“雙高計劃”視域下高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化研究
——基于利益相關(guān)者視角

張 學

(江蘇航運職業(yè)技術(shù)學院， 江蘇 南通 226010)

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了我國推進國家治理現(xiàn)代化的根本方向和基本思路，并很快滲透進國家治理的各個層面和領(lǐng)域?！爸袊厣咚礁呗殞W校和專業(yè)建設(shè)計劃”(以下簡稱“雙高計劃”)的實施成為推動高職院校進入全新發(fā)展歷史時期的標志，使完善高職院校治理體系和提升治理能力成為“雙高計劃”建設(shè)和職業(yè)教育發(fā)展的重要內(nèi)容。構(gòu)建適應新時代發(fā)展需要的高職院校內(nèi)部治理體系，是順利實施“雙高計劃”建設(shè)，推動高職教育內(nèi)涵式發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要，也成為高職院校實現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的一項重要議題。同時，高職院校內(nèi)部治理涉及多方利益，需要以利益相關(guān)者理論為分析框架，全面綜合厘清各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，尋求多元利益主體之間的共識，構(gòu)建高職院校現(xiàn)代化內(nèi)部治理體系。

一、利益相關(guān)者理論分析框架

(一)利益相關(guān)者理論基本闡述

利益相關(guān)者理論源自管理學，始于20世紀30年代，形成于20世紀60年代，興盛于20世紀80年代，是西方學者針對公司治理而提出的全新治理思想，主要用于公司管理方式研究，重點強調(diào)企業(yè)與群體及個體之間的雙向互動影響，以促進企業(yè)管理方式的變革。與傳統(tǒng)的“股東至上主義”的公司治理理念不同，該理論的核心在于界定利益相關(guān)者，進而研究利益相關(guān)者之間的相互作用方式及對目標達成的影響，將關(guān)注點置于對各利益相關(guān)者利益的綜合平衡中，以求利益最大化。

關(guān)于利益相關(guān)者如何定義，眾多學者對此莫衷一是。盡管如此，其中最具影響力并為學界普遍接受的是美國經(jīng)濟學家弗里曼的觀點，即利益相關(guān)者是指“那些能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實現(xiàn)目標的過程影響的任何個人和群體”[1]。在利益相關(guān)者理論中，關(guān)于利益相關(guān)者的界定和分類是其最為核心的內(nèi)容，對這兩個問題的厘清直接決定著對利益相關(guān)者理論內(nèi)涵的把握。弗里曼對利益相關(guān)者理論的定義大大擴展了關(guān)于利益相關(guān)者內(nèi)涵的理解，認為所有與該企業(yè)有利益關(guān)系的主體均可被認為是利益相關(guān)者，這使得利益相關(guān)者的范圍更加廣泛、成分更加復雜、性質(zhì)更加各異。但就現(xiàn)實而言，各利益相關(guān)者對該企業(yè)目標的實現(xiàn)或因該企業(yè)目標實現(xiàn)所造成的影響不盡相同，進而造成各利益相關(guān)者在該企業(yè)中的地位和作用不盡相同，因此必須對利益相關(guān)者進行科學合理的分類。然而，如何確定利益相關(guān)者成為利益相關(guān)者理論面臨的最大問題，如果這個問題沒有得到清晰的界定，將難以使基于利益相關(guān)者共同參與的治理正常開展。在關(guān)于利益相關(guān)者分類的諸多研究中，影響力最大、最易被接受、最為常用的是20世紀90年代由米切爾和伍德提出的米切爾分類法。該分類法主要按三個維度，即合法性、權(quán)利性和緊急性，將利益相關(guān)者確定為三個類型，即確定型利益相關(guān)者、預期型利益相關(guān)者和潛在型利益相關(guān)者，同時指出這個分類模型是動態(tài)的，即任何一個利益相關(guān)者在獲得或失去某些屬性后，將會由一種形態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)，這使得對利益相關(guān)者的界定更具可操作性。

