BOT 模式下污水處理項目的主要風險及防范措施

董文倩

（廣東省環境保護工程研究設計院有限公司，廣州 510000）

0 引言

自改革開放以來，企業作為投資主體，逐漸參與各個地方污水處理廠的建設及運營管理，促進了污水處理行業的快速發展。這類非政府投資建設的污水處理項目，普遍采用建設-經營-轉讓（Build-Operate-Transfer，BOT）模式，與其他投資形式相比，BOT 模式有利于降低工程投資成本，提高污水處理廠的運行管理水平。但這種模式的投資風險也貫穿于項目投資的全過程，投資主體將會參與識別、評估、分析并控制投資風險的全過程［1］。因此，本文對BOT 模式下的污水處理項目的主要風險進行分析，并提出針對性的防范措施，以期推動污水處理項目更好地開展。

1 BOT 模式下的污水處理項目主要風險

1.1 政策風險

政策風險主要是指國家政策變化風險和收費體系不健全風險。對于國內的污水處理工程項目來說，政策風險主要指的是稅收政策變化、環保標準提高或指標調整等帶來的風險，這些國家政策的變化會導致投資主體增加運營成本，進而影響投資整體收益。目前，我國在以BOT 模式建設項目的管理體系制度方面還有很多不足，尤其是污水處理項目，因其運營周期一般較長，甚至能超過20 年，投資回收期長，處理費是其唯一的營業收入，如果合同約定的處理費價格過低，那么其在經營期將面臨虧損甚至是長期虧損的局面，甚至會面臨更大的政策風險，即便想撤出項目，也很難轉讓，只能承擔違約責任，提前將項目整體無償地移交給政府［2］。

1.2 建設風險

建設風險是指在項目建設過程中的突發意外事件，導致進度延緩或質量下降等不利后果。例如，地質勘測與實際地質條件不符、施工過程中出現管涌或塌方、自然災害或環保事故等引起的經濟和人員損失。又如，投資額增加會提高融資成本、運營成本和還貸壓力，進度延緩導致運營期延后，投資主體難以按時投產，意味著投資主體不能按時獲得效益，而且施工質量下降會影響污水處理的質量，甚至面臨環保罰款［3］。

1.3 運營風險

所有的BOT 污水處理項目合同都規定了經過污水處理后的出水必須滿足或高于國家規定的排放標準，否則政府將不再支付處理費，項目方甚至會面臨環保罰款。污水處理工程24 小時運營，因為進水的水量和水質隨時變化，要想保證出水達標，考驗的是管理者的管理水平、員工的技術水平和經驗等，這些也是導致運營期虧損的不穩定因素和風險因子。一旦污水處理項目的出水達不到出水排放標準，項目成本將難以被控制在預期范圍內，投資主體將無法實現盈利。

1.4 財務風險

一是融資風險。BOT 模式下的污水處理項目的大部分投資來源于銀行借貸，所以能否獲取貸款、貸款額度及利率的高低是項目能否順利實施并盈利的前提條件。若融資額度不足，將影響項目建設的進度和質量；利率偏高，則會增加還款壓力，影響項目的盈利。二是利率風險。銀行的利率形式分為固定利率和浮動利率，如果選擇固定利率，在項目建設周期內的實時利率可能下調，但選擇浮動利率則有可能面臨不斷上調的風險，兩種利率形式都存在影響項目收益的風險，也存在增加項目建設成本的風險。三是通貨膨脹風險。在項目建設期發生通貨膨脹，項目建設所需的材料、設備、人工等費用將會增加，投資總費用也會隨之增加，一旦因資金短缺造成停工，將會影響項目后續的運營成本。BOT 模式下的污水處理項目在運營期發生通貨膨脹，運營成本將會增加，如果不能獲取調價補償，將面臨虧損的風險［4］。

