完善軍隊住房貨幣化保障制度之淺見

張 璐

一、我國房地產市場的發展情況

住房問題一直是我國人民面臨的最直接、最現實的民生問題。二十世紀八十年代以前，受計劃經濟體制的影響，沒有形成房地產市場。改革開放戰略的實施帶動了房地產市場的變革。1998年國務院發布的《關于進一步深化住房市場改革加快住房建設的通知》宣告了福利分房制度的終結，貨幣化住房保障方案正式啟動。2003年國務院印發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，房地產作為國民經濟支柱產業的地位被確立，該行業迎來了發展的黃金十年。2015年，隨著國家調控政策的出臺，全國樓市均出現不同程度的上漲行情，樓市風險開始累積。2016年中央經濟工作會議首次提出“房住不炒”的政策定位。這之后房價雖有調整，但同2015年之初相比已經不可同日而語。當前我國房地產市場呈現以下幾個特點。

一是住房價格區域化差距明顯。受區位環境、經濟社會發展、新冠肺炎疫情防控以及人口等因素的影響，不同地區間住房價格出現分化，并日趨明顯。三四線城市房價從增長放緩到2022年上半年出現負增長，與一二線城市新增住宅價格增長幅度差距逐漸拉大。

二是高品質改善型住房受青睞。1998年我國城鎮居民人均住房面積為18.7平方米，2021年我國城鎮居民人均住房面積為37.8平方米，增長了102%。近年來我國住房矛盾由供給不足向供給結構調整轉變，從滿足基本居住屬性向追求高品質居住體驗轉變。隨著經濟社會的發展，二胎、三胎政策的落地以及人民生活品質層次的提高，改善型住房被越來越多的人所青睞。

三是房產供給市場新格局逐步形成。黨的十九大和二十大的報告都強調要從供給側方面出發，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的新型住房保障制度。將“多主體供給”引入到住房供給側結構性改革中，解決大型城市的土地供需矛盾。“多渠道保障”主要是發展包括二手房、保障性住房、共有產權住房在內的各類住房供應渠道。“租購并舉”將住房租賃市場的重要性提升至前所未有的高度，以充分發揮住房租賃市場的重要作用。

二、軍隊住房保障制度歷史沿革及發展現狀

我國軍隊住房保障制度改革至今已持續多年。1992年以出售公房、調整租金、提倡個人建房買房的住房改革總思路為指導，計劃按照“三步走”的辦法，分三階段實現住房改革的目標。同年頒布的《關于發放住房補貼和實行住房公積金的辦法》明確從1992年7月起，全軍開始實行住房公積金制度。1999年中央軍委出臺《進一步深化軍隊住房制度改革實施方案》，其核心是實行住房補貼改革制度，軍隊住房保障開始從實物保障向貨幣化保障轉變，這標志著我國軍隊住房保障制度進入了新階段。現如今，軍隊住房補貼、房租補貼和軍隊住房公積金已經成為軍人住房貨幣化保障體系的三大支柱。

軍隊住房補貼制度自1999年制定實施后一直沿用至今，具有享受人員范圍廣、歸集金額大、周期長的特點。凡是未按照房改房、標準價或者安居工程房價購買房屋或者未參加集資建房的軍官、軍士、離退休人員都可以享受住房補貼。軍隊住房補貼由基本補貼和地區補貼兩部分組成。基本補貼金額按照基本工資與住房補貼系數0.4094的乘積計算，地區補貼為基本補貼總額同地區補貼系數的乘積。軍人住房補貼在軍隊進行掛賬管理、計劃兌現。個人的住房補貼只是按月記入個人賬戶，進行掛賬處理，轉業、復員、犧牲或病故人員，經審批后可支取。

住房公積金制度是在國家取消住房保障實物分配制度后實行的一種福利性保障措施。其實施方案于1992年發布，之后經過多次完善。軍隊住房公積金制度實施之初，住房公積金資金按照“三個5%”安排，即本人繳納月基本工資的5%，總部從預算中按照本人基本工資安排5%，從預算外收入中按照本人基本工資安排5%。1994年起住房公積金改變原繳納標準，不再從個人工資中扣繳。2004年開始實施的《軍隊住房公積金管理規定》明確將歸集方式從按年歸集改為按月歸集。2013年起住房公積金月歸集額確定為軍人工資前六項加獎勵工資的12%。購買、建造、翻建、大修自有住房，退役或犧牲、病故時，經審批可以支取住房公積金，購買、建造、翻建、大修自有住房時可申請公積金貸款。

根據住房制度改革方案，軍隊于1992年7月起建立房租補貼制度，已婚和超過晚婚年齡的未婚軍官、軍士、正式職工可以享受。軍隊房租補貼按照相應職務等級的標準，現行政策軍官最高每月360元，最低每月70元，是住房貨幣化保障三項措施中唯一按月發放的保障資金。