(二)高職院校內(nèi)部利益相關(guān)者分類

高職教育產(chǎn)生和發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)的變革和發(fā)展。在辦學過程中，高職院校與政府、行業(yè)企業(yè)、社會及學校師生等都具有密切的利益關(guān)系，形成了錯綜復雜的利益相關(guān)者關(guān)系，因此也具有利益相關(guān)者理論運用的重要邏輯，需要據(jù)此正確分析各利益相關(guān)者的特點，明晰各利益相關(guān)者及其利益，厘清各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，進而為高職院校治理現(xiàn)代化提供理論分析框架。

僅就高職院校內(nèi)部治理而言，根據(jù)弗里曼的利益相關(guān)者定義，結(jié)合我國高職院校的治理特點，學校可以將內(nèi)部治理主體劃分為以黨委書記為代表的黨委成員、以院長(校長)為代表的行政管理人員，他們都會對高職院校的發(fā)展目標產(chǎn)生影響或受高職院校發(fā)展目標實現(xiàn)的影響，形成雙向互動的影響過程。但是，這些利益相關(guān)者在高職院校內(nèi)部治理中的作用具有明顯的差異性，對高職院校發(fā)展目標的實現(xiàn)或受發(fā)展目標實現(xiàn)的影響也明顯不同，由此也決定了他們在高職院校內(nèi)部治理過程中具有不同的角色定位和不同的行動邏輯。以書記為代表的黨委在政治上起到聯(lián)結(jié)內(nèi)外的功能，體現(xiàn)了高職院校內(nèi)部治理的黨委領(lǐng)導定位和政治發(fā)展方向，對高職院校內(nèi)部治理具有很強的操控能力。以院(校)長為代表的行政管理人員隊伍龐大，是高職院校內(nèi)部治理的主體，既是學校政策的重要執(zhí)行者，又是服務(wù)廣大師生的主體力量，與利益相關(guān)者均有密切的聯(lián)系，是高職院校內(nèi)部治理利益相關(guān)者分析框架的原點。以教師為代表的學術(shù)主體對高職院校內(nèi)部治理具有較高的支配權(quán)和控制權(quán)，是高職院校發(fā)展目標實現(xiàn)的決定性力量，也是高職院校內(nèi)部治理的關(guān)鍵利益相關(guān)者，通過教代會、學術(shù)委員會等途徑表達自身利益，實現(xiàn)利益訴求和意見表達。以學生為代表的學習主體是高職教育發(fā)展目標實現(xiàn)的重要受影響者，體現(xiàn)了學校人才培養(yǎng)效果，也是學校行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力最重要的聯(lián)結(jié)點，與學校發(fā)展目標的實現(xiàn)有著密切的關(guān)系，通過多樣化的學生組織表達自身利益訴求，是高職院校立德樹人核心使命的關(guān)鍵體現(xiàn)。

二、高職院校內(nèi)部治理問題分析

(一)黨政權(quán)力難以平衡

《高等教育法》規(guī)定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導下的校長負責制”，《職業(yè)教育法》也明確規(guī)定，“公辦職業(yè)學校實行中國共產(chǎn)黨職業(yè)學校基層組織領(lǐng)導的校長負責制”，即使在民辦職業(yè)院校也要“強化學校的中國共產(chǎn)黨基層組織政治功能，保證其在學校重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用”。因此，高職院校的黨組織理所當然地成為學校內(nèi)部治理的重要主體，這包括黨委、黨總支、黨支部，其中黨委位居領(lǐng)導核心地位。但是在現(xiàn)實的法律理解和實踐執(zhí)行中存在黨委領(lǐng)導與校長負責邊界不清，或者兩者混為一談的同質(zhì)化事實，將黨委領(lǐng)導下的校長負責制異化為“領(lǐng)導的不負責、負責的不領(lǐng)導”的怪相，繼而衍生出將黨委領(lǐng)導演變?yōu)辄h委管理、黨政不分、以黨代政、黨委會和院長辦公會議事范圍和議題不清等問題，在“一團和氣”之下陷入“一團混沌”的狀態(tài)。這種現(xiàn)象在基層黨組織顯得更為突出，政出多門、事無著落、推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等現(xiàn)象不為鮮見，直接嚴重影響了二級學院整體工作的開展和工作成效。同時，隨著高職院校規(guī)?；瘮U張和內(nèi)涵式發(fā)展深化，高職院校以院長(校長)為代表的行政人員大量增加，行政工作也更加復雜化、專業(yè)化，對政治負責、對教師和學生服務(wù)的雙重角色使他們成為政府的代理人和基層組織系統(tǒng)的局中人，容易形成官僚化的工作思維和工作作風。

