重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)及優(yōu)化路徑分析

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 董治華

一、引言

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的威脅，同時(shí)需要我們?cè)诓淮_定性較高的情況下做出關(guān)鍵性的決策，該事件具有緊急性、不確定性、全球性等一系列特征，一旦暴發(fā)，其影響力和破壞力都是非常嚴(yán)重的。不僅關(guān)系到公共個(gè)體生存生活的狀態(tài)，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全都有較大的不良影響。而社會(huì)救助是通過采取一系列措施保障困難群體基本生活的一項(xiàng)兜底政策，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遭受嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失的低保人員、流浪人員等更容易面臨諸多的基本生活困難，如何在此環(huán)境下維護(hù)弱勢(shì)群體的安全穩(wěn)定，是救助工作需要考慮的核心問題。

本文通過對(duì)現(xiàn)有成果的歸納和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)救助問題的研究主要集中在以下2個(gè)方面。

一方面，對(duì)社會(huì)救助面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析。有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)公共衛(wèi)生事件的特殊情況，社會(huì)救助目前對(duì)該類問題的處理和審視方面還比較零碎化，例如對(duì)救助對(duì)象受災(zāi)情況的追蹤還不夠及時(shí)，以及臨時(shí)救助之外的其他幫扶等還較為忽視[1]。

也有學(xué)者指出，在重大公共衛(wèi)生事件面前，社會(huì)救助的預(yù)案還不夠充分，物資供應(yīng)出現(xiàn)吃緊的狀態(tài)不利于維護(hù)“脆弱群體”的基本生活[2]。另外，我國在社會(huì)救助工作中還出現(xiàn)了各地區(qū)間不協(xié)調(diào)的問題，在突發(fā)的公共衛(wèi)生事件面前也需要進(jìn)一步融合社會(huì)資源，盡量推動(dòng)區(qū)域間應(yīng)救盡救，互相幫扶。

另一方面，是對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行總體的分析，面對(duì)突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件，要抓好防控、救治兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，要研究側(cè)重于醫(yī)療衛(wèi)生體系的應(yīng)對(duì)，建立健全應(yīng)急醫(yī)療物資保障體系以及專業(yè)的應(yīng)急醫(yī)療團(tuán)隊(duì)極其重要[3]。

其次，面對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，需要構(gòu)建適合本土的制度體系和管理模式，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生和醫(yī)療救治等領(lǐng)域短板，緊緊抓住“防、控、治”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]。

最后，在財(cái)政政策的應(yīng)對(duì)方面，需要形成一套規(guī)范統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)稅收制度體系，不斷優(yōu)化和完善相關(guān)的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財(cái)政資金投入[5]。

總體來看，現(xiàn)有成果對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)救助的問題以及應(yīng)對(duì)策略有了一些探索，但是二者之間的關(guān)聯(lián)以及未來的優(yōu)化路徑研究還不夠豐富。因此，本文分析重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的新特征，結(jié)合社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)針對(duì)性提出優(yōu)化措施，有利于從多視角建立積極且可持續(xù)發(fā)展型的社會(huì)救助體系。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新特征

（一）緊急性

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的威脅是緊急性的，加之經(jīng)濟(jì)全球化和網(wǎng)絡(luò)信息化的迅猛發(fā)展，各國及不同區(qū)域之間的互聯(lián)互通限度日益增強(qiáng)，以致各種突發(fā)性公共事件日漸演變?yōu)槿蛐怨参C(jī)事件，從而威脅到全人類的生命健康安全，也嚴(yán)重?cái)_亂了各國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)方面的發(fā)展秩序[6]。在這種緊急性的背景下，更需要各級(jí)政府加快建立健全應(yīng)急的相關(guān)機(jī)制和能力。

（二）不確定性

眾所周知，重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)推動(dòng)我們處于一個(gè)不確定性的環(huán)境中。一方面，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不確定性使得我們難以精準(zhǔn)掌握和防控，這些都會(huì)在極短的事件內(nèi)給全球帶來巨大的威脅，不確定性的因素也需要我們時(shí)刻準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)的策略。另一方面，我們正面臨著百年未有之大變局，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件如何提前防范如何有效應(yīng)對(duì)，不確定環(huán)境下都要求我們要有提前的預(yù)警和保持長期的心理作戰(zhàn)準(zhǔn)備。

