社會工作參與發展型社會救助的實踐探索*
——基于成都市溫江區智慧民政建設經驗

2022-12-31 12:17:06四川大學公共管理學院向夢高晨

區域治理 2022年41期

四川大學公共管理學院向夢，高晨

一、數字賦能，構建智慧化民政服務平臺

社會救助是我國社會保障的重要子系統，旨在為廣大困難群眾提供兜底保障。隨著經濟社會環境的不斷發展變化，我國社會救助事業得到快速發展的同時，困難群眾的生活和發展也面臨新挑戰。為解決實際問題，促進困難群眾生活質量的提升，溫江區堅決破解主動發現不足問題，專注于“一門受理、協同辦理”等實際工作需要，加快低收入對象動態監測，探索動態監測的智慧手段和工作機制。2020年8月，成渝雙城經濟合作，溫江民政與巴南民政建立戰略合作關系，2020年10月，溫江區民政局參訪巴南民政“一門受理·協同辦理”救助平臺，雙方共享智慧救助技術。由此，溫江民政在充分學習合作伙伴的先進經驗并充分審視了自身工作重難點后，決定大力建設智慧民政，開展智慧救助工作，在溫江區形成社會大救助的智慧網絡，并將各類社會力量納入困難群眾救助幫扶中，以“問題導向——制度重塑——社工站賦能”為總體思路開展基層救助服務的流程再造工作，大膽創新形成了“政府主導+多元參與”的新型救助治理。

目前，在經歷了數個版本更迭的研發過程和試用反饋階段，溫江民政形成了由信息采集手機端（微信小程序）和智慧管理平臺（PC端）構成的智慧救助平臺。其中，信息采集手機端（微信小程序）以明快色彩和操作方便為主要特點，包括個性化UI界面、身份識別綁定、政策法規、采集前授權、基本信息采集、OCR證件識別、附件采集、數據查詢、數據動態更新等功能，通過移動端口一方面吸納困難群眾的各類信息，便于實時監測和預警，另一方面向困難群眾介紹相關社會救助政策，提升群眾的政策知曉率和社會救助質量。智慧管理平臺（PC端）則力求全面詳盡地通過各類圖表記錄和展示溫江區困難群眾生活狀況和各類需求的動態過程，包括數據展示面板、數據智能審核認定、數據人工審核認定、大數據管理、大數據分析、統計圖表、可視化地圖展示等，加快需求變數據、數據變資源、資源變優勢的三類轉化，進而提升監測預警能力和精準服務能力。

通過前端采集和后端管理，溫江民政建設基本實現數字化和智慧化，為社會救助及社工服務構建了一個智慧的中樞“運行腦”，真正織密織牢了困難群眾的兜底保障網，全面提升了民政兜底保障能力。

二、社工介入，踐行發展型社會救助理念

隨著貧困治理重心的變化，救助理念也需要進行轉變與升級。2020年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》提出，要建立完善主動發現機制，積極發展服務類社會救助，形成“物質＋服務”的救助方式；同時還提到社會工作參與社會救助要“為救助對象提供心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務”[1]。這表明，定位于保障基本生存、救助形式單一的傳統社會救助在向關注救助對象發展層面、“物質+服務”并重的發展型社會救助轉變。同時，在發展型社會救助得到提倡和重視的同時，社會工作由于其“助人自助”的服務理念和專業的助人方法，在參與社會救助過程中的必要性和優勢得到了進一步強調。一方面是社會工作機構在主動發現轄區內居民的生活困難、救助需求和脫貧返貧情況具有優勢；另一方面是社會工作者能夠利用個案、小組、社區等專業方法，通過評估其需求、優勢和支持網絡，為救助對象提供精細的差異化服務[2]，從而提高救助服務供給與困難群眾需求的匹配度。

（一）主動發現，開展精準化專業識別

只有貧困者被納入到社會救助的保障范圍之中，社會救助的反貧困作用才有討論的價值[3]。由此可見，精準化識別十分必要，是社會救助發揮其救助功能的前提條件。溫江區民政局積極踐行發展型社會救助理念，推動社會救助從“人找政策”向“政策找人”轉變，主動發現困難群眾。在民政部門的牽頭領導下，社會工作者與鎮（街）、村（社區）緊密配合，對困難群眾開展了精準化的專業識別工作，主要是通過自下而上和自上而下兩種方式進行服務對象精準識別的探索。