(二)學術(shù)權(quán)力難以彰顯

教師作為高職院校內(nèi)部治理的關(guān)鍵利益相關(guān)者具有物質(zhì)和精神的雙重追求，并希望在自身參與院校治理的發(fā)展中保持相對獨立的姿態(tài)，以盡量避免外界和內(nèi)部行政對其學術(shù)研究的不當干預和影響。但是相較于本科學校而言，高職院校的學術(shù)氛圍依然淡薄，博士、教授數(shù)量偏少，不同學科的專家數(shù)量嚴重不平衡，對學術(shù)自由、教授治學等現(xiàn)代大學制度內(nèi)涵把握不準，真正意義上的現(xiàn)代大學制度也尚未建立，使得學術(shù)權(quán)力呈現(xiàn)出自身力量薄弱的先天性不足，出現(xiàn)行政權(quán)力直接干預甚至代替學術(shù)權(quán)力的空當和現(xiàn)象。同時，學術(shù)委員會中行政人員占有絕大部分比例，使得本為學術(shù)科研性質(zhì)的學術(shù)委員會淪為行政人員的“俱樂部”，蒙上了濃厚的行政色彩。因此，盡管教育部門、高職院校日益重視學術(shù)權(quán)力建設(shè)，教師在高職院校內(nèi)部治理中的地位也有所提升，但高職院校的行政性色彩依然揮之不去，造成教師參與院校治理的意識淡化和動能不足，參與渠道也日趨窄化和單一，對高職院校內(nèi)部治理尤其是學術(shù)治理方面喪失發(fā)言權(quán)，處于被動和隸屬的地位，淪為行政權(quán)力的附庸?？梢哉f，學術(shù)權(quán)力行政化是高職院校內(nèi)部行政權(quán)力泛化的結(jié)果和體現(xiàn)，也是行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的失衡，這使得行政權(quán)力高度集中，將加劇官本位思想和學術(shù)權(quán)力邊緣化效應，嚴重抑制以廣大教師為代表的學術(shù)主體的利益表達，降低了院校內(nèi)部治理效能。

(三)民主權(quán)利難以發(fā)揮

高職院校民主權(quán)利的享受者和行使者主要為廣大教師和學生，而教代會和學生會是他們行使民主權(quán)利的主要機構(gòu)。教代會是公認的廣大教師參與學校治理、行使民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利的主要途徑，但通常每年只召開一次，且其內(nèi)容多為對意見報告的表決，趨于表面化和形式化，最終結(jié)果是在和諧氣氛中一致通過。教代會期間，教師多因以往提交的議案難以被尊重和采納，或提交后得不到實質(zhì)性回復而降低提交議案的意愿，使得教代會缺乏實質(zhì)性可討論的內(nèi)容，演變?yōu)樽咦哌^場、聽聽報告的例行性公事。然而在教代會休會期間代理行使教代會權(quán)利的教代會執(zhí)委會，因教師比例過低，在執(zhí)委會中的話語分量低等，使教師的民主權(quán)利難以得到尊重和有效發(fā)揮，也使執(zhí)委會對教師意愿的代表度大為降低。同樣，學生會盡管早就成立，一直以來是最大的學生組織，對廣大學生開展“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，形成了強大的號召力和影響力，但由于學生民主參與治理能力不足，以及學生會流動性較強等，使學生很難實質(zhì)性地參與到院校民主治理和民主監(jiān)督中來，繼而使學生自身的利益難以得到及時表達和有效保障。此外，高職院校為了提高管理的“效率”和“便利”，在涉及學生的問題上鮮有征求學生意見或建議的情況，即使偶有調(diào)研，也是對征求意見對象首先有傾向性地選擇，最終使學生的參與治理流于形式，學生也依然是“被管理”的對象。因此，高職院校的教代會和學生會制度在院校治理中的作用較為微弱，教師和學生作為重要利益相關(guān)方的利益也無法得到有效保障，也使得院校在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化道路上喪失了有力的治理參與主體。

