涼山州扶貧安置典型社區沐恩邸社區治理研究

西昌學院旅游與城鄉規劃學院 朱玨華，姚小波，王麗丹，李響

“十三五”期間，涼山州是四川省易地扶貧搬遷攻堅戰主戰場。作為曾經的州府所在地的昭覺縣搬遷集中安置點又是涼山州的典型和示范，昭覺縣實際實施易地扶貧搬遷12239戶54505人，占全縣貧困人口的53.96%，搬遷任務位居全省第一，集中安置率達96.1%。建設集中安置點354個，涉及43個鄉(鎮)的199個行政村，總投資33.38億元[1]。面對如此巨大的集中安置點社區，如何讓村民住得好、能適應、不返貧、有創收、能持續發展，州委、州政府做了大量的要求和部署，昭覺縣委、縣政府著力打造的沐恩邸社區為全州及全國其他民族地區扶貧搬遷集中安置點的治理提供典范，讓彝區扶貧安置社區治理的經驗為中國鄉村功能優化政策的制定提供理論參考。

一、涼山州昭覺縣沐恩邸社區治理的基本情況

昭覺縣是四川省涼山彝族自治州腹心地帶的一個典型彝族聚居縣，其中彝族人口占98.53%。昭覺縣資源豐富，彝族文化源遠流長，但是基礎設施落后，產業基礎薄弱，公共服務水平低，交通運輸能力弱，是全國的特困縣之一。2019年開始，昭覺縣在縣城周邊規劃了五個異地扶貧搬遷集中安置點，分別是沐恩邸、昭美、轎頂山、伊烏、南坪社區，共安置了4569散居戶，21693名彝族居民。

（一）沐恩邸社區基本情況

沐恩邸社區是昭覺縣城北鎮下轄社區，是2019年昭覺縣委、縣政府統一部署在縣城周邊建設的5個易地搬遷集中安置點中最大的一個。沐恩邸社區地處城北鎮谷都村，總占地面積207畝，總建筑面積13.34萬平方米，2020年5月安置了來自全縣28個鄉87個村的1428戶6258人，其中隨遷戶9戶21人。

（二）社區基礎設施及周邊配套服務設施情況

社區建有1個社區警務室、1個社區黨群服務中心兼婦女兒童之家，18名干部入駐社區辦公。社區內設幼兒園1所，有四點半課堂等服務陣地，社區周邊有第一初級中學、第一小學、第三小學、特殊教育學校各1所，滿足社區近千名兒童就學需求。社區設置衛生服務中心1個，配備醫務人員3名，社區有1個老年人日間照料中心，引進了兩名社工專門從事老年人服務工作。

（三）社區公共服務基本情況

1.社區居民就業基本情況

縣委、縣政府按照摸清底數、因戶施策、整體謀劃、產業帶動的思路，開展安置搬遷群眾的就業扶持工作，一是鞏固原有農業產業，建生產路、留生產房、建合作社，讓搬遷戶輪流回原居住地從事生產經營，鞏固傳統種養殖業，穩定收入。二是培育新產業，就近建設了5個現代農業園區、新建口罩廠1個、在建服裝廠1個、彝繡工坊4個，讓更多群眾就近務工。三是在各社區成立就業創業服務站，專門從事外出務工輸出工作，解決一批有勞動力、有意愿外出務工搬遷戶的就業問題。

沐恩邸社區有勞動力的家庭共有1230戶，勞動力人口有2792人。截至2021年6月，務工主要形式為外出務工、就地就近就業、自主創業和居家靈活就業等，就業人數為2715人（動態數字）。政府還設置公益性崗位，對特殊困難又無勞動力的家庭，實行政策兜底保障。截至2021年5月，社區低保兜底621戶、2231人，包括農村特困人員106人、殘疾144人、高齡老人31人、特殊困難兒童40人、孤兒23人。