首先是自下而上的方式，這一方式主要踐行“社區走訪發現—向街道反映—社工核查”的服務流程。在該種方式下，社工主要扮演的是核查困難群眾情況的角色。一種是社工在實地走訪排查的過程中識別服務對象，對存在救助需要的個人和家庭進行識別，同時對個人、家庭、社區等方面的需求、資源等進行專業的評估，全面了解困難群眾的問題情況及存在需求。另一種是通過“智慧平臺+社會救助”的新型救助模式，溫江區智慧民政平臺打通了教育、醫保、住建、衛健、殘聯、慈善等多部門數據，實現低收入人口家庭信息、財產收入、居家環境、致困因素、求助事項等關鍵信息實時數據的采集，為受助對象的確定提供了數字化科學依據。社會工作機構通過鏈接平臺數據，獲得低保、特困、臨時救助、低保邊緣等人員數據，對比機構定位和服務項目類型，從而確定服務對象，再通過實地走訪，找準服務對象及其需求。

其次是自上而下的方式，包括三種具體的識別途徑：一是社工機構在開展服務及日常探訪的過程中發現存在救助需求的困難群眾，將其信息錄入至大數據動態監測信息平臺。當相關信息得到核實后，由相關職能部門通過數據分析判斷其緊迫性發送至各社會組織，推動社會工作者和受助對象的對接。二是民政部各個科室、社工站（室）、街道等推薦。當平臺數據分析結束后，因不同致困成因導致生活和發展困難的困難群眾數據將被推送至各街道以及溫江區民政部門，由職能部門確定受助對象，形成救助個案推送至各社會組織，并且設立社工項目，由不同社會組織參與競標并承辦。三是通過社工機構發布服務對象招募通知，困難群眾主動提出需求，從而確定服務對象。

可以看出，在精準化識別服務對象的過程中，社工機構利用智慧民政數據平臺，主動發現困難群眾，最大限度地精準識別各類申請對象的家庭狀況信息，確保將各類陷入困境的家庭納入動態監測預警范圍，精準化識別符合政策條件的困難群眾、不符合政策條件但可以享受其他社會救助資源的困難群眾以及不符合政策條件且應退出政策的民政服務對象，為后續社會救助有效性和針對性的提升奠定了基礎。

（二）分類施策，提供精細化救助服務

過去的救助主要偏重于物質救助，難以促進困難個體和家庭自立、自強和可持續發展[4]，救助理念需要從關注人的生存向關注人的發展轉型，從物質救助為主拓展到包括服務給付、精神慰藉、能力提升、資產建設、社會融入等綜合型救助。社會工作精細化的專業服務，除了可以為困難群體精準鏈接社會救助和社會福利政策資源外，更能促進服務對象的發展[5]，以達到助人自助的效果。在精準化識別服務對象的基礎上，接下來應切實做好需求的綜合評估，并為服務對象提供針對性的服務。

首先是需求評估。在事實經驗和科學理論的基礎上，溫江民政確定了“9+1”類群體：低保、特困、特殊群體兒童、特殊困難老人、殘疾人、流浪乞討人員、低收入及支出型貧困家庭、高齡老人、精簡退職職工和其他特殊困難群體，以及“9+1”類群體的“12+1”類需求，這些需求包括心理健康需求、情緒疏導需求、危機干預需求、照護支援需求、生活保障需求、醫療救助需求、就業援助需求、教育幫扶需求、法律援助需求、動態監測需求、資源鏈接需求、社會融入需求和其他需求。這些需求對應的風險限度各不相同，通過需求的判定從而形成家庭狀況四色二維碼：“橙色”高風險，需實時關注；“黃色”中風險，需定時關注；“藍色”低風險，需常態關注；“綠色”則表示正常。在對救助對象的需求進行評估后，形成一個準確的數據畫像，超過一定困難范圍后便進行預警，從而確定對其給予的相應救助服務。也就是說，通過“需求— —畫像— —預警— —項目服務包”的系統流程，達到對象精準、需求精準、項目精準、服務精準，也就能確保救助精準、援助精準，從而提高救助服務供給與困難群眾需求的匹配度，快速回應各類求助幫扶服務需求。

