構建中國特色社會主義碳中和法治體系

程雨燕

(中共廣東省委黨校 法學教研部，廣東 廣州 510053)

近年來，實現碳達峰碳中和目標已經逐步從遠期戰略設想階段、中長期規劃階段過渡到落實具體行動階段。在實現碳達峰碳中和的多元化路徑中，法治是不可或缺的一環，“法治具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用，碳中和也必須走一條法治化之路，通過長效穩定的法律機制來保障其目標實現”[1]。

1 構建中國特色社會主義碳中和法治體系的重要意義

(1)雙碳目標事關發展安全大事。“人與自然生命共同體”是習近平生態文明思想的重要內容，是共同體思維在人與自然關系方面的積極運用，“這種新型的人與自然關系是應對全球性生態危機和建設新型生態文明的理論內核，是西方工業文明所持機械自然觀的替代性選擇”[2]。碳達峰碳中和目標的提出是運用習近平生態文明思想正確處理人與自然關系，嘗試在永續發展中避免生態系統風險，推進構建人與自然生命共同體的重要實踐，事關發展安全兩件大事。

(2)雙碳目標事關中國國際形象。碳達峰碳中和目標的提出是運用習近平外交思想正確處理國家與國家之間關系，體現大國責任與擔當，推進人類命運共同體的重要實踐，事關中國國際形象。

(3)雙碳目標事關治理能力考驗。習近平總書記于2021年3月提出“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局”[3]。碳達峰碳中和目標與黨治國理政能力是雙向促進的辯證關系，目標能否如期實現是對黨領導國家治理能力的重大考驗，這些都需要通過構建中國特色社會主義碳中和法治體系嚴格貫徹落實。

2 構建中國特色社會主義碳中和法治體系的價值定位

2.1 融合目標與現實

構建中國特色社會主義碳中和法治體系要正確處理遠大目標與嚴峻現實之間的關系。一方面，我國碳中和目標任務的達成相較發達國家面臨巨大壓力。目前我國碳排放量居全球首位，甚至在進入經濟增長新常態不斷減緩碳排放增速的背景下，仍然于2010—2019年達到21%的碳排放增速，這既突顯出我國碳中和承諾對全球實現凈零排放的重要性，也勾勒出我國兌現碳中和承諾的艱難性——必將是一條急剎車似的節能減排路徑。另一方面，我國能源結構在能源轉型戰略的持續推動下已經發生重大變化，但仍以煤炭、石油等化石能源為主，天然氣、水電、核電、風電、光伏等可再生新能源為輔，能源結構亟待優化[4]。我國調整優化能源結構的難度較大，面臨長期過度依賴煤炭資源，水電開發拓展成本高、油氣上游探采存在壟斷、可再生新能源發展受限等困境。因此，中國特色社會主義碳中和法治體系應當兩端發力統合目標與現實，不僅要對目標實現的步驟和指標作出制度性安排，還要著力解決現實問題，致力于有效推動我國能源結構轉型，以務實態度直面雙碳目標。

2.2 平衡發展與減排

構建中國特色社會主義碳中和法治體系要正確處理經濟發展與減排任務的關系。學者們認為，揭示環境質量與收入增加變化關系的環境庫茲涅茨曲線也可以用于分析經濟增長與能源消費及碳排放之間的關系，即二者呈現倒U形關系。2020年中國人均GDP已經達到1萬美元，根據國際測算經驗正處于環境庫茲涅茨曲線的關鍵拐點。拐點意味變化窗口期的出現：一方面，經濟增長只是為碳減排贏得有利的物質條件和公眾的心理支持，碳排放不可能隨著經濟增長而自動減速；另一方面，不當減排會過度增加企業負擔、遏制經濟發展、增加就業壓力，進而減弱碳減排各項行動的資金支持和公眾支持力度，最終影響減排目標的實現。因此，正確的環境政策引導和恰當的法律法規規制至關重要，中國特色社會主義碳中和法治體系應當在“發展-減排”二元目標下作出雙贏設計，平衡發展與減排才能促成雙碳目標的達成。