三、高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化路徑探析

(一)重構(gòu)學校內(nèi)部治理體系

治理現(xiàn)代化首先要重視制度在利益或價值分配中的重要作用和意義，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高職院校的治理效能[2]。高職院校內(nèi)部治理體系的厘清與重構(gòu)是實現(xiàn)其現(xiàn)代化的必經(jīng)之路和首要問題，這直接涉及內(nèi)部利益相關(guān)者權(quán)利的配置與運行。內(nèi)部治理體系重構(gòu)的核心在于明晰各利益相關(guān)者在高職院校治理中的角色定位，并結(jié)合各利益相關(guān)者與高職院校發(fā)展目標間的雙向影響關(guān)系，合理明確各自在內(nèi)部治理體系中所應擔負的責任。因此，基于利益相關(guān)者理論，根據(jù)高職院?！半p高計劃”的建設(shè)要求、高質(zhì)量發(fā)展目標、類型教育特點以及國家對高職院校“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的領(lǐng)導定位，高職院校較為合理的內(nèi)部治理體系結(jié)構(gòu)應為黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理，既要突出黨對高職院校發(fā)展方向的正確有力把控，又要對校長負責行政事務(wù)放心；既要合理劃分行政權(quán)限邊界，又要力促和發(fā)揚教授治學和民主管理，使內(nèi)部不同利益相關(guān)者在各自的合理權(quán)限范圍內(nèi)行事；既能使內(nèi)部不同權(quán)力制衡，又能充分激活內(nèi)部不同利益相關(guān)者的治理活力。為此，一是要健全完善內(nèi)部治理制度。高職院校要依據(jù)章程這一“根本大法”開展內(nèi)部治理相關(guān)制度的檢查、修訂和制定，盡快建立體系完備的內(nèi)部治理制度，對章程起到良好的細化、豐富和支撐作用，為章程能夠落地、落實、落細以及具有良好的可操作性提供具體依據(jù)。二是明晰黨政權(quán)限邊界。高職院校黨政權(quán)限是此消彼長的關(guān)系，我們既要強調(diào)落實黨委領(lǐng)導，又要防止黨委代替行政；既要扎實落實校長負責，提升以校長為核心代表的行政人員的治理能力，又要防止行政脫離黨委的政治把控。為此，高職院校需強化機制的系統(tǒng)化建設(shè)，盡早完善學校黨委和黨委委員會會議制度，進一步健全黨委決策程序，重點抓好黨委領(lǐng)導下的校長負責制及其辦公會議制度和議事程序，科學劃分黨委會和校長辦公會的不同議題和決策程序，以決策的民主化、科學化破除以黨代政、黨政不分的弊端，進一步提升科學決策的能力和水平。

(二)增強學術(shù)權(quán)力的治學功能

“推進‘學術(shù)之治’是守護大學之道的邏輯旨歸?！盵3]學術(shù)委員會是高職院校最高的學術(shù)事務(wù)決策機構(gòu)，對學術(shù)事務(wù)擁有充分的話語權(quán)、表決權(quán)和決策權(quán)，并且還有較強的參與和監(jiān)督學校行政事務(wù)的權(quán)利。因此，要提升學術(shù)權(quán)與行政權(quán)的良性互動發(fā)展，一方面，要在學校章程中明確學術(shù)委員會在學校治理中的重要地位，確定學術(shù)委員會在課題評審、成果評定、職稱評審等學術(shù)事務(wù)領(lǐng)域的最高決策地位，充分尊重學術(shù)權(quán)力。高職院校要加大教師、專家在學術(shù)委員會中的人員比例，明確學校領(lǐng)導退出學術(shù)委員會領(lǐng)導職務(wù)，劃定行政權(quán)與學術(shù)權(quán)的權(quán)力邊界，減少行政權(quán)對學術(shù)權(quán)的過多干擾，讓學術(shù)委員會代表的發(fā)言權(quán)更加充分、自由，使學術(shù)事務(wù)治理更具自治性，推動學校治理由行政化管理轉(zhuǎn)向法治化治理，破解行政權(quán)力泛化、學術(shù)權(quán)力虛化、學術(shù)權(quán)力退化的“三化”困境，實現(xiàn)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的高度耦合和協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，要建設(shè)新的學術(shù)組織架構(gòu)和運行體系，通過組建專業(yè)教學指導委員會、教材選用委員會等，讓更多的教師、專家有更多的途徑參與學術(shù)事務(wù)治理，將立德樹人的根本任務(wù)置于人才培養(yǎng)首位，使學術(shù)組織在學科建設(shè)、學術(shù)發(fā)展、學風建設(shè)等方面發(fā)揮更大的作用，促進學術(shù)研究、教材建設(shè)和思政教育，活躍學校學術(shù)氛圍，打造良好的學術(shù)生態(tài)，提升學術(shù)委員會自我完善、自我提高、自我治理的本領(lǐng)和水平。

