環境損害賠償和行政訴訟的探討

福建省寧德市生態環境局 王致深

中央兩辦在2017年發布了《生態環境損害賠償制度改革方法》，改革方法還提出了多元化的擔責方式，對生態環境損害賠償提出了明確的要求，正式提出訴訟之前，需要展開磋商工作，磋商是訴訟的前置程序，在磋商不成功的情況下，才能提出訴訟。各地區應當建立完善的制度，保證行政訴訟的規范性與合法性。

一、生態環境損害的內涵和特征

（一）生態環境損害的內涵

要想了解生態環境損害的內涵，需要準確區分環境損害與生態環境損害之間的區別，對于環境損害來說，某個行為會對環境造成污染，破壞生態環境，甚至會危害財產和生命的安全，這種行為就屬于環境損害；對于生態環境損害來說，在生態系統的運行中，如果系統進入了某些污染物質，在這些污染物的影響下，生態環境中的各個指標都發生了變化，對整個系統造成了破壞，嚴重影響生態服務能力，這種情況就屬于生態環境損害。根據兩者的定義可以知道，環境損害的范圍更加廣泛，與之相比，生態環境損害更注重環境本身受到的影響，并不考慮財產和人體健康。判斷生態環境損害時，需要注意生態要素和環境要素的變化，還要關注生態系統功能的變化。對于生態環境損害賠償訴訟來說，法律層面的“損害”有著明確的對象范圍，損害的對象主要是環境公共利益，不包含自然人或某個組織受到的損害。需要注意的是，不同的行為會造成不同的后果，可以根據損害限度進行劃分，明確損害的層次。也就是說，出現生態環境損害問題時，并非只有通過訴訟來解決問題，如果后果不嚴重，損害限度較低，生態環境能夠在短時間內恢復，就不必提出賠償訴訟；如果后果非常嚴重，已經形成了“顯著的不利變化”，往往會采用磋商以及賠償訴訟等方式。具體進行判斷時，主要分析大氣、水、土壤等要素的變化，還要分析生物的相關指標，如生物的數量、保育情況等。

（二）生態環境損害的特征

生態環境損害包括以下六個方面的特征：第一，損害結果具有公共性的特征。當生態環境受到破壞后，會直接損害環境公共利益。第二，損害主體具有多樣性的特征。發生環境污染問題時，很難精準判定責任主體，例如，大氣污染與工業廢氣排放、汽車尾氣排放、燃煤都有很大的關系，很難準確界定責任主體。第三，損害過程具有累積性的特征。雖然生態環境具有一定的修復、自凈能力，但是修復能力比較有限，如果人們沒有及時發現生態環境污染和破壞問題，在污染物的持續影響下，環境損害將會越來越嚴重。第四，損害后果具有廣泛性的特征。當生態環境受到污染或破壞時，會引發一系列問題，生態環境系統非常復雜，很有可能影響其他區域的生態環境，形成大范圍的生態災難。第五，生態環境損害的判定和修復具有較強的技術性。生態環境會受到多種因素的影響，很多原因都有可能造成生態環境損害，必須要運用專業的技術進行跟蹤判定，利用技術性的工具修復生態環境。第六，生態環境損害救濟具有一定的局限性。生態環境損害救濟具有一定的要求，只有滿足損害范圍可控、損害結果可量化等方面的要求，才能順利進行救濟，如果不滿足相關要求，就只能采用間接救濟的方式。

二、生態環境損害賠償訴訟制度的關聯制度

（一）環境民事公益訴訟

從制度的適用范圍上看，兩種制度高度契合，在制度實施的過程中，經常會出現界分模糊等問題。從生態環境損害賠償訴訟的角度上進行分析，主要涉及三方面的影響，分別是環境要素損害、生物要素損害以及生態系統功能退化。追責時，一般會考慮三種狀況：一是損害限度較高的突發性環境事件，二是特定區域的生態環境破壞、污染事件，如重點生態功能區等場所，三是其他損害生態環境的行為。在適用范圍上，一般會采用概括和列舉的方式。對于環境民事公益訴訟來說，其適用范圍包括兩個方面：一種是生態破壞，另一種是環境污染。存在環境風險但是并未發生實際損害的情況不包含在環境民事公益訴訟范圍內。兩種制度的結果面向和擔責方式也存在一定的相同之處，但是，兩種制度的理論基礎、功能、訴訟程序、訴訟標的并不相同。

（二）環境行政公益訴訟

從訴訟主體和地位上看，兩種訴訟存在著明顯的差異。環境行政公益訴訟只有一個起訴主體，即檢察機關，而生態環境損害賠償訴訟的主體并不是檢察機關，一般為政府和相關機構部門。只有政府和相關機構部門不作為、未依法行使訴訟權時，檢察機關才能夠提出公益訴訟。所以，檢察機關無法直接行使訴訟權，可以對政府和相關部門進行監督。從裁判方式上看，兩種訴訟制度主要是為了保護生態環境公共利益，更好地治理生態環境，但是兩種訴訟制度的指向并不相同，當生態環境受到實質性的損害時，可以提出生態環境損害賠償訴訟，如果環境公共利益受到損害與相關機構部門不作為有關，這種情況下，檢察院才能他提出環境行政公益訴訟。從訴前程序上看，兩者的訴前程序并不相同，進行生態環境損害賠償訴訟之前，一定會提前磋商。但是在環境行政公益訴訟之前，檢察機關會提前向有關部門發出環境保護檢察建議書。