2.社區養老基本情況

社區養老基本為“居家養老+日間照料”模式，按照“資源整合、共建共用”的原則，建成社區黨群服務中心。平均每天有30個左右老人在中心活動。另外，社區還推出了“一元午餐”項目，可容納100名老人就餐，目前已有20多名老人參加了該項目。

3.社區教育及文化建設情況

社區開展了豐富的文化活動，縣文旅局、縣婦聯、團縣委到社區開展了文體娛樂、婦幼保健、志愿服務等多項活動。2021年在社區內開展了安全教育活動、禁毒防艾宣傳教育活動、科學技術培訓活動等30余場次。日間照料中心、農家書屋、黨員之家也在發揮作用，實現社區多元化文化服務。

4.社區環境衛生情況

社區綠化覆蓋率達到95%，人居環境優美，社區總設有180個垃圾箱，垃圾清運箱10個，社區保潔員定時清運垃圾。社區是依山而建，污水由排污水管道收集到社區內的3個化糞池內進行處理后再排放。

（四）社區治理主體及治理模式

1.社區治理主體

社區治理模式主要為“黨組織+政府+自治+公益崗位+社會服務”的模式，治理的主體主要包括黨組織、鎮政府、社區居民委員會和招募招聘的公益崗位以及志愿者。

社區黨總支下設2個黨支部，下設6個黨小組；縣政府從鄉鎮抽調6人，社區招聘干部4人組成沐恩邸社區干部隊伍。招錄輔警21名；社區在鎮政府的領導下選舉居民委員會，6個居民小組；社區從居民中選出50名婦女執委，參與社區日常督導工作；設立60名樓棟長幫助居民解決日常生活中存在的問題；20名巡邏員監督和幫助移風易俗；招錄專職社工4名，防返貧監測員3名，就業增收員2名。

2.社區治理基本模式

（1）“1357”工作模式

“1357”工作模式即：黨建“一個”核心，確保社區在黨的領導下實施治理；自治、法制、德治“三治”融合，構建和諧社區治理體系，讓群眾接受規范的治理；落實民生項目：就業、醫療、教育、特困人群關愛救助等“五項”保障，確保搬遷群眾持續穩定生活發展，讓群眾放心；開展智能、持續、穩定、貼心等“七化”服務，讓群眾暖心。

（2）“3579”工作模式

陳規陋習也是集中安置點治理的難點，為此，昭覺縣發起了“3579”脫貧攻堅工作模式，通過多項因地制宜的具體措施，從機制制度保障到最后民生生活改善，環環相扣、步步推進，幫助居民刷新思想觀念，改變不良行為習慣，實現真正的思想行為和習慣的脫貧。

三、沐恩邸社區治理中存在的問題

沐恩邸社區在治理上有不少經驗可循，開創了彝區基層治理工作新格局。但是，脫貧是一場長期的攻堅戰，面對大量的村民住進安置點變成居民，在綜合治理、思想觀念上、生活習慣上、就業、醫療、養老、保障上都存在治理的困難和治理的空白點，亟待加強、完善和落實。

（一）社區缺乏促進內生動力的多元化管理體系

社區治理體系是一個系統工程。目前，社區的居民對黨和政府特別依賴，缺乏接受物業管理和居民自治的思維理念，參與社區自治的認知和參與度都不夠；社區管理多數是非專業的管理人員和社區兼職的居民以及志愿者，缺乏專業的管理知識和經驗，志愿者隊伍力量薄弱；利用互聯網進行智慧化管理的具體操作能力也還欠缺。

（二）村民變居民的觀念轉變力度不夠

社區居民從村民轉變而來，搬進安置點新居后居住條件得到非常大的改善，但是很多村民不習慣接受新的生活方式，在觀念上還停留在過去散居的思維層面，缺乏城鎮居住公共意識，衛生習慣較差，不會使用家電等設施，出現了一些不和諧的現象。雖然社區治理不斷宣傳教育、規范、幫助和監督，但是要在短時間內改變思維習慣和生活習慣非常困難[2]。

