我國行政法學(xué)體系分析

中共撫州市委黨校 徐來鳳，劉希琪

自1989年推出《行政訴訟法》之后，基于規(guī)范和控制行政權(quán)的目的，中國法學(xué)界開始探究行政法學(xué)總論體系的構(gòu)建。近年來，隨著行政法學(xué)的概念、范疇、適用等得到進(jìn)一步梳理，中國行政法釋義學(xué)逐步完善，中國行政法學(xué)體系建設(shè)得到了有效推動。從學(xué)術(shù)角度來看，在構(gòu)建中國行政法學(xué)體系時，實際上需要重點關(guān)注三項內(nèi)容，即中國行政法學(xué)實定法體系、中國行政法學(xué)理論體系和中國行政法學(xué)方法體系。

一、中國行政法學(xué)體系的基礎(chǔ)：實定法體系

通常情況下，國家的實定法是制定該國法學(xué)學(xué)術(shù)體系的根基，因此，中國行政法學(xué)體系也應(yīng)當(dāng)建立在中國實定法體系的基礎(chǔ)之上。簡單來說，中國行政實定法體系主要由兩部分構(gòu)成：一是中國行政法規(guī)范體系，二是中國行政法制度體系。

（一）中國行政法規(guī)范體系

中國行政法規(guī)范體系的根基在于中國于1989年推出的《行政訴訟法》，這是中國行政法的源頭，也是此后行政訴訟得以推行的關(guān)鍵。最初的行政法被歸入民事法中，沒有獨立的行政法規(guī)范體系，因此行政法學(xué)常被作為行政管理學(xué)的附屬學(xué)科，而《行政訴訟法》的出臺改變了行政法的尷尬地位，中國行政法終于具備了獨立的法規(guī)范體系，行政法學(xué)也成了獨立的法學(xué)學(xué)科。

總的來說，中國行政法規(guī)范體系的構(gòu)建過程頗為波折，未能如刑法、民法等的法規(guī)范體系一般實現(xiàn)一體化建設(shè)，而是在以《行政訴訟法》為基礎(chǔ)，逐漸建立起來的。在《行政訴訟法》頒布以后，我國行政救濟(jì)制度得到了優(yōu)化，并建立了一套新的行政訴訟裁判規(guī)范體系，后來，我國又針對《行政訴訟法》的實踐情況對其進(jìn)行了修訂，然后據(jù)此編制系列相關(guān)司法解釋，《行政訴訟法》最終成為中國行政法規(guī)范體系的救濟(jì)規(guī)則和下游規(guī)范。此后，基于《行政訴訟法》的“合法性審查”原則，我國又編制了規(guī)制行政機(jī)關(guān)的上游規(guī)范、規(guī)制行政行為的中游規(guī)范，并相繼推出《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三個重要法律，這三者即人們常說的“立法三部曲”。此外，中國行政法規(guī)范體系的下游規(guī)范同樣是以《行政訴訟法》為基礎(chǔ)而構(gòu)建的，主要包括《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》兩部法律。隨著上、中、下游規(guī)范均逐步建立，中國行政法規(guī)范體系終于成型，并隨著其他法律法規(guī)的推出而逐漸實現(xiàn)系統(tǒng)化，例如《高等教育法》《食品安全法》等。

（二）中國行政法制度體系

法律體系需要以制度為支撐，因此，中國行政實定法體系也必須具備應(yīng)有的制度體系。中國行政法制度體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于對規(guī)范體系進(jìn)行整理，從而得到行政法規(guī)范的“共性”，該“共性”主要表現(xiàn)為兩點：一是法律素材的共性，二是法律特征的共性。所以，在實踐過程中，不論是行政行為、行政處罰、行政強制，還是行政復(fù)議、行政程序、行政許可等，均屬于中國行政法制度體系的重要基礎(chǔ)和要點。

基于保證中國行政法制度體系具備良好覆蓋面的目的，在逐步完善中國行政法制度體系的過程中，應(yīng)當(dāng)始終遵循“依法行政”這一核心理念，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)、行政行為和法律責(zé)任對制度體系加以規(guī)范，最終建設(shè)其完備的理論譜系，促進(jìn)中國行政法學(xué)體系的完善。值得一提的是，中國行政法學(xué)理論譜系涉及三類法學(xué)譜系：一是憲法學(xué)譜系，二是行政訴訟法學(xué)譜系，三則是以規(guī)制為中心譜系，而隨著習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想形成，并被寫入憲法序言，中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)遵習(xí)近平法治思想，并由此推動行政法法典化。