（三）環境民事侵權訴訟

很少有法律會明確規定環境侵權民事責任，在我國的法律體系中，只有《環境保護法》和《侵權責任法》對其進行了規定。出現環境侵權行為時，會引發環境損害后果，致害人和受害人之間會形成一定的法律關系。環境侵權一般產生于人為原因，需要明確的一點是，就算環境損害結果沒有真實出現，只要致害人的行為造成了可預見的環境損害風險，就已經形成了環境侵權，需要按照法律進行處理，致害人應當承擔法律責任。該訴訟與生態環境損害賠償訴訟存在以下兩方面的差異：第一，環境民事侵權訴訟主要指的是私權利的救濟，如果環境侵權行為使第三人受到了損害，則第三人有權請求賠償。生態環境損害賠償具備社會公眾共享特點，主要是為了維護社會環境公共利益，并不會針對特定的社會群體。第二，從訴訟結果上看，環境民事侵權訴訟以恢復原狀為主要目的，也就是恢復受損的利益，或者恢復某個主體的民事權利。生態環境損害賠償以修復生態環境為主要目的，兩者的救濟對象、救濟方式、修復標準都有很大差異。

（四）海洋生態環境損害賠償訴訟

《海洋環境保護法》對海洋生態環境損害賠償進行了規定，國家海洋局制定了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，最高人民法院還專門針對海洋生態環境損害問題制定了規則，確定了海洋生態環境損害賠償訴訟的性質、主體、適用范圍等。該訴訟與生態環境損害賠償訴訟有一定不同，兩者有著不同的權利主體，發生海洋生態環境損害問題時，負責海洋環境監管的部門具備提出訴訟的權利，發生生態環境損害問題時，政府和有關部門可以進行磋商，如果沒有達成一致意見，可以作為賠償權利人，直接提出訴訟。另外，兩種訴訟還有著不同的適用范圍和訴訟構成，兩者的適用范圍需要參考相關法律，根據法律中的解釋確定適用范圍，從司法解釋上看，對于海洋生態環境損害賠償訴訟適用范圍的描述是“適用”，而另一種訴訟的司法解釋為“參考適用”“參考適用”并不具備強制性。

（五）破壞環境資源保護罪刑制度

在生態環境領域，如果發生嚴重破壞和污染生態環境的行為，造成了極為嚴重的后果，對生態環境和社會經濟都造成了損害，就要按照“破壞環境資源保護罪”進行懲處，為了規范公權力的行使，刑法中還明確說明了環境監管失職罪。兩種制度的責任類型并不相同，生態環境損害賠償訴訟制度主要是民事責任，一般會根據民法進行處理，如果生態環境受到污染、破壞的限度非常嚴重，就要按照刑法進行懲處。兩種制度的性質也存在一定不同，當一般的法律手段無法解決嚴重的生態環境污染破壞問題時，才會使用最后一種手段，以破壞環境資源保護罪制度進行處罰。生態環境損害賠償金能夠救濟生態環境，賠償金主要為貨幣，這種賠償與刑事處罰的罰金并不相同，無法抵消刑事罰金[1]。

（六）黨政領導干部生態環境損害責任追究制度

我國制定了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》，明確界定了黨政領導干部在生態環境保護工作中的責任，如果因為黨政領導干部的決策不夠合理，或者因為黨政領導干部的不作為，導致生態環境受到損害，需要追究黨政領導干部的責任。該制度和生態環境損害賠償訴訟制度的區別主要體現在以下兩點：第一，兩者有著不同的主體，一個是黨政領導干部，另一個是損害生態環境行為人。第二，兩者有著不同的追責方式和追責途徑，從當前的追責方式上看，黨政領導干部的追責主要包括以下幾種方式：誡勉談話、新聞發布會、降職免職、黨紀政紀處分、追究刑事責任等，屬于行政追責。對于生態環境損害賠償來說，主要包括修復生態環境、賠償損失、賠禮道歉等方式，屬于司法追責[2]。