（三）社區養老服務不全面

沐恩邸社區2792名勞動人口中有60%在外打工，家里留下的多數是老小和病弱，所以社區對老年人的照料尤其重要，社區養老的設施就是黨群服務中心和日間照料中心，專業服務人員僅兩名社工，醫療設備也只有一間衛生室，僅3名醫務人員，對于一個常住人口將近5000人的大社區，設施和專業人員都遠遠不夠，智慧養老、社會機構養老等養老模式也還沒有進入社區。

（四）社區的就業幫扶服務不到位

社區總人口6258人，統計的勞動人口為2792人，除去適齡兒童1060人和特殊困難約200人之外，還有近2000人是沒有統計在就業范圍內的；其中除去老人和嬰幼兒，也還有近千人是無業或者待業的，在已經統計的就業人員中，多數都是從事建筑、制造、電力光纜線路安裝、保安、餐飲服務、打零工等工作，就業質量不高，技術創新類型和中高收入者較少，居民依靠自身力量尋找就業路徑較多，政府對口的聯絡幫扶力度不夠。

社區周邊的企業規模較小，合作社發育還處于雛形，新產業較少而且競爭力不強，產品銷路較窄；遷出地原有土地耕種和流轉力度不夠，土地撂荒現象較嚴重，安置地又無地可種。

四、加強沐恩邸社區管理，打造彝區典范搬遷新社區

（一）加強社區管理體系建設，提升社區內生治理能力

一是完善社區多元治理體系。充分發揮沐恩邸社區黨組織的領導核心作用，加強社區群眾自治組織建設，廣泛動員社會力量參與社區治理，積極引導和廣泛動員各類社會組織和個人深度參與社區治理。同時提升沐恩邸社區智慧治理限度，依托“互聯網+政務服務”工程，鼓勵社區服務機構、市場主體、社會力量深度整合，提高易地扶貧搬遷安置區治理現代化水平[3]。

二是搞好治理人員的配備和專業化提升工作。積極采取向社會公開招聘、競爭上崗等方式把熟悉遷出地實際情況，有能力、有影響的人員納入社區工作者隊伍，采用“線上線下+外培內培”結合的方式，邀請專業人員、技術能手、行業專家等對社區工作者進行培訓，提高社區工作者能力和水平。

三是加強社區物業管理服務，提升物業管理水平。加強對居民接受專業物業管理的宣傳引導。采取選聘物業服務企業實行專業化物業管理或者由社區居委會托管以及實行業主自管等方式來實施物業管理。確定物業管理的內容和服務標準，重點做好日常保潔、安全秩序維護、車輛停放等工作，提升物業服務水平。嚴格落實物業服務相關機構和人員服務質量主體責任，對物業管理服務制定明確標準進行監控，鼓勵運用物聯網、云計算、大數據、人工智能等技術，提升物業管理服務質量和水平[4]。

（二）培養社區居民共同體意識，從思想上鍛造致富內生力

一是總結和提煉社區共同體意識，形成易于接受、易于傳遞的形式，例如制定社區公約、居民公約等，用人民群眾喜聞樂見的彝區民族社區形象標識、社區宣傳語等來宣傳，在社區建設中處處體現社區共同體意識，讓群眾自然接受、認同并自覺維護社區共同體意識，激勵社區居民形成積極向上的良好風氣。

二是要通過開展文化活動、文化講堂、社區文化廣場等平臺開展居民道德、家庭倫理、社區意識培養等活動，將社區共同體意識內核與社區發展和人民生活實現有機融合，讓全體社區居民認同和遵守。

（三）加強社區養老服務

一是進一步放開養老服務市場。通過營造公平競爭環境，降低準入門檻，提供優惠政策等方式，積極引導各類社會力量進入社區參與養老服務，充分激活沐恩邸社區所在地養老市場各類主體活力，積極扶持便利化、個性化、專業化的居家養老服務，并采取優惠政策幫助和扶持社區養老服務機構持續發展[5]。