（三）全球性

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，現(xiàn)代社會(huì)需要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)變得無地域限制了。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模和范圍會(huì)時(shí)刻發(fā)生重大變化，容易使得原來局部的、地方性的風(fēng)險(xiǎn)越來越擴(kuò)散成為一種區(qū)域性甚至全球性的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，從而造成人們對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和預(yù)測(cè)變得越來越困難，我們依然需要清楚地知道，全球有一個(gè)國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件沒結(jié)束，風(fēng)險(xiǎn)就可以延伸到社會(huì)行業(yè)和層面，甚至能夠?qū)θ虻母鱾€(gè)范圍都造成一定的影響。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)

（一）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急性給物資救助供應(yīng)帶來挑戰(zhàn)

雖然我國的社會(huì)救助事業(yè)近年來不斷完善和發(fā)展，但是不少地方的政府依然把重心放在當(dāng)前的危機(jī)解決上，存在有些地區(qū)大局意識(shí)不足的問題，事前預(yù)防意識(shí)薄弱容易導(dǎo)致無法及時(shí)、精準(zhǔn)地保障救助對(duì)象群體。具體來說，一方面是物資預(yù)先儲(chǔ)備不足。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)階段，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)波及大部分居民，極易陷入短期物資供應(yīng)失衡的困境中，加上救助對(duì)象或者家庭本身物資儲(chǔ)備欠缺，那么在此環(huán)境下對(duì)于物資的需求便會(huì)大大增加，如何有效及時(shí)地補(bǔ)充所需物資是社會(huì)救助面臨的重要問題。另一方面是經(jīng)濟(jì)支持的預(yù)案不足，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長造成沖擊，影響了增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、進(jìn)口稅收等多方面收入，受損嚴(yán)重的人群、行業(yè)和地區(qū)短期內(nèi)需要資金的有力支持，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生的“三保”應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)優(yōu)先的地位，財(cái)政要通過用好地方政府專項(xiàng)資金，使得每一筆資金有效匹配到有需求的人民身上，充分發(fā)揮財(cái)政資金精準(zhǔn)補(bǔ)短板和民生兜底作用，財(cái)政平衡壓力較大的情況下，也給財(cái)政的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)[7]。

（二）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性給定向救助帶來挑戰(zhàn)

社會(huì)救助的對(duì)象屬于“脆弱性”的群體，他們受身體狀態(tài)、信息閉塞等因素的限制，對(duì)于各類消息的獲取更加緩慢。然而，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，危害的發(fā)生是不確定的，這部分脆弱群體極難抵御突然暴發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是獨(dú)居老人、留守兒童等使得工作人員難以對(duì)其精準(zhǔn)定位幫扶。具體來看，一方面救助對(duì)象難以時(shí)刻監(jiān)測(cè)生活情況，因?yàn)樯鐣?huì)救助在運(yùn)作過程中更多是采取了線上宣傳、線上定位的這樣更加快捷的方式，而很多老人、兒童不接觸網(wǎng)絡(luò)甚至沒有智能手機(jī)設(shè)備，雙方的信息差就導(dǎo)致救助不夠精準(zhǔn)，不夠及時(shí)。另一方面，基層工作人員力量有限，社會(huì)力量參與不足。在重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，社區(qū)管理、信息填報(bào)、行程追蹤等檢查工作會(huì)占據(jù)基層人員大部分時(shí)間和精力，自然減少了對(duì)救助群體的走訪慰問或者上門服務(wù)，也在一定限度上削弱了社會(huì)救助的幫扶效果。

（三）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球性給社會(huì)救助的宣傳帶來挑戰(zhàn)