二、中國行政法學(xué)體系的核心：理論體系

理論體系實際上是實定法體系的學(xué)理化表達(dá)，因此，中國行政法學(xué)理論體系中不僅包括行政法學(xué)的基本概念、學(xué)說，也包括行政法學(xué)的范疇、原則等，是行政法學(xué)具備學(xué)科獨立性的標(biāo)志。關(guān)于中國行政法理論體系的構(gòu)建，主要取決于三點：一是理論基礎(chǔ)，二是基本原則，三則是范疇。

（一）行政法理論基礎(chǔ)

行政法理論基礎(chǔ)是行政法學(xué)理論體系邏輯的開始，顯示了行政法存在的客觀基礎(chǔ)，一方面用于解釋行政法現(xiàn)象，另一方面還可用于指導(dǎo)行政法學(xué)研究，且也可對行政法治實踐起到指示作用，是中國行政法學(xué)體系得以構(gòu)建的關(guān)鍵。在奠定中國行政法理論基礎(chǔ)的過程中，曾出現(xiàn)過多種學(xué)說之爭，例如“服務(wù)論”“平衡論”“管理論”等，總體來看，這些學(xué)說都尚需討論，但卻促成了“平衡”“保權(quán)”“溝通”等思想同中國行政法學(xué)的融合，中國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)由此呈現(xiàn)出多元化發(fā)展特征。

（二）行政法基本原則

行政法基本原則是行政法法規(guī)的核心與價值所在，在解釋和完善行政法中發(fā)揮著巨大的作用，并可有效調(diào)控行政裁量權(quán)，屬于行政法規(guī)范及制度的基本性原理。限于我國行政法尚未完成法典化，我國行政法基本原則可見于多處，例如行政法治實踐、行政法規(guī)范以及司法判例等，頗為分散，尚未完成體系化建設(shè)，有賴于此后進(jìn)一步對其進(jìn)行歸納總結(jié)。周佑勇認(rèn)為，行政法基本原則至少應(yīng)當(dāng)包括三個原則：一是行政法定原則，二是行政均衡原則，三是行政正當(dāng)原則，而這三個原則又可細(xì)分為多個下位原則，包括法律優(yōu)先原則、平等原則、比例原則等，恰是行政法治價值的體現(xiàn)。近年來，有學(xué)者提出，行政法基本原則也應(yīng)當(dāng)納入效能原則，而效能原則偏重效率和績效的特征不僅有利于行政任務(wù)的高效完成，還有利于實現(xiàn)個案正義，因此廣受推崇。

（三）行政法學(xué)范疇

范疇體現(xiàn)了學(xué)科的成熟，所以，要想探究中國行政法學(xué)理論體系，就必然要關(guān)注到行政法學(xué)的范疇。從理論層面來看，當(dāng)前，我國已經(jīng)構(gòu)建了以“行政主體—行政行為—行政救濟(jì)”為基本邏輯結(jié)構(gòu)的行政法學(xué)范疇體系，不過，在推進(jìn)該體系完善的過程中，尚有一些問題未能達(dá)成統(tǒng)一。

首先，中國行政法學(xué)范疇體系的邏輯結(jié)構(gòu)存在爭議。在構(gòu)建中國行政法學(xué)范疇體系邏輯結(jié)構(gòu)的過程中，出現(xiàn)了“單雙之爭”，我國法學(xué)界圍繞單線型邏輯結(jié)構(gòu)和雙線型邏輯結(jié)構(gòu)誰當(dāng)為行政法學(xué)范疇體系的邏輯結(jié)構(gòu)而爭論不休。所謂單線型邏輯結(jié)構(gòu)，即指以行政主體為基礎(chǔ)，結(jié)合行政行為和行政救濟(jì)，逐步構(gòu)建行政法學(xué)范疇體系；而雙線型邏輯結(jié)構(gòu)下行政法學(xué)范疇體系的構(gòu)建則主要基于行政法律關(guān)系的雙方主體，從研究面來講，相較于單線型邏輯結(jié)構(gòu)，顯得更為全面，不過，目前，我國行政法學(xué)實定法體系及理論體系都基于單線型邏輯結(jié)構(gòu)而建，這使得雙線型邏輯結(jié)構(gòu)在適配性上略弱。