二是創新養老服務模式，實施“互聯網+養老服務+行業”行動。在信息技術基礎上推出個性化、定制化的養老服務，為老年人提供生活照料、醫療護理、助餐助行、緊急救援、心里慰藉等服務。推進社區綜合服務信息平臺與戶籍、醫療、社會保障等信息資源對接，提升養老服務信息化水平，切實服務于現代化養老需求。

三是加強對養老機構運營、設施和服務的監管。確保養老設施完善、養老機構和養老服務規范化運營，結合科學合理的評估制度，確保符合社區老年人的服務需求[6]。

（四）加強社區就業服務

一是建立健全社區就業幫扶長效機制。依托縣域經濟發展項目建設和鄉村產業發展，大力發展周邊優勢特色產業，增加就近就業崗位。在安置區實施的投資項目、以工代賑項目、公共管理服務項目及各類基礎設施建設領域積極推廣優先吸納社區勞動力參與工程建設以及后期維護保養。

二是做好就業培訓。面向社區搬遷群眾分類開展通識教育培訓、工作預備培訓、崗位能力培訓、定向定崗培訓、以工代訓等，以精準培訓幫助搬遷群眾盡快適應工作和生活，力保群眾就業能力有所提升，并對幫扶效果進行實時檢測和評估。

三是拓寬靈活就業發展渠道。不斷優化創業環境，加大對初創實體的政策支持力度，提升初創企業持續發展能力；鼓勵勞動者創辦投資小、見效快、易轉型、風險小的小規模經濟實體；引進企業，建立手工、簡單加工等技術含量不高的扶貧車間，以解決部分居民無法外出務工的難題；充分利用新產業、新業態發展支撐靈活就業，逐步引導社區具有移動互聯網運用能力的居民掌握和運用移動互聯網就業形式，實現靈活就業[7]。

（五）大力發展特色產業，提升經濟發展水平

一是大力發展特色旅游。結合昭覺縣自然資源、昭覺縣“彝族文化走廊”資源，“彝族服飾之鄉”等特色資源，充分挖掘和打造紅色旅游，昭覺縣自然風光旅游、配套彝家民俗、實景展示彝族婚喪嫁娶和農業生產方式等特色文化旅游、大型特色文創表演、沉浸式體驗游等文旅結合的系列特色旅游精品項目，優化旅游配套設施和服務品質，提升旅游體驗感和收獲感，打造旅游品牌，促進涼山昭覺特色旅游產業發展，帶動社區經濟可持續發展。

二是高質量發展特色產業。結合現有彝繡工坊、特色農業等特色產業，充分挖掘本地花椒、蘋果、核桃、中藥材等特色產品，形成產業規模，結合市場需求和發展趨勢對產品進行優化升級，利用互聯網技術、直接對接市場等方式打通產銷壁壘，提升宣傳效率，多渠道拓展銷售市場，確保產品銷量，促進特色產業發展帶動地域經濟發展。

五、結語

涼山彝族自治州彝區人民在黨的扶貧安置政策實施中，改變了千年的山區散居貧困生活習慣，住進了寬敞、明亮、干凈整潔的集中安置點現代新居，人民生活發生了巨大的歷史性進步，同時也給黨和政府出了一道檢驗執政能力的考試題，易地搬遷、集中安置后，人民如何才能生活得更好，更富裕、更穩定、更幸福？為了答好這道歷史的難題，黨和政府上下左右協調聯動，打好基層安置點社區基層治理之仗，這必然成為我國民族地區鄉村振興的重要環節。沐恩邸社區在黨的關愛下，正以嶄新的面貌彰顯鄉村發展的強勁實力，加強治理更能讓社區煥發出蓬勃發展的生命力，成為涼山州、四川省乃至全國鄉村振興的典范管理案例。