當(dāng)前，隨著新媒介技術(shù)和數(shù)字平臺(tái)的不斷發(fā)展，數(shù)字平臺(tái)成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的基礎(chǔ)設(shè)施，基于社交媒體平臺(tái)的中介化交往重塑了社會(huì)交往模式。最新數(shù)據(jù)顯示，截至2021年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模持續(xù)上升，較2020年12月新增網(wǎng)民2175萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)71.6%①。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，一方面意味著給廣大用戶提供了公開平臺(tái)，帶來了輿論引導(dǎo)的不確定性，并且互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存在門檻低、便捷性高、影響范圍廣等特點(diǎn)，也為謠言大面積傳播、輿論聚焦提供了條件，甚至容易通過網(wǎng)上的不實(shí)消息傳播引發(fā)群眾的恐慌，給社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來威脅，也為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中面對(duì)的輿論環(huán)境帶來一系列不可控因素，另外，救助對(duì)象由于受教育限度有限，在一定限度上更缺乏自己的判斷，容易被輿論“牽著鼻子走”，做出不利于社會(huì)穩(wěn)定的不良行為。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)除了給予網(wǎng)民一個(gè)發(fā)布信息的平臺(tái)，也提供了一個(gè)接受的平臺(tái)。一些非理性、非真實(shí)性、情緒化或者節(jié)奏化網(wǎng)絡(luò)評(píng)論等，會(huì)在一定限度上影響到政府社會(huì)救助工作的及時(shí)宣傳和溝通，也容易對(duì)政府的公信力和形象造成影響。

總體來看，我國的社會(huì)救助雖然在不斷優(yōu)化和發(fā)展，但是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下依然屬于事后補(bǔ)償性的救助模式，救助的物質(zhì)資源往往存在薄弱和準(zhǔn)備不足的情況。另外，救助資金的投入有限也很難保證救助群體能經(jīng)受住危機(jī)的考驗(yàn)。因此，盡快完善我國在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的社會(huì)救助，找準(zhǔn)具體的優(yōu)化路徑顯得尤為重要。

四、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)救助的優(yōu)化路徑分析

（一）加強(qiáng)政府與社會(huì)各界力量的互動(dòng)合作，構(gòu)建多元化社會(huì)救助體系

雖然政府在社會(huì)救助中承擔(dān)著積極的主導(dǎo)作用，但是單一的政府力量依然很難充分發(fā)揮力量。因此，社會(huì)救助在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)力量的同時(shí)，還可以動(dòng)員非政府救助協(xié)助參與到社會(huì)救助的工作中來，調(diào)動(dòng)各方面力量去共同做好常態(tài)化的預(yù)防工作和緊急性的應(yīng)對(duì)工作，形成一個(gè)整體性、多元化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)。

首先，政府需要盡力營造社會(huì)協(xié)調(diào)、全員參與社會(huì)救助的氛圍，積極形成良好的社會(huì)秩序，倡導(dǎo)群眾自覺在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的環(huán)境下不信謠、不傳謠，組織群眾和社會(huì)自覺組織開展有序的社會(huì)監(jiān)督、及時(shí)預(yù)警和處置。其次，在應(yīng)急的力量上，我國依然需要一個(gè)能夠更加科學(xué)更加及時(shí)地判斷并發(fā)布重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息的體系，政府可以考慮增加對(duì)公共衛(wèi)生體系的投入和建設(shè)，配套專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員和配套的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施，這是抗擊重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要補(bǔ)充力量，同時(shí)，還需要重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會(huì)救助的專業(yè)人才培育，加強(qiáng)相關(guān)的人力資源建設(shè)，提前重點(diǎn)培養(yǎng)一批有理論知識(shí)儲(chǔ)備、有實(shí)戰(zhàn)技能、有救助經(jīng)驗(yàn)的人才隊(duì)伍，確保能夠給予應(yīng)急性的社會(huì)救助指導(dǎo)。最后，可以推動(dòng)社會(huì)救助工作更加標(biāo)準(zhǔn)化，政府在統(tǒng)籌社會(huì)組織力量方面需要給予相應(yīng)的政策支持。雖然《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺(tái)為我國進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)要求提供了基礎(chǔ)，但是對(duì)于常態(tài)化預(yù)防效用還存在一定的限制，政府應(yīng)不斷修正并細(xì)化各項(xiàng)日常風(fēng)險(xiǎn)管理方案和應(yīng)急預(yù)案，確保各項(xiàng)細(xì)節(jié)落實(shí)到具體的部門人員，并設(shè)立對(duì)應(yīng)的效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保證工作人員在救助過程中有法可依的同時(shí)提高相應(yīng)的救助效率。

（二）完善財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)體系，保障政府合理調(diào)配應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的資源