三、當前軍隊住房貨幣保障制度存在問題

(一)軍人住房補貼

一是未形成住房補貼動態調整機制。軍人住房補貼是一種補助性質的住房保障措施，其政策是經過調研，按照軍人服役20年能夠買得起房進行設計的。制定該政策進行測算時將1999年的全國平均房價——每平方米2300元作為基準價格，經測算得出住房補貼系數40.94%，給平均房價高于每平方米2300元的北京、上海、天津、大連、南京、廣州、深圳、杭州、寧波、佛山、中山等11個地方賦予地區補貼系數。住房商品化改革之初，住房價格變化較小，住房補貼政策發揮了積極作用。但隨著經濟的發展，土地財政依賴程度逐步提高，房價早已超出原來確定的基準價格。加之地區之間發展的不均衡，部分城市房價后來者居上，住房價格已經打破1999年政策制定時期的格局。在新的住房價格格局下，再套用1999年時期測算出的住房補貼系數和地區補貼系數計算住房補貼，既降低了住房補貼政策的補助性作用又顯失公平。如2021年全國商品房平均價格為每平方米10139元，房價排名第四，遠高于全國商品房平均價格的廈門，按照現行政策計算住房補貼時沒有地區補貼系數。2021年商品房平均價為每平方米11784元，僅略高于全國平均商品房價格的三線城市中山，卻能夠按照0.087的地區補貼系數計算軍人住房補貼。

二是住房補貼“掛賬空轉”支取困難。住房補貼采取“掛賬空轉”的管理方式，軍人在職期間不能支取，只有轉業、復員、犧牲、病故時可以申請兌現。這一政策在1999年政策制定之初對解決國家經濟能力同軍人住房保障需求之間的矛盾發揮了重要作用，但是隨著房價的持續上漲和貨幣貶值，這一政策的弊端越來越明顯，實際上變成了一項“沉睡”的政策，保障力度大打折扣。

(二)軍人住房公積金

一是軍人住房公積金支取較困難。《軍人住房公積金管理制度》規定了在職支取、退役支取和犧牲、病故支取三種支取形式，但實際操作中，在職支取住房公積金難以實現。制度規定住用軍隊公寓住房的軍人不予批準在職支取住房公積金，由于該賬戶無實際資金，不享受公寓住房符合在職軍人也無法支取。

二是軍人住房公積金貸款門檻高。2015年8月1日開始實施的《軍人住房公積金貸款管理辦法》規定，軍人購買首套住房，需滿足夫妻均未使用過軍隊或地方住房公積金貸款的條件，夫妻雙方均為軍人的，僅限一方申請。隨著人民生活水平的不斷提高，對住房的需求向著追求改善性、高品質轉變。現行政策仍然將軍人住房公積金貸款限定在家庭首套住房，不適應軍人現階段的新需求。另外，雙軍人不可同時使用住房公積金貸款的政策導致有些地區雙軍人貸款額度低于地方夫妻雙方貸款額度合計的情況時有發生。

三是住房公積金貸款審批程序復雜、周期長、保障額度有限。根據《軍人住房公積金貸款管理辦法》，軍人申請住房公積金貸款需要提前一年向單位財務、營房部門上報貸款意愿，經單位統一匯總后逐級上報審批。由于軍隊公積金貸款總額度有限，而上報需求人員較多，經常需要進行額度分配，造成了軍人需要排隊等候住房公積金貸款額度。這種附加困難的出現，降低了軍隊住房公積金貸款的時效性，也給軍人留下了軍隊住房公積金政策不如地方的印象。

四是住房公積金歸集金額按月沖抵貸款機制尚未形成。截至2022年6月，我國多數地區住房公積金已經可以直接沖抵貸款，而軍隊尚未形成此項機制。究其原因，是因為軍隊住房公積金實行類似住房補貼“掛賬空轉”的管理方式，賬戶實際并無真實資金，不能使用賬上的虛擬資金去按月沖抵實際負債。

(三)房租補貼

房租補貼政策效用尚未發揮。房租補貼按月隨工資發放，但由于房租補貼金額小，因此經常被忽視。近年來我國大力發展住房租賃市場，構建“租購并舉”的新型住房保障制度。租賃住房將成為住房市場發展的新方向，在一定時期將有更多的軍人通過租住地方住房的方式解決家庭居住問題。當前房租補貼政策仍然按照原來確定的標準進行補助，不符合我軍住房保障社會化的要求，也無法解決官兵租房的實際問題。

四、改革軍隊住房貨幣保障制度的建議

(一)完善軍隊人員住房貨幣化保障機制

一是形成軍隊住房貨幣化保障機制。打破現有重住房補貼、住房公積金而輕房租補助的住房貨幣化保障的格局，通過修改相關制度內容使得制度之間互為補充，形成合力。具體來說要做到“三個明確”，首先要明確制定三項制度(軍隊住房補貼、房租補貼和軍隊住房公積金制度)的目標。同地方有關制度相比，明確軍隊住房貨幣化保障體制需要達到的保障標準。其次要明確定三項制度的定位。明確住房補貼和住房公積金保障的范圍差別，將房租補貼制度作為住房貨幣化保障三大政策之一，同其他兩項制度置于同一政策高度。最后要明確保障制度評價的機制。不僅要重視前期調研和政策制定，同時充分的考慮到政策出臺后的效果反饋。建立保障制度評價體系，將政策前期調研、制定實施、效果反饋連起來形成閉環。

