漸進(jìn)式延遲退休和養(yǎng)老保險基金改革

梁安琪

（廈門大學(xué) 福建廈門 361005）

一、引言

社會保障基金是國家和社會為確保各項社會保障制度實施，通過法定程序建立起來的用于特定目的的基金，包括社會保證性基金與社會保險基金。社會保險基金是社會保險制度用于支付勞動者或公民在患病、年老傷殘、生育等情況下各項保險待遇的基金，一般由企業(yè)和勞動者或公民個人繳納的社會保險費以及國家財政給予的一定補(bǔ)貼組成。養(yǎng)老保險基金屬于社會保險基金，是勞動者或公民因年老失去勞動能力后獲得的由國家保障其基本生活的一種保險項目，與個人的職業(yè)和生活密切相關(guān)。上世紀(jì)70年代，中國開始實行以法定退休年齡為劃分標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制退休制度。經(jīng)過數(shù)十年的改革與發(fā)展，中國基本完成了基本養(yǎng)老制度全覆蓋，實現(xiàn)養(yǎng)老制度從“血緣親養(yǎng)”到“家國共養(yǎng)”的轉(zhuǎn)變。隨著人口老齡化程度日漸加深，少子化趨勢逐漸凸顯，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在養(yǎng)老保障方面愈發(fā)突出，中國的養(yǎng)老制度發(fā)展也應(yīng)響應(yīng)時代需求，考慮老齡化社會的可持續(xù)發(fā)展能力，協(xié)調(diào)短期目標(biāo)與中長期戰(zhàn)略的關(guān)系。

二、文獻(xiàn)綜述

從國際經(jīng)驗和我國國情來看，養(yǎng)老制度亟需調(diào)整和改革。回顧往昔，中國特色社會主義養(yǎng)老體系發(fā)展主要經(jīng)歷了四個階段。中國的養(yǎng)老制度最早可以追溯到上世紀(jì)五十年代。新中國成立后，中國初步建立了家庭、國家、集體三方養(yǎng)老的發(fā)展規(guī)劃，提倡以家庭養(yǎng)老為主，國家、集體扶持為輔的養(yǎng)老策略。由于新中國成立初期現(xiàn)代化工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，中國為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取了城鄉(xiāng)分離的發(fā)展戰(zhàn)略，養(yǎng)老政策也隨之調(diào)整。具體來說，城市國有企事業(yè)單位職工實行按工齡退職養(yǎng)老政策，農(nóng)村實行家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老政策和五保供養(yǎng)政策。令人遺憾的是，起步階段的養(yǎng)老體系建設(shè)在“文革”期間遭到破壞。此后，黨和政府通過調(diào)整養(yǎng)老政策解決了“文革”期間沒有正常辦理退休手續(xù)的老職工待遇問題。十一屆三中全會后，我國開始了經(jīng)濟(jì)體制改革，養(yǎng)老事業(yè)也隨之進(jìn)入初步探索階段。該時期的主要成就是確立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充保險、個人儲蓄保險三重保障結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系，其中不乏對城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險政策和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的初步嘗試。積累豐富經(jīng)驗后，中國的養(yǎng)老政策進(jìn)入統(tǒng)籌發(fā)展階段，并在1991年正式開展全面養(yǎng)老改革實踐。通過改革試點和經(jīng)驗總結(jié)，中國初步確立了城職保、城居保、新農(nóng)保三大保險制度，基本奠定中國特色社會主義養(yǎng)老體系的框架基礎(chǔ)。但隨著城鄉(xiāng)、企事業(yè)單位之間養(yǎng)老待遇不均衡的“雙軌制”矛盾日益凸顯，中國養(yǎng)老制度里不平衡、不充分的再分配隱患也暴露出來，成為社會廣泛關(guān)注的焦點問題。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，逐步延遲法定退休年齡，即實施漸進(jìn)式退休年齡政策。這意味著我國極有可能在“十四五”期間推出延遲退休年齡方案。延遲退休是國家在綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、就業(yè)形勢變化后逐步提高退休年齡以延遲退休的制度。它最早被運用于發(fā)達(dá)國家，以減輕政府財政負(fù)擔(dān)和維持社會穩(wěn)定為目的。國外學(xué)者認(rèn)為社會養(yǎng)老保險將影響個人的退休時間選擇，部分國家存在提前退休的現(xiàn)象，勞動者退休后社會保險基金收益比上班工資更高，政府只能不斷加大財政補(bǔ)貼力度彌補(bǔ)養(yǎng)老金收支不平衡。[1]國內(nèi)學(xué)者早期主要圍繞就業(yè)和養(yǎng)老金保障兩個因素討論應(yīng)該提高還是降低退休年齡[2]。近年的爭論焦點則轉(zhuǎn)變?yōu)槭欠駪?yīng)該延遲退休，但學(xué)術(shù)界仍然沒有達(dá)成延遲退休的普遍共識[3]。本文試圖梳理中國養(yǎng)老保險基金現(xiàn)狀和預(yù)測延遲退休政策施行后對養(yǎng)老保險基金的影響，總結(jié)有關(guān)延遲退休的爭議，為中國特色社會主義養(yǎng)老體系穩(wěn)定有序發(fā)展提供借鑒。