三、生態環境損害賠償訴訟制度的優化策略

（一）完善訴前磋商程序

首先，調查案件和收集證據。行政執法人員收集證據時，應當保證證據鏈條的完整性，前期收集的證據會直接影響后期的執行效果，應當確保各個證據之間相互印證，不會出現證據相矛盾的情況。在生態環境行政執法工作中，需要依次展開檢查詢問工作，執法過程中需要拍攝照片，最后才能責令改正。執法人員勘查現場的時候，現場中要有兩名以上的執法人員，如果需要修改筆錄，需要在修改部位簽字，保證內容的真實性。執法人員收集證據時，應當滿足專業性的要求，可以適當擴大收集范圍和延長時間跨度，如果存在第三人收集的證據，要注意證據的法律效力，為了保證調查和證據收集工作順利開展，應當協調好相關部門。其次，開始磋商，進入磋商環節，就代表著權利人和賠償義務人正式進入協商階段，應當明確進入磋商的條件和標準。磋商有著明顯的公私交融的特點，具有公權力屬性，同時還遵循民法意思自治原則。在磋商過程中，需要明確磋商范圍、賠償義務人的客觀條件。再次，監督磋商過程，為避免權力被濫用，應當建立完善的監督體制，加強黨的監督、檢察機關的監督以及社會輿論的監督。最后，保證磋商協議被切實履行，形成磋商協議后，需要從司法上確認磋商協議，確保生態環境能夠得到修復，生態環境損失能夠得到賠償[3]。

（二）完善訴訟程序

第一，起訴條件和訴訟管轄。在訴訟之前，應當明確訴訟的條件和要求，只有滿足相關規定，才能正式提出生態環境損害賠償訴訟。對于訴訟管轄來說，不同地區的同級法院享有管轄權，在案件受理過程中明確訴訟管轄，能夠使案件受理更加規范、高效。第二，原告主體和請求權基礎，請求權基礎包括兩個類型：一方面，請求權基礎還沒有實現條文化，另一方面，請求權基礎已經實現條文化。第三，被告主體和責任構成，確定原告主體資格以及請求權基礎后，還要確定被告主體，根據法律規定，做出違法行為并造成生態環境損害的主體屬于被告主體，應當賠償相應損失。在某些情況下，被告主體確認存在爭議，如多個行為人共同造成生態環境損害，可以根據《侵權責任法》第三章進行判定。第四，生態環境損害鑒定評估。這項工作具有較強的專業性，必須要交給專業的機構，由專業人員進行鑒定和評估，在整個訴訟過程中，需要將鑒定評估工作融入法定程序中，建立完善的鑒定評估制度，按照規范化的鑒定評估方法展開工作，解決鑒定評估費用問題。第五，舉證和認證規則，對生態環境損害賠償訴訟的相關規則進行設計時，可以參考一般環境侵權訴訟的規則，采用舉證責任倒置的方式，遵循無過錯責任原則。在認證規則的設定中，可以參考《刑事訴訟法司法解釋》中的63條和65條，執法人員收集證據的過程中，這些證據能夠在生態環境損害賠償訴訟中發揮作用。第六，懲罰性賠償，對被告人執行懲罰性賠償時，被告人不僅要承擔環境損害的賠償，還要承擔額外的賠償責任，懲罰性賠償主要起到威懾和警示作用，避免被告人再次損害生態環境[4]。

（三）完善執行程序

訴前保全：在訴訟執行階段，訴訟保全包含兩個情況，其中一種情況是訴前保全，另一種情況是訴中保全。訴前保全主要是為了保障原告方的利益，避免原告方的損失得不到有效彌補。先予執行：在民法中，為了保障被害方的權益，在判決還沒有生效的時期，可以采用先予執行的方式，一般在緊急案件中會采取先予執行制度，避免生態環境受到更為嚴重的破壞，通過先予執行保障被害人的合法權益，減輕損害限度。監督修復效果執行情況：生態環境修復需要采用專業的技術，機關、組織和公眾都可以參與監督過程，在各方監督中，盡快恢復生態承載力，修復生態環境[5]。

（四）完善配套制度

首先，建立賠償資金管理制度，當生態環境受到破壞之后，經過磋商和訴訟，賠償義務人需要支付一定的賠償資金，為了更好地管理賠償資金，需要明確賠償損失的要求，賠償損失并不是簡單地填補損害的部分，在賠償損失的過程中，還需要進行教育懲戒，發揮警示教育作用。生態環境修復工作需要專業技術的支持，可以由污染責任護體負責修復的資金，具體的修復工作交給專業人士負責，最大限度保證修復效果，提高修復效率。主管部門可以設立財政專戶，單獨對賠償資金進行核算與管理；可以用賠償資金代替修復基金，設立環境保護基金，以此來管理賠償資金。還可以通過信托的委托人進行管理，利用公益信托管理資金。其次，建立環境責任保險制度。該制度產生于公眾責任保險制度，該制度能夠防范排污企業帶來的環境風險，促使企業做好排污工作，主動預防環境風險。對該制度進行完善時，需要保證制度的可操作性和適用性。最后，建立環境共同基金制度，該制度能夠保證資金管理效果，確保資金被合理使用，還能從多個渠道提供資金，保證資金來源的穩定性，制度中應當明確受理賠償的條件，規范化管理基金，降低資金風險[6]。

四、結論

生態環境損害賠償行政訴訟需要制度的支持和法律的保障，要不斷完善生態環境損害賠償訴訟制度，明確該制度和生態環境相關制度的區別，在訴訟過程中，依法追究賠償責任，《環境保護法》的修訂應當以環境保護監督管理為主，在法律中明確請求權基礎，規范磋商程序和訴訟程序，加強對賠償資金的管理。