其次，中國行政法學(xué)范疇體系的要素選擇存在爭議。我國行政法學(xué)主要包括兩大要素：一是行政主體，二是行政行為，其中，前者源于行政訴訟司法實踐中認(rèn)定適格被告的現(xiàn)實需要，而后者則通常指行政機(jī)關(guān)基于法規(guī)行使職權(quán)的一系列行為。整體來說，我國行政主體及行政行為之所以為存在爭議，主要是因為兩者在以往的發(fā)展過程中，融合了他國的一些相關(guān)理論，造成我國在推行行政主體及行政行為理論中國化的過程中，出現(xiàn)了一些較為顯著的不適配性問題，隨著我國行政法學(xué)體系的完善，這些問題自然可以得到有效解決。

三、中國行政法學(xué)體系的內(nèi)部橋梁：方法體系

中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建離不開方法體系，而行政法學(xué)方法體系正是連接起中國行政實定法體系和理論體系的關(guān)鍵。簡單來說，中國行政法學(xué)方法體系主要由三種研究方法構(gòu)成：一是政法法學(xué)，二是法教義學(xué)，三是社科法學(xué)。三者互為補充，共同構(gòu)建了具有良好發(fā)展前景的中國行政法學(xué)方法體系。

（一）政法法學(xué)

所謂政法法學(xué)研究方法，主要重在研究政治因素對行政法學(xué)術(shù)研究的影響和價值偏好，因此，其關(guān)注的重點為法學(xué)的政治品質(zhì)，主要包括兩點：一是法學(xué)在政治層面上是否正當(dāng)，二是法學(xué)在政治層面上是否合法。行政法主要基于憲法而建，因而本身就具備較強的政治性，而倘若用政法法學(xué)研究方法對我國行政法加以解析，可以發(fā)現(xiàn)，目前，我國憲法所規(guī)定的人民主權(quán)、人權(quán)保障等原則，已經(jīng)為我國政法規(guī)范政府公權(quán)力合法運行奠定了有力的政治基礎(chǔ)。而基于我國憲法對“依法執(zhí)政”及“民主行政”的強調(diào)，我國行政實定法體系在構(gòu)建過程中，必須始終堅持以民為主，從而推動服務(wù)型法治政府的建成。值得一提的是，前文所提到的，基于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想發(fā)展，將習(xí)近平法治思想融入行政法學(xué)這一舉動，正是政法法學(xué)發(fā)揮其方法論功能的體現(xiàn)。

（二）法教義學(xué)

法教義學(xué)是一種思維方法，其以現(xiàn)行實定法為基礎(chǔ)，重在對實定法做出解釋，并推動實定法的體系化。行政法學(xué)成為獨立法學(xué)學(xué)科的關(guān)鍵，就在于法教義學(xué)能夠有效闡釋行政實定法體系，所以，從這個層面上來講，不論是對于行政法學(xué)實定法體系，還是對于行政法學(xué)理論體系，行政法教義學(xué)都具備規(guī)范遵循之意義。換句話說，以《行政訴訟法》中的行政實定法體系為基礎(chǔ)，結(jié)合法教義學(xué)的融貫性方法，便可得出行政法理論基礎(chǔ)、行政法基本原則等，從而逐步建立起相應(yīng)的行政法學(xué)理論體系。現(xiàn)如今，法教義學(xué)已經(jīng)成為我國健全政治訴訟制度的主要手段。

（三）社科法學(xué)

所謂社科法學(xué)，簡單來說，就是以經(jīng)驗為手段，對所有涉及法律的現(xiàn)象、問題進(jìn)行研究的一種方法。雖然社科法學(xué)研究的內(nèi)容同法律有關(guān)，但其中所用的經(jīng)驗卻多為非制度類經(jīng)驗，即同法律無關(guān)的各類事實和現(xiàn)象，也就是人們常說的“活法”。“活法”是基于社會發(fā)展及實踐而生，因此能夠賦予行政法學(xué)體系現(xiàn)實意義上的支撐，是行政法學(xué)體系得以實踐的關(guān)鍵。在政府行使裁量權(quán)的時候，必須充分參考“活法”，以確保裁量正義。隨著個案適用法律的推進(jìn)，法院承擔(dān)起了審查行政裁量的重任，此后，法院當(dāng)以行政法學(xué)范疇為基礎(chǔ)，結(jié)合社科法學(xué)和相關(guān)實踐經(jīng)驗，逐步推動具備中國化行政法學(xué)范疇體系的建成，由此加快我國行政法體系建立、健全的進(jìn)程。