2.3 協調政府與市場

構建中國特色社會主義碳中和法治體系要正確處理有為政府與有效市場的關系。2021年《碳排放權交易管理辦法(試行)》標志著中國碳排放權交易市場從地方試點進入全國啟動階段，將突顯市場機制在推動綠色低碳發展中的重要作用。然而，雙碳目標的實現同樣需要政府行政手段的介入。碳排放權交易市場本質是政策創造的市場，在頂層設計階段及試點運行階段都需要專門法律政策的支撐，在全國啟動階段更需要與之適配的市場監管制度、會計制度、稅務制度，需要對控排企業違反碳市場運行規則的違法行為予以及時追究，從而有力保護碳市場交易秩序和利益關系，并有效避免在新興領域因制度欠缺而發生金融風險。因此，中國特色社會主義碳中和法治體系應當既能充分調動市場機制的活力，又能通過政府調控避免系統風險，協調政府與市場，從而穩妥推進雙碳目標的實現。

2.4 統籌國內與國外

構建中國特色社會主義碳中和法治體系要正確處理國內法治與國外法治的關系。制定碳中和時間表和路線圖是國際社會的共同期待，我國將雙碳目標納入國家發展規劃和黨的路線方針政策是順應世界大勢。因此，中國特色社會主義碳中和法治體系要統籌推進國內法治和涉外法治，既要立足國內，為發展規劃和路線方針政策的落實保駕護航；也要運用國際視野正確處理應對氣候變化方面中國與世界的關系。一方面，審慎觀察國外減排制度設計，及時借鑒并結合本國國情制定出臺具有實際可操作性的政策法規。另一方面，以氣候變化合作為契機謀求更廣泛的國際合作，特別關注中美雙邊關系，嘗試基于共同利益在節能降耗、發展綠色經濟、提高資源利用效率等領域率先突破障礙展開務實合作，并在談判過程中強調運用法治思維和法治方式開展對話與斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。

2.5 并用鼓勵與懲戒

構建中國特色社會主義碳中和法治體系要正確處理以鼓勵方式引導和以懲戒方式禁止的關系。節能降耗的約束性指標需要法治懲戒功能的嚴格督促——要求人們須對違法行為“付出代價”，低碳技術轉型則有賴于科技企業低碳控排技術的創新和研發，更需要法治鼓勵功能的恰當引導——對人們的正確行為“回報獎勵”。因此，中國特色社會主義碳中和法治體系應當并用鼓勵與懲戒雙向調整手段，為鼓勵低碳創新提供有利的法治環境：一是創新激勵保障機制，明確物質獎勵及稅收減免等制度優惠，設定精神獎勵并大力弘揚科學精神；二是創立科技創新容錯機制，營造崇尚創新、包容失敗的寬松創新氛圍；三是構建創新型行政管理機制，完善創新成果評價機制、轉化機制，保護創新者利益，促進各類創新要素向企業集聚；四是對創新中弄虛作假、騙取獎勵等行為予以嚴格追究責任。

3 構建中國特色社會主義碳中和法治體系的具體路徑

3.1 完備的碳中和法律規范體系

完備的碳中和法律規范體系是建設中國特色社會主義碳中和法治體系的制度基礎。然而，我國目前的碳中和法律規范體系尚不完備。雙碳相關法律規范整體而言效力層級不高，細化程度不足，大多是本部門、本行業為開展某一階段的特定工作而制定。碳中和法律規范體系需要在如下幾個方面加以完善：一是提升立法效力層級和專門針對性。正如比爾·蓋茨指出：現有氣候變化法律法規嚴重過時的一個重要原因是“當今很多有關環境的政策法規在起草時并沒有把氣候變化考慮在內”[5]。我國碳中和法律規范也同樣存在類似問題，應當制定“氣候變化法”作為統領溫室氣體減排、低碳發展、碳排放權交易、碳達峰碳中和戰略目標實現等領域的綜合性、基礎性法律，確立我國應對氣候變化的根本制度和管理體制，厘定政府、企業、公民各主體的責任義務，明確中央、地方和各部門的職責分工。二是加強新興領域立法，全方位推進雙碳目標實現。雙碳目標中的“碳”是指二氧化碳當量，不僅指二氧化碳，還包括甲烷等其他溫室氣體，目前我國對其他溫室氣體的法律規制則明顯不足。而歐盟則更具前瞻性，2020年10月出臺《歐盟甲烷減排戰略》，專門致力于推廣甲烷減排技術。我國應當借鑒歐盟經驗，不局限于現有溫室氣體減排策略，嘗試通過立法不斷推進甲烷減排等其他新興領域的科學研究和技術研發。三是關注涉外領域立法，運用法治規范氣候變化合作，同時阻斷外國法的不當域外適用。各國在氣候變化合作中需要分享衛星數據并建立全球監測、報告和核查標準，涉及信息安全、公平共享、執行標準等一系列問題，都需要我國加快涉外碳中和法治工作戰略布局、細化域外碳中和領域立法，在法治框架下進行國際合作，并有效揭露西方強國在法治面紗掩蓋下的霸權行徑。四是推進區域地方立法，充分發揮區域及地方在推動碳減排方面的積極性。地方立法推進碳減排的優勢在于能夠最大限度優化地方各部門職責體系；能夠科學分解減排目標并直達基層；能夠因地制宜出臺最具針對性的地方綠色轉型策略；能夠通過區域協調發展體制機制融入區域市場有效推進轉型策略的落地實施。

