政府投資建設項目存在的控制缺陷及對策建議

馬靖

近年來政府投資審計工作不斷加強，有效提高了政府投資建設項目的管理水平，避免了財政資金的損失浪費，但從審計的情況看，政府投資建設項目管理還存在許多問題，應引起重視。

筆者通過這些年來對管轄范圍政府投資建設項目竣工決算進行審計發現，清單工程量不清，掉項、漏項、重復計項，清單描述不正確，合同條款存在歧義，綜合組價不合理，定額套項錯誤，擅自簽訂補充協議，重復簽證、虛假簽證等問題在一些項目中都有不同程度地存在。究其原因，筆者認為主要還是相關環節存在控制缺陷所致。

一、招投標環節存在控制缺陷

主要表現在以下兩個方面：

1.一些建設項目在沒有可靠的地質勘探資料、沒有施工設計圖紙或設計圖紙較粗糙的情況下進行招投標，從而出現工程量清單的分部分項工程量不準和掉項、漏項的問題，以至于在項目建設過程中出現“兩多”的問題，即合同外增加項目的現場簽證多，設計變更多。審計發現，有的項目幾乎變更到全部改變了原設計方案。概算超估算，預算超概算，決算超預算的問題十分嚴重，招投標最終只是流于形式！

2.有的項目只就主體工程進行招投標，附屬工程不進行招投標，在施工過程中，由建設單位（項目業主）與施工企業簽訂補充協議，從而擴大了施工企業與建設單位（項目業主）討價還價的空間，同時也容易產生建設單位與施式企業惡意串通損害政府利益的問題。

由于這一環節的工作存在控制缺陷，致使政府投資建設項目的招投標幾乎流于形式。

二、建設單位（業主）的管理存在控制缺陷

主要表現在以下三個方面：

1.簽訂合同存在不規范，不嚴格的問題。如：固定價格合同不固定，包干合同包而不死，違背經招標簽訂的合同的實質內容再行訂立協議，使政府控制價（政府為避免出現“圍標”“抬標”“串標”問題，按照合理低價原則編制的投資概算作為投標單位報價的最高限價）控制不住。如我們審計某建設項目發現，2002年9月19日經過招投標簽訂為“總價包干合同”，同年11月18日項目業主又擅自與施工企業簽訂協議，將“總價包干”改為“據實結算”，為承包商低價中標高價結算大開綠燈。

2.現場簽證存在重復、虛假問題。從筆者審計掌握的情況來看，所有建設項目基本上都不同程度地存在重復簽證問題，個別項目還存在虛假簽證的問題。特別是涉及到隱蔽工程方面的重復簽證、“補充簽證”（實際為虛假簽證），甚至無簽證的問題尤其突出。

3.違法進行“二次招標”。如筆者審計過的某項目，其綜合樓（建安和裝飾）、進場道路和廠區道路工程由某建工（集團）有限公司某分公司中標，中標價格為1086000.00元（其中：綜合樓裝飾工程中標價140000.00元），在施工過程中，該項目業主對綜合樓內部裝飾項目又自行進行了“二次招標”，某房地產有限公司中標，其“二次招標”造價為245400元，僅此一舉增加工程造價105000多元。而最終結算價則高達493446.42元，超出原招標價353446.42元。

三、對中介機構的管理存在控制缺陷

審計發現，個別中介機構一方面既給招標單位編制標書，同時又給所有投標單位編制標書（包括工程量清單和施工合同等），給“圍標”行為大開方便之門。另一方面，有意掉項、漏項或少計算工程量。這樣做的目的，一是為了滿足建設單位的要求。即：達到建設單位控制投資概算，規避招投標的目的；二是為了滿足施工企業的需要。既然標書和施工合同都由一家中價機構編制，施工企業就必然與其串通，中介機構為了其自身既得利益，則按照施工企業的意圖，以所謂“不平衡報價”策略，將報價高的項目在工程量清單中少計算或有意掉、漏項，以造成施工過程中出現大量合同外增加項目和工程量，這些項目必然按投標報價計算，其結果是施工企業多得了工程款。同時，合同條款又對合同外增加項目和工程量的結算價格約定為按定額計算或不予明確，這樣，就給施工企業留下了足夠的高價結算空間。

四、解決辦法與對策建議

針對上述問題，筆者提出以下對策建議：

1.進一步加強招投標環節的控制與管理

（1）必須進一步加大《招標投標法》的執行力度，不斷規范和加強招標投標工作，將《招標投標法》真正落到實處。

（2）必須進一步加大對招投標環節的監督力度，防止或避免出現不規范，不合法的問題。

（3）必須進一步加大跟蹤監督力度。任何建設項目，不能只是經過了招投標這個形式和環節就了事，相關職能部門還必須進行跟蹤監督，通過跟蹤監督，發現、糾正和查處違反《招標投標法》的問題。

（4）必須對投標單位的“合理低價”“不平衡報價”予以準確把握，避免投標單位以低于成本價惡意競標，給工程質量帶來隱患，同時應杜絕為低價中標高價結算埋下伏筆的問題。

2.進一步加強對中介機構的控制與管理

相關職能部門要督促造價咨詢、招標代理、工程監理等中介機構進一步增強責任感和使命感，嚴格恪守職業道德，不斷提升社會公信力。對違背職業操守，給不法承包商進行“圍標”“串標”大開方便之門的中介機構，有關職能部門應依法進行嚴厲查處和打擊。

3.進一步加強工程施工階段的內部控制與管理

在施工階段除了加強合同管理、工程結算管理外，重點是建設單位必須加強工程施工現場管理。

（1）建設單位要加強對現場施工管理人員素質及道德教育，使之養成公道正派，忠于職守，實事求是的良好作風，積極協助、配合并督促監理工程師做好工程質量、工期和安全方面的監督。

（2）嚴禁建設單位擅自通過設計變更擴大建設規模，提高設計標準，增加建設內容。除非不變更會影響項目功能的正常發揮，或使項目無法繼續進行下去，一般情況下不得允許設計變更。凡必須發生設計變更的，對于涉及到費用增減的設計變更，必須按照程序要求經設計單位代表、業主方現場代表、總監理工程師共同簽字并報政府及財政部門審查批準方為有效。另外，在較大額度隱蔽工程的施工過程中，建設單位應當約請審計部門安排審計人員到現場。

（3）嚴格現場簽證管理。要做到“隨做隨簽”，還應該做到：① 簽證必須達到量化要求，工程簽證單上的每一個字、每一個字母都必須清晰，避免因字跡錯誤而導致套錯定額子目；② 簽證內容必須與實際相符；③ 簽證的內容不能超過應簽證的范圍。

總之，建設項目的控制與管理是一個動態的過程。因此，對建設項目的控制與管理始終應貫穿于項目建設的全過程。在項目建設的各個階段，相關部門要在政府的統一領導下，全力配合，摒棄部門利益，共同組織，形成合力，在抓規范的同時，綜合運用法律、經濟、行政和輿論等多種手段，把處理事與處理人結合起來、行政處罰與刑事懲罰結合起來、內部通報與公開曝光結合起來，堅決打擊和懲治違法亂紀行為，把嚴肅財經紀律的要求落到實處，促進規范建設市場，有效控制工程造價，減少或避免建設資金的流失，提高投資效益。