(三)提高基層民主治理作用

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，這一要求在教育領(lǐng)域同樣適應，也要按此要求推進學校治理。“共建共治共享”于本質(zhì)而言是一種可持續(xù)的治理方式，其核心思想在于體現(xiàn)和保持權(quán)、責、利的動態(tài)平衡[4]。高職院校的治理需要各相關(guān)利益者的共治，這一方式和過程既體現(xiàn)了不同利益相關(guān)者之間力量博弈的“張力”，又體現(xiàn)了不同利益相關(guān)者之間彼此支撐的“合力”；既是高職院校治理發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，也是高職院校實現(xiàn)內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化的必經(jīng)之路和本質(zhì)要求。“多元化的治理主體相互間既是利益相關(guān)方，又是力量博弈的對手?！盵5]為此，高職院校要擴大基層民主治理主體，將包括學生在內(nèi)的廣大利益相關(guān)者吸納到學校治理主體中來，充分尊重和發(fā)揮他們在學校內(nèi)部治理中的作用，打造多元共治的治理格局。一是加強教代會職能發(fā)揮。教代會是高職院校教師參與民主治理最基本、最主要的形式，也是高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。高職院校行政要減少對教代會的過多干預，讓其自主行事，使廣大教師真切感受到自身的主人翁地位；積極主動推行校務(wù)公開、民主決策，擴大教師的知情權(quán)和參與權(quán)，吸引教師融入學校現(xiàn)代化治理，鼓勵教師為學校治理發(fā)展建言獻策，并對教師通過教代會等不同途徑提出的建議、方案、意見給予充分的尊重和積極的回應。二是擴大二級學院基層治理權(quán)限。高職院校要落實國家“放管服”精神，壓縮管理層級，構(gòu)建扁平化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將治理權(quán)力和中心下移，深化在人、財、物等方面的管理權(quán)限和使用決定權(quán)，通過“目標引領(lǐng)、任務(wù)驅(qū)動、成果導向、績效考核”的激勵機制，明確學校和二級學院的責、權(quán)、利劃分，實現(xiàn)二級學院資源聚合，激活和擴大基本治理的內(nèi)生動力和活力。三是擴展學生參與治理的方式和路徑。學生是學校的一個利益相關(guān)者群體，具有強大的參與治理潛力。高職院校要充分認識、尊重學生參與治理的主動意愿和內(nèi)在潛力，通過加強治理信息化建設(shè)、實地調(diào)研學生等方式和途徑，及時準確了解學生對學校治理的意見和建議，擴大學生對學校決策的知情權(quán)和參與權(quán)，保障其監(jiān)督權(quán)，尊重和采納學生的合理化建議并在學校治理的相關(guān)政策中明確體現(xiàn)，增強學生的歸屬感和參與感。

治理的目標是善治，需要多元化治理主體的共同參與來實現(xiàn)。高職院校內(nèi)部治理體系涉及多方治理主體，從利益相關(guān)者的視角對其進行分析，有利于透視各類利益相關(guān)者的角色定位和利益區(qū)分。以“雙高計劃”為依托的高職院校高質(zhì)量發(fā)展，需要打破傳統(tǒng)管理思維模式，在內(nèi)部治理體系結(jié)構(gòu)、權(quán)利劃分、民主治理方面進一步聚焦發(fā)力，推動多元治理，以多方利益相關(guān)者的聚合力推動高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化。