3.2 高效的碳中和法治實施體系

高效的碳中和法治實施體系是建設中國特色社會主義碳中和法治體系的重點難點。低碳政策和法律規范目前正由地方試點摸索階段步入全國范圍推廣普及階段，實施效果直接關系雙碳目標能否最終達成。建設高效的碳中和法治實施體系應當從以下幾個方面入手：首先，以憲法為根本準則。2018年憲法修正案將“生態文明建設”寫入憲法，隨著雙碳目標被納入生態文明建設整體布局，碳中和法治實施也隨之上升到全面貫徹實施憲法的高度。其次，以立法行政司法守法的全面推進為核心。各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關作為碳中和法治實施主體，應當確保嚴格規范文明執法、公正高效便民司法；在法治的實施過程中既要樹立碳中和法治的權威，又要讓公眾感受到碳中和法治與自身美好生活需要的一致性。再次，以堅持“依法治國、依法執政、依法行政”共同推進、“法治國家、法治政府、法治社會”一體建設為主線。讓碳中和法治融入黨治國理政、政府行政權力行使，社會公共秩序形成的整個過程中，強調國家、政府和社會共同致力于雙碳目標的實現。中共中央已經將雙碳目標納入路線方針政策，在相關政策和法治的實施過程中，地方政府應當制定實施細則并發揮主觀能動性嚴格執行，企業組織則應當積極參與響應。最后，以碳中和法治文化的弘揚為關鍵。例如《“美麗中國，我是行動者”提升公民生態文明意識行動計劃(2021—2025年)》在繁榮生態文化、培育生態道德，廣泛動員社會方面起到重要作用。以法治規范的方式倡導并鼓勵生態文明、低碳文化有利于營造碳中和法治實施的良好社會氛圍，今后還可以進一步嘗試將雙碳目標的具體指標融入碳中和法治文化的宣傳工作中，使遵守碳中和法治規范成為社會公眾的共同追求和自覺行動。

3.3 嚴密的碳中和法治監督體系

嚴密的碳中和法治監督體系是建設中國特色社會主義碳中和法治體系的成敗關鍵，有利于加強對立法、執法和司法等法治實施環節的約束。腐敗問題會對我國碳減排成效發生直接影響，“腐敗通過扭曲資源配置、放松環境規制的執行力度等途徑加劇了碳排放，導致環境污染惡化”[6]。尤其在國家層面推出雙碳目標，全國碳交易市場初步形成之際，碳中和政策催動巨額投資，碳金融市場蘊含大量商機，必須加強相關領域的法治監督，防止相關部門和行業因權力集中、資源富足以及資金密集而遭遇圍獵。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨和國家監督體系，以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調，碳中和法治監督體系的構建同樣應當遵循該思路展開。首先，完善碳中和黨內監督體系。在實施碳中和法治監督過程中要確保黨內各監督主體正確行使監督職責，以碳中和相關部門和行業的高級干部、各級主要領導干部為重點監督對象，以碳中和政策、決策及部署的貫徹落實情況為重點監督內容。其次，協調包括人大監督、行政監督、司法監督以及監察監督在內的國家監督。這幾類監督相互交織覆蓋，在專門的碳中和監督指標尚未編制出臺之前，可以統一于對公職人員違反中央八項規定精神問題的監督，其中形式主義、官僚主義的表現之一即“在履職盡責、服務經濟社會發展和生態環境保護方面不擔當、不作為、亂作為、假作為，嚴重影響高質量發展”，這一表現形式與涉及生態環境保護及綠色發展理念的雙碳目標直接相關。最后，調動社會監督作為黨內監督和國家監督的補充。社會監督包括群眾監督、輿論監督等，是不具有國家權力性和法律強制性的社會性質的監督。應當鼓勵社會公眾主動融入各類監督中，從源頭上注意培育公眾的法律意識、監督意識、環境意識，引導公眾參與碳中和政策和法律的制定，在過程中注意開辟報紙、電視、網絡、手機等多元化監督渠道，為公眾在碳中和法治各個環節實施監督提供便利條件。