四、中國化行政法學(xué)體系建立的注意事項

通過對我國行政法學(xué)體系構(gòu)建要素進(jìn)行分析后可知，中國行政法學(xué)體系，就是以中國行政實定法體系為基礎(chǔ)，以中國行政理論體系為核心，以中國行政法學(xué)方法體系為手段，逐步構(gòu)建起來的一個龐大體系。事實上，中國行政法學(xué)體系不僅是中國行政法學(xué)學(xué)科體系的基礎(chǔ)，也是中國行政法學(xué)話語體系的基礎(chǔ)，因此，中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建除了包括既定要素以外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前中國的實際情況，充分吸收中國的相關(guān)理論，從而確保所建立的行政法學(xué)體系同中國國情相適應(yīng)，真正建成具備中國特色的行政法學(xué)體系。

（一）關(guān)于行政權(quán)運作

只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國行政權(quán)才可以穩(wěn)定運作，因此，在構(gòu)建中國化行政法學(xué)體系時，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入其中，確保行政權(quán)始終處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。需要注意的是，在此，行政法學(xué)所關(guān)注不僅是行政權(quán)本身，還涉及行政權(quán)運作同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的處理，包括“依法執(zhí)政”中“法”的覆蓋范圍、黨內(nèi)法規(guī)同行政法的契合等，所以，推動行政法學(xué)法典化的過程中，要嚴(yán)遵習(xí)近平法治思想，充分踐行“以人民為中心”的要義，協(xié)調(diào)好個人利益同公共利益的關(guān)系，從而有效發(fā)揮行政法學(xué)的核心價值。

（二）關(guān)于行政法學(xué)知識資源

須知，法律不是突然生成的，而是在長期的實踐過程中積累而來的，因此，立法活動實際上是解釋法律的過程。中國行政法學(xué)建立在中國特色社會主義法治實踐的基礎(chǔ)之上，所以中國行政法學(xué)體系的構(gòu)建既需要參考他國已有的經(jīng)驗和知識體系，也要結(jié)合我國實際國情，從而逐步完善我國行政法學(xué)體系，建立起中國治理理論邏輯。前文所提到的各類爭議問題，如“單雙之爭”等，就必須通過中國經(jīng)驗而獲得，倘若照搬他國經(jīng)驗，并不能有效應(yīng)對。所以，我國在構(gòu)建中國行政法學(xué)體系之時，應(yīng)當(dāng)理性看待各類行政法學(xué)知識資源，合理選用，從而提升我國行政法學(xué)體系的可實踐性。

（三）關(guān)于國家、政府、社會之間的關(guān)系處理

在傳統(tǒng)的公法學(xué)中，國家、社會、政府總是處于分割狀態(tài)，但在我國推行“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”的大環(huán)境下，倘若依舊讓國家、社會、政府割裂開來，恐怕難以建成符合我國國情的行政法學(xué)體系。據(jù)此，我國在建立行政法學(xué)體系的過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注到依法執(zhí)政、依法行政以及依法治國之間的關(guān)系，將國家、社會、政府有效連接起來，協(xié)調(diào)好三者關(guān)系，構(gòu)建三位一體的發(fā)展模式，用發(fā)展的目光來看法治建設(shè)，以法治實踐推動行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。

五、結(jié)語

1989年以前，我國并無行政法學(xué)，行政法學(xué)被歸為行政學(xué)的附屬學(xué)科，而行政法也附屬于民事法，事實上，我國關(guān)于行政法學(xué)的研究是從《行政訴訟法》推出后才開始的。《行政訴訟法》的建立標(biāo)志著我國行政法學(xué)成為一門獨立的學(xué)科和獨立的法律部門，也標(biāo)志著我國現(xiàn)代行政法律制度建設(shè)的開始。通過分析中國行政法學(xué)實定法體系、行政法學(xué)理論體系以及行政法學(xué)方法論體系可知，目前，我國行政法體系建設(shè)已經(jīng)取得了頗為不錯的成效，但其中也存在著較多的爭議和亟待完善之處，中國行政法學(xué)體系健全的任務(wù)依舊任重而道遠(yuǎn)。在今后，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和習(xí)近平法治思想為基礎(chǔ)，重點推動行政法法典化，加快行政基本法的建設(shè)步伐，在不斷解決中國法治實踐中出現(xiàn)的各類問題的過程中，形成中國標(biāo)識性法學(xué)范疇，制定符合國情的依法行政原則和制度，完善行政主體理論、行政行為理論以及行政救濟(jì)理論，最終構(gòu)建起具備中國特色的行政法學(xué)體系。