二是實行動態調整保障機制。住房補貼制度保障效果不能脫離房地產市場和軍人實際而單獨進行評價。因此在制定住房補貼制度時，應充分考慮到經濟發展和住房價格的影響。現有政策沒有體現出這一特點，導致政策與實際情況的不適應，削弱了政策執行的效果，引起了資源分配不公平的問題。建立動態調整的住房補貼保障機制即是要隨經濟環境變化和房價變動情況對住房補貼系數和地區補貼系數進行動態調整，充分體現各地區、各階段政策的差異性，實現科學、合理保障。但是動態調整并不是隨意調整。動態調整機制的建立，應將一定時期作為觀察周期，進行定期調整。同時應建立應急保障機制，在住房價格出現急速上升或者急速下降的緊急情況時，對定期調整模式進行補充。總的來說，建立動態調整機制就是要讓住房補貼保障制度切實發揮應有的保障效果。

(二)改變軍隊住房保障資金運行模式

一是改變“掛賬空轉”的資金管理模式，充實賬戶資金實行實賬運行。現行的住房補貼和住房公積金的資金管理模式雖然在一段時期起到了“花小錢辦大事”的作用，但是現階段這一政策的弊端凸顯。只有破除原有住房補貼與住房公積金“掛賬空轉”的資金管理模式，實行實賬運行，才能使得兩項政策重新煥發活力。但是如果同時改變住房補貼同住房公積金的資金管理模式，無疑將給中央財政帶來不小的壓力。考慮到近年來我國經濟增速放緩，各級財政壓力增大，建議采用分步分階段改革的方式逐步實現實賬運行。第一步，在明確各項政策側重解決問題的基礎上，補充賬戶資金，改變住房補貼資金“掛賬空轉”的管理模式。第二步，在住房補貼實賬運行進入正軌之后，總結經驗，逐漸實現住房公積金賬戶的實賬運行。在改變資金管理模式時，可根據財政情況及預期目標，采用分階段的方式對資金池進行補充，以降低財政壓力。例如可以按照五年方案，對每五年內的資金進行逐步補充。

二是放寬現役軍人保障資金支取條件。在充實住房保障資金、改變資金管理模式的同時，放寬軍隊住房保障資金的在職支取條件，解決因住房補貼、住房公積金在職支取困難導致的見賬不見錢，長期放置購買力被稀釋，在職無法支取導致保障力度下降等問題。建議采用住房補貼先行保障、住房公積金補充保障的資金支取形式。在使用住房補貼后仍不足以支付一定比例軍人購房款的情況下，可以申請在職支取住房公積金賬戶資金。通過完善住房保障資金使用端的管理，確保現役軍人住房保障目標的實現。

三是拓寬住房保障資金支取使用渠道。隨著住房保障資金池的充實，管好住房保障資金將成為一項大問題。關于這個問題可以借鑒地方的住房資金管理模式。根據2002年國家修訂后的《住房公積金管理條例》，住房公積金可以在保證提取和貸款的前提下，經批準后用于購買國債。為保障軍隊住房保障資金安全的同時兼顧資產的收益性，可以借鑒地方公積金資金管理經驗，在保障軍隊住房補貼資金和住房公積金提取和貸款的前提下，經批準將其用于購買國債。

(三)推進軍隊住房貨幣化保障措施與地方接軌

一是同地方住房保障管理制度相接軌。軍人住房補貼地區標準與現實不相適應的問題，軍隊住房公積金貸款表現出的貸款門檻高、審批程序復雜、不可按月沖抵貸款的問題，房租補貼標準低的問題，歸根結底都是因為沒有形成軍地銜接的住房保障管理制度，導致軍地制度間各行其是。構建軍地接軌的住房保障管理制度就是要從住房保障政策的管理職責、繳存方式、支取使用、貸款要求、還款方式等各個環節出發，同地方相關政策相協調，統籌考慮整體與部分、長遠規劃和短期目標、地方政策和軍隊目標之間的關系，保障軍隊住房保障政策的貫徹執行。在滿足軍人住房保障基本需求的同時，讓軍人切實享受到軍隊住房保障制度的實惠，感受到國家對軍人的優待，提升軍人的榮譽感、獲得感。

二是同地方住房保障水平相接軌。構建軍地接軌的住房保障水平就是要在明確軍隊住房保障政策目標的前提下，以地方住房保障水平為參考標準，建立符合軍隊住房資金歸集、支取的保障標準，包括資金歸集、資金支取標準等。資金歸集方面，可以根據地方住房資金歸集的總體思路，通過增加住房公積金個人繳存部分的方式，結合保障目標和軍隊實際制定符合軍隊現實的資金歸集標準。在資金支取方面，可以通過跟隨地方政策水平的方式，使用地方水平加調整系數的形式確定軍隊住房保障額度。同時對于雙軍人家庭應給予更多的關注，在確定保障水平時可以參照地方政策，將雙軍人家庭住房公積金貸款額度保持在不低于同地方雙職工住房公積金貸款的水平。