其次是實施救助服務。不同風險限度的需求對應著不同的服務內容，“紅色”代表應提供危機干預、保護性服務等救助幫扶內容，“黃色”代表應提供心理援助、臨終關懷等救助幫扶內容，“藍色”對應常態化的資源鏈接、社會融入、精神慰藉、支持服務等救助幫扶內容，代表家庭情況正常的“綠色”則對應基礎幫扶、宣傳引導等服務內容。在社工服務項目與救助對象需求的匹配上，溫江區社會救助采取的是組織關聯服務項目，服務項目關聯服務對象的模式，即由溫江區微光社會工作服務中心發布項目，社工組織競選承接，然后根據項目類型尋找和確定對象，經過需求調查和評估后進而確定服務方案。依托溫江區形成的民政“微光”系列品牌，社工機構在承辦過程中，提供了兒童托育服務、老年日間照護服務、職業技能培訓服務、心理支持和疏導等社工服務，充分發揮了社工隊伍的優勢。可見，溫江區民政局創新發展社會救助服務方式，有效發揮了社工機構在提供專業服務的優勢，滿足了困難群眾的多元化需求。

三、多元參與，提升社會救助治理效能

慈善組織、社工機構、志愿者等社會力量是政府社會救助制度的重要補充。為了進一步提高社會救助服務質量，保障社會救助服務體系內容貫徹落實，除了發揮社會救助經辦機構的主體作用外，還需引入廣大社會力量參與，充分調動基層黨組織、社區、代辦機構（中小學校、醫院）、社會組織、慈善組織、社會工作者等主體的積極性。成都市溫江區民政局牽頭，通過低收入人口動態監測信息平臺，分類識別、統計社會救助對象，統籌醫保、教育、就業、殘聯、住建等部門協同發展，全面促進社區、社會工作者、社區社會組織、社區志愿者、社區公益慈善資源實現“五社聯動”，大幅提高兜底保障能力。

首先，積極整合信息資源，打通部門壁壘。溫江區民政局通過搭建智慧化信息平臺，定期走訪收集“9+1”類群體等信息情況，定期完成特殊困難群體動態巡防，再通過數字平臺及時進行信息共享與更新，實現數據互通，資源共享，打破了部門間的信息壁壘。其次，積極構建以社工機構為專業支撐、以社區慈善資源為依托、以志愿者為補充，形成社工、社區志愿者、社區、社會組織、社區慈善的“五社聯動”機制，推動社會力量和公眾參與社會治理，實現更加伙伴化、輕量化、協同化、社會化服務新模式，真正達成共建共享共擔發展目標。當前，溫江區通過與四川省精神醫學中心、成都愛有戲等專業組織開展深度合作，聚焦困難群眾心理干預、精神康復、社會融入、能力提升等發展型需求，推動項目化幫扶和個案化解決，切實提高困難群眾獲得感、幸福感、安全感。通過“五社聯動”，還重點打造了義倉助力“慈善+社區+志愿者”融合發展、“成長益+1”特殊家庭兒童關愛、“1+4+N”困難群眾精準臨時救助、“幸福揚帆”困難群眾就業幫扶服務等一系列品牌示范項目，推進民生工作更實、更細、更精。最后，推動救助資源與服務資源的統籌。溫江區通過整合基層關愛援助中心和社工站資源，構建了三級救助管家隊伍，全面提升基層社會工作服務能力，立足鎮（街）、深入村（社區），為困難群眾提供精細化、差異化的救助服務。截至2021年，溫江區救助相關政策約56項、社會福利政策約80項、慈善公益服務約120項、專業照護服務約45項。總之，溫江區通過加強部門間資源、政府資源與社會資源、救助資源與服務資源的統籌，推動實現了救助資源的多元供給和優勢互補，有效提升了救助效能。