1.5 其他風險

一是與政府合作的風險。在BOT 模式下的污水處理項目中，政府的地位是強勢的，企業處于相對弱勢的地位，污水處理項目盈利手段主要依靠政府支付處理費，一旦政府部門出現人員變動、財政困難等情況，有可能產生延期支付或拒絕支付等行為，使企業面臨巨大的風險。二是意外風險。意外主要包括人為災害和自然災害，人為災害指不法企業偷排超標水質，造成進水水質嚴重超標，出水亦不能達標，甚至造成處理設施癱瘓。自然災害指洪水等造成處理設施無法正常運營等。三是移交風險。在合同期滿后，投資主體要將全部設施無償移交給政府，在此期間對于設施質量標準的定義存在風險［5］，BOT 模式合同中，設備、設施質量的定義一般為“完好”“可正常運營”等描繪性詞語，雙方在理解設施的質量標準方面可能存在不同，很容易引起糾紛。

2 BOT 模式下的污水處理項目風險防范措施

2.1 政策風險的防范措施

投資主體首先要確保投資項目符合當地發展規劃，并能夠得到政府的支持。建立補償機制，爭取與政府共同分擔法律風險，一旦國家或地方政府提高項目建設或運營標準時，項目所增加的運營成本應得到相應的項目服務補償費。對于前期未落實的立項工作，應要求政府相關部門在項目施工前盡快落實。

對于污水處理項目投資前的準備工作，應由設計部門編制可行性報告，并在此基礎上予以完善，準確估算投資額、本企業的優勢和主要資源，調查并分析項目建設過程中的風險類別、影響范圍等內容，發現其中存在的不足和漏洞，評估自身的承受能力，輸出可行性報告，慎重決策。當投資主體無力承受評估的風險時，應采取規避措施，放棄項目；可以承受時，應采取措施減輕或轉移風險。

2.2 建設風險的防范措施

建設風險主要受主觀因素和客觀因素影響，主觀因素包括施工過程違反操作規程、忽視安全防護、隨意壓縮工期等人員行為。主觀因素引發的風險防范措施主要有，在施工過程中，嚴密組織并嚴格遵守操作規程，降低事故發生概率，購買工程險，彌補意外事故造成的損失；選擇優秀的設計和施工團隊，選用具有一定前瞻性和通用性的技術方案，規避技術風險。一般來說，投資主體無法規避客觀因素引起的風險，只能通過轉移風險的方式減少損失。例如，復雜地質結構或其他原因導致廠址變更的風險，要想規避此類風險應做好項目建設的前期準備工作，包括地質勘查、廠址比選等，提前編制復雜地質預案，制定應對措施，做好提前預防工作。

2.3 運營風險的防范措施

污水處理項目防范運營風險，需要從基礎設施和管理兩方面著手，減少風險造成的損失。從基礎設施方面來看，防范運營風險的措施包括確保建（構）筑物和設備的建設工藝合理、技術先進，為設備購買意外保險，將風險轉移至保險機構。從管理方面來看，防范運營風險的措施包括將權、責、利落實到部門，細化到個人，加強內部管理。另外，對運營過程中的每個環節的任務完成標準進行考核，實行獎罰制度，定期對管理和技術人員開展污水處理專業技能培訓，降低運營風險發生的概率，控制風險的影響程度。

2.4 財務風險的防范措施

投資主體要確保項目的利潤率高于銀行貸款利率，保證財務杠桿收益，就要分析現金額、資產變現能力、貸款和擔保的規模等，合理平衡債務與自有資金、長期與短期資金的比例關系，有效防范項目的負債經營風險。污水處理項目要保障融資銀行開戶一致，集中管理資金，全方位監控項目資金的流出和流入，統一調配。利用企業的銀行信用，加強對保函和保證金的管理，降低占用企業現金流的比例。在水廠的經營期，要加強對經營費和應收賬款的管理。

此外，要求政府對利率的不利波動予以擔保，在借款合同中做好約定，即如果利率上漲并超過約定的利率，借款人具有以約定利率還款的權力，從而規避利率上漲的風險。防范通貨膨脹風險，可在BOT 項目合同中列入調價條款，規定調價的條件和調價的程序，規避市場價格波動造成的通貨膨脹風險。