3.4 有力的碳中和法治保障體系

有力的碳中和法治保障體系是建設中國特色社會主義碳中和法治體系的必要保證。“建設有力的法治保障體系，必須加強政治、組織、隊伍、人才、科技、信息等保障”[7]，碳中和法治保障體系也應當從加強組織領導、規范資金使用、強化能力建設、開發智慧法治四個方面入手。首先，要加強組織領導。碳達峰碳中和目標重在考驗高質量發展、改革創新、區域協調以及國際合作的能力，更具全局性、復雜性和長期性，從而亟須強有力的政治和組織保障。要加強黨中央集中統一領導，有效落實碳達峰碳中和重大決策部署，各級黨委(黨組)和領導干部要堅決支持雙碳領域的立法、執法、司法各項工作和活動，基層黨組織和黨員要帶頭模范遵守碳中和法治，充分發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用。其次，要規范資金使用。實現碳達峰碳中和目標需要在先進大規模儲能、清潔能源發電等低碳領域新增投資大約百萬億元，相關資金的合法合理使用是碳中和法治保障體系必須予以完善的重要方面。目前已經出臺的低碳資金管理法規存在以下問題：一是效力層次較低，以地方規范性文件、地方工作文件為主；二是適用范圍局限，大多為自貿區、自貿港或特區范圍內的先行先試；三是完善程度不高，大多處于“暫行”或“試行”階段，仍存在較大的提升空間。再次，要強化能力建設，既要提升立法執法司法等專門法治隊伍的專業能力素養，也要提升律師、基層法律服務工作者等法治服務隊伍的職業道德素養，使兩支隊伍可以互為補充共同致力于碳中和法治實踐。最后，開發智慧法治。碳達峰碳中和目標的達成需要運用大數據、云計算、人工智能等科技手段，離不開信息化保障，從而對碳中和法治提出數據化、網絡化、智能化等智慧要求。應當推進全國法治信息化工程建設，優化整合碳中和相關的立法、執法、司法和守法各環節的信息、數據、網絡平臺等資源。運用大數據分析統計為碳中和立法和決策提供依據；推進“互聯網+政務服務”為企業低碳轉型中的市場監督管理提供便利；完善“互聯網+訴訟”為低碳領域的新型糾紛提供多元解紛途徑。

3.5 完善的碳中和黨內法規體系

完善的碳中和黨內法規體系是建設中國特色社會主義碳中和法治體系的重要內容。黨內法規作為管黨治黨的重要依據，可以動員黨內力量并帶動社會力量早日實現雙碳目標。現有相關黨內法規主要分三類：第一類是包涵生態文明建設、新發展理念要求的普適性黨內法規，例如2012年黨的十八大作出決議，將“生態文明建設”寫入《中國共產黨章程》，還有《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《黨政領導干部考核工作條例》等；第二類是直接針對生態環境工作制定的專門性黨內法規，例如近年來中辦、國辦相繼印發的《中央生態環境保護督察工作規定》《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》以及直接針對碳達峰碳中和工作的《意見》；第三類是推動綠色低碳生活的倡導性黨內法規，例如2010年全國婦聯、中央文明辦、發展改革委關于深化節能減排家庭社區行動開展“低碳家庭·時尚生活”主題活動的通知等。

完善碳中和黨內法規的主攻方向在于進一步精準錨定雙碳目標：一是定期清理修訂黨內法規，及時修改、廢止其中與雙碳目標、綠色低碳理念、生態文明建設要求相違背的內容；二是不斷提高黨內法規質量，通過貫徹黨規推進國法實施，努力構建碳中和領域黨規與國法之間相輔相成、相互保障、相互補充的健康格局；三是在《意見》的基礎上進一步出臺更具有可操作性和地方針對性的《辦法》《細則》等，發揮黨內規則對政治經濟、社會生活的指導作用，借助黨委在地方政治中的優勢地位，黨政同責協調推動碳達峰碳中和目標的實現；四是將雙碳目標分解成具體指標后納入黨員領導干部監督考核機制，確定科學合理的監督評價機制，增強黨員領導干部綠色發展意識，提升黨員領導干部綠色發展能力，激發黨員領導干部投入綠色發展的活力。