斷提升流域監測水平，有效規避傳統“經驗決策”的風險與不足。

二是要完善數字賦能平臺。數字賦能為流域治理搭建了科學管理平臺，有效提升了河長制運行效率和政策執行能力。要加快完善各項水利基礎設施建設，依托河湖智慧管理信息平臺，充分利用衛星遙感、無人機、視頻監控、移動端App等技術，打造數字化河湖監管模式。為實現平臺一體化管理提供技術通道，實現河湖智慧監管。

三是要激發數字賦能活力。數字賦能讓流域治理更加規范化、智慧化，從建立常態化的長效機制入手，應更加注重精準施策、精細治理，不斷提升流域數字化治理水平。同時筑牢流域數字賦能的基礎，實現業務協同和數據互聯互通，加強監測數據的算據、算法、算力建設，為提升流域治理的發展動能提供基本保障。

（四）職責法定：鞏固河長制的法治依托，提升流域治理的保障效能

水利部印發的《2022年河湖管理工作要點》在強化河湖長制方面進一步提出了要加強河湖長制監督檢查及法規制度建設等方面的具體要求。因此，要鞏固河長制的法治依托，全面落實以黨政領導為首的河長治理責任，以完善法律制度供給實現職責法定，切實提升流域治理的保障效能。

一是要以法治思維提升流域普法效能。要依托河長制制度化平臺，健全流域法治體系，督促各級河長發揮“法治宣講員”職責，為河長制工作推行營造良好的法治氛圍。同時以法治思維確保制度落地見效，理順治理權責，強化流域督察問責的法治效力。此外，要通過法治形式鞏固河長制實施成果，將成熟經驗做法推廣至立法進程，為有效提升流域普法效能提供堅實的法治保障。

二是要以法治方式提升流域執法效能。要加快實施流域執法效能提升行動，提高善于運用法治方式解決問題的能力，做到執法信息公開透明、執法決定有法可依、執法監督合法有效，為提升流域執法效能提供有力保障。從而推進流域治理法治化，促進流域行政執法與司法的有機結合，實現公檢法與農林水、生態環境等部門聯合聯動，依法嚴厲打擊涉水違法行為。