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一方面是不確定的人為因素，另一方面也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場(chǎng)化、科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展等催生的公共風(fēng)險(xiǎn)的集中暴發(fā)。資金物資調(diào)配不到位對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)會(huì)造成極為嚴(yán)重的影響。因此，建立并完善以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)體系不僅是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的必然要求，也是財(cái)政保持可持續(xù)性的穩(wěn)定保障。

首先，要加快推進(jìn)財(cái)稅制度改革，努力為財(cái)政支出提供更大的空間。可以通過優(yōu)化減稅降費(fèi)的方式，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)，也可以推動(dòng)銀行參與當(dāng)?shù)卣[性債務(wù)化解工作，進(jìn)而緩解財(cái)政收支壓力。其次，在當(dāng)前內(nèi)外部沖擊更加復(fù)雜，不確定性顯著提升的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，單一的財(cái)政貨幣政策存在諸多的問題，因此，要懂得發(fā)揮積極協(xié)調(diào)效應(yīng)，關(guān)注政策組合的預(yù)期管理，盡力減少經(jīng)濟(jì)政策的不確定性。最后，從長期來看，穩(wěn)就業(yè)才是穩(wěn)財(cái)政的根本，政府需要對(duì)受重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重影響的行業(yè)和地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)的政策扶持，同時(shí)也需要注意普惠式的適度的民生扶持，提升企業(yè)以及當(dāng)?shù)厝罕姷摹白跃取蹦芰Α亩喾矫娼⒉⑼晟曝?cái)政的應(yīng)急體系，才有利于保障政府合理協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)資源。

當(dāng)然，政府除了整體協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)資源外，針對(duì)救助的工作而言，困難群體在醫(yī)療、就業(yè)方面更容易面臨問題，那就需要政府的社會(huì)救助為其兜底，在給予直接的經(jīng)濟(jì)支持外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)救助，針對(duì)弱勢(shì)群體提供技能培訓(xùn)或提供公益性的就業(yè)崗位，讓他們?cè)谏眢w允許的情況下緩解一部分經(jīng)濟(jì)壓力。

（三）形成“互聯(lián)網(wǎng)+救助”體系，輔助政府增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳和引導(dǎo)

互聯(lián)網(wǎng)等新信息技術(shù)的發(fā)展改變了國家之間、地方之間以及個(gè)人之間多維度的溝通交流關(guān)系，在這樣的語境下，給予了個(gè)人觀點(diǎn)進(jìn)入到公眾視野的機(jī)會(huì)，受眾可以自主選擇媒介情景，對(duì)于信息的解讀完全依仗著個(gè)人的理解力，所以政府應(yīng)該積極適應(yīng)并利用好互聯(lián)網(wǎng)力量，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+救助”體系，提升社會(huì)救助效果。

首先，政府要具備信息公開的意識(shí)，懂得科學(xué)合理地利用新媒體增加重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)知識(shí)的普及。政府需要及時(shí)處理謠言并結(jié)合專業(yè)人士的知識(shí)和意見加以正確引導(dǎo)，避免民眾的恐慌，針對(duì)救助對(duì)象更應(yīng)該有專門的人員進(jìn)行安撫和幫助。其次，我國要把握住當(dāng)前特殊的背景，如今互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)讓政府的管理模式、信息傳播等發(fā)生了深刻的變化，正需要在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常態(tài)化防控和應(yīng)對(duì)中進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)傳播的實(shí)踐探索，一方面可以在保障國家安全的前提下，以開放的心態(tài)面對(duì)國際交流，另一方面不斷探索適合中國道路的應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的道路。最后，社會(huì)救助的宣傳或服務(wù)應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)、不同群體的多樣化需求，制定精準(zhǔn)化的幫扶措施加以宣傳，這樣不僅有利于提高社會(huì)救助的精細(xì)化限度，而且利于整體救助效果的提升。

總體來看，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是應(yīng)對(duì)是世界性的難題，而社會(huì)救助作為保障弱勢(shì)群體基本生活的安全網(wǎng)，在維護(hù)整個(gè)社會(huì)的安全穩(wěn)定方面的重要性不言而喻。因此，我們更應(yīng)該在緊急性、不確定性、全球性的環(huán)境下，提前制定社會(huì)救助的應(yīng)對(duì)方案，不斷優(yōu)化幫扶的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建立具有中國特色的社會(huì)救助體系。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理得出。