2.5 其他風險的防范措施

污水處理項目投資主體應在與政府簽訂的投資合同中增加擔保條款，明確擔保資產和違約責任，如果一方出現違約，另一方可通過擔保條款減少或避免損失。對于人為或自然原因造成的意外風險，可在BOT合同中增加免責條款，明確特殊情況下投資主體免除責任范圍和追索權力，同時要增強設施、設備的抗沖擊負荷能力和抗災能力。在投資合同中，要詳細描述移交的條件和標準，準確用詞且盡量細化標準，避免移交過程產生糾紛。

3 具體工程的風險防范措施

某市水質凈化廠擴容提質A 段工程采用BOT 模式，將處理規模擴容至1.5 億kg/天，經營期為30 年。此前，由設計院評估了該項目中可能存在的政策風險、建設風險、運營風險、財務風險以及其他風險，并制定了以下風險防范措施。

（1）政策風險防范。該污水處理工程符合國家關于支持鼓勵特許經營授權模式的相關政策要求，也受到當地政府的大力支持，政府愿意在合同中約定承擔部分政策風險并建立相應的補償機制，并保證在項目開工前，完成所有立項等前期工作。設計院根據項目建設需求，完成可行性研究和初步設計，預測總投資額為1.1億元，計算投資主體的財務內部收益率（Financial Internal Rate of Return，FIRR）（稅后）為8.02%，大于銀行同期貸款基準利率（4.9%），財務凈現值（Financial Net Present Value，FNPV）（稅后）≥0，盈虧平衡點（Break Even Point，BEP）在達到設計能力的57.38%時，投資主體才可保本。

（2）建設風險防范。由設計院勘察地質條件，優化項目設計方案，調整設計標準和工藝路線，壓縮附屬建筑物的工程量，并編制詳細的施工組織方案，統籌工期安排，爭取提前竣工、驗收，減少資金成本。利用招投標的方式選用技術精湛和經驗豐富的施工團隊，在施工過程中定量領料，嚴禁浪費。同時，企業需要購買工程險，彌補意外事故造成的損失。

（3）運營風險防范。在工程項目運營期內，制定詳細的獎罰考核制度，各崗位職責明確、落實到部門、細化到個人，同時購買商業保險分散不可抗力風險，將損失轉移出去。為防止因設施閑置造成運營風險，在合同中約定，自項目建成投產后的前兩年，若污水進水量低于1.2 億kg/天，仍按1.2 億kg/天計算，從第三年開始若污水進水量低于1.5 億kg/天，仍按1.5億kg/天計算。實際的污水進水量超過約定值時，則按照實際處理量計算。同時，在合同中明確采購人每月的付款節點，若政府無能力支付，可依據約定啟動提前終止機制。

（4）財務風險防范。為保證項目按期建成投產，投資主體要成立結算中心，制定投資項目資金管理辦法及實施細則，確保建設資金集中結算，以及銀行賬戶、銀行授信集中管理。同時，組建財務機構，進一步豐富融資手段。投資主體與當地中國建設銀行簽訂《授信合作協議》，授信金額達100 億元，為污水處理設施的建設提供了強有力的資金保障。當地的中國建設銀行為本項目提供項目貸款意向函，以最優惠利率（5 年以上同期貸款基準利率4.9%）發放項目貸款。在建設合同中，明確調價條件和調價公式，在合同履行期間，一旦人工工資、電費、環保標準或指標等因素導致價格上漲至一定程度時，應立即啟動調價機制上漲單價。

（5）其他風險防范。合同中詳細規定了偷排、停電等事故的責任處理，免除因事故引發的不達標排放的責任，保留追究偷排企業責任的權利。同時，還明確了項目移交時的具體標準，維護了企業的自身利益。

4 結語

BOT 模式下的污水處理項目建設投資額大、合同期長，看似回報穩定，其實蘊含著很多風險。投資主體需要加強對風險性質的識別、評估，做好項目決策的可行性研究，制定防范、轉移風險的措施，控制風險的影響范圍，保證項目的經濟效益。