三、中國養(yǎng)老保險基金現(xiàn)狀和延遲退休的影響

（一）中國養(yǎng)老保險基金現(xiàn)狀

綜合來看，養(yǎng)老保險基金制度的穩(wěn)定運行需要考慮人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)因素和社會因素三個方面，其中人口結(jié)構(gòu)起決定作用。目前，我國雖然已經(jīng)提出延遲退休的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但尚未提出延遲退休的具體實施方案。延遲退休是基于我國養(yǎng)老金現(xiàn)狀提出的必要的緩解人口老齡化壓力的方案。上世紀(jì)末，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的過渡。這意味著本來應(yīng)該承擔(dān)兌現(xiàn)養(yǎng)老金承諾責(zé)任的下一代勞動者要積累自己的個人賬戶，而不必對以往現(xiàn)收現(xiàn)付制產(chǎn)生的隱性債務(wù)負(fù)責(zé)，這筆隱形債務(wù)就成為了隱性債務(wù)顯性化的成本，即轉(zhuǎn)制成本。研究測算出，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本規(guī)模分別高達(dá)20萬億和8萬億。[4]即使中國政府不斷提高對養(yǎng)老金的財政補(bǔ)貼，從1998年的24億元增至8004億元，其仍然存在巨大缺口和暴雷風(fēng)險[5]。可見養(yǎng)老保險基金造成的財政負(fù)擔(dān)之重。目前的統(tǒng)賬結(jié)合模式是根據(jù)階段以收定支、略有結(jié)余的原則確定征收費率，目標(biāo)是保持社會保障基金于一定時期內(nèi)的收支平衡，在企業(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)既要滿足該階段的基金支出又能有所積累。

從人口結(jié)構(gòu)上看，隨著我國逐漸進(jìn)入深度老齡化社會，老年人口比例和退休人群數(shù)量正在增加，社會上青壯年勞動力的數(shù)量逐漸減少，長此以往將難以滿足就業(yè)市場的需要。一方面，領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休老人越多，養(yǎng)老金支出費用越大；另一方面，繳納養(yǎng)老保險基金的勞動者數(shù)量相較于退休人員越少，社會保險基金收入越少。從整體來看，養(yǎng)老保險基金是入不敷出的。養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大必然要求政府財政承擔(dān)填補(bǔ)養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼空洞的責(zé)任。研究發(fā)現(xiàn)，若不推行延遲退休，養(yǎng)老保險基金將于2036年出現(xiàn)累計赤字，直至2070年政府財政將累計承擔(dān)其補(bǔ)貼責(zé)任約699億元，占財政總支出比重的12.32%。[6]可見為減輕政府財政負(fù)擔(dān)，適應(yīng)我國人口結(jié)構(gòu)變化，積極響應(yīng)老齡化觀念，為社會發(fā)展注入源源不斷的人才動力，我國國情決定了必須采取延遲退休政策。

（二）延遲退休的預(yù)計影響

在預(yù)期中，延遲退休政策將帶來諸多好處。[7]為了適應(yīng)深度老齡化社會，推出符合國情的社會保障體系，中國的養(yǎng)老體系改革不能局限于延遲退休一點，更要立足全局，力圖形成全方位多層次的積極養(yǎng)老制度。雖然延遲退休是否能解決養(yǎng)老金缺口問題仍然存在爭議，但延遲退休能延緩養(yǎng)老金缺口問題的來臨時間這一推斷已然達(dá)成共識。政策實施后，在崗老人仍會繳納養(yǎng)老保險基金，養(yǎng)老保險基金增收減支，間接減輕了財政負(fù)擔(dān)。這段由延遲退休政策爭取而來的窗口期，能為養(yǎng)老體系改革提供更多的時間和經(jīng)驗，推動養(yǎng)老退休的中國方案誕生。

延遲退休不僅實現(xiàn)了低齡老人再就業(yè)，還體現(xiàn)了男女職場平等。在許多發(fā)達(dá)國家，男女退休年齡是相同的。男女退休年齡相同將有望減少對女性的職場歧視，讓男女勞動者都平等地在職位上繼續(xù)耕耘。另外，老年人雖然受體力限制難以從事重體力勞動，但大多擁有豐富的社會經(jīng)驗和工作經(jīng)驗。這些生產(chǎn)性資源由于“老年歧視”而無法得到有效開發(fā)，老年人的生產(chǎn)潛力被消極對待，大量老年人力資源被限制、忽視乃至浪費。延遲退休將調(diào)動老年人生產(chǎn)力，填補(bǔ)崗位缺口，豐富我國人力資源開發(fā)維度。

老年人的消費能力不容小覷。銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)具有巨大潛力，或?qū)ω斦杖胱龀鲋匾暙I(xiàn)。由于健康水平對于中國老年家庭消費存在擠壓效應(yīng)，社會和家庭更加關(guān)注老年人帶來的醫(yī)療壓力，而忽略了他們的基本教育文娛需求、食品消費需求等。因此從需求側(cè)出發(fā)，在崗老人擁有穩(wěn)定收入來源卻缺乏相應(yīng)的服務(wù)來滿足需求。可見老年人需求亟需開發(fā)， 應(yīng)努力培育“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展年齡友好服務(wù)業(yè)，建設(shè)適老化設(shè)施，構(gòu)建年齡包容的社會氛圍，提供契合長者需求的服務(wù)環(huán)境，以積極態(tài)度面對老齡化社會。

四、延遲退休面臨的爭議和阻礙

（一）制度目標(biāo)與執(zhí)行效果存在差異

延遲退休計劃出臺后，勞動者退休可領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額問題引發(fā)關(guān)注。在中國養(yǎng)老保險制度設(shè)計中，養(yǎng)老金社會平均工資替代率的制度目標(biāo)是58%-50%。自建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老金社會平均工資替代率由1997年的76%降至45.92%，與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)[8]。從效率的角度看，若這筆資金的收益率大于等于工資增長率，企業(yè)職工繳納的保費價值將實現(xiàn)穩(wěn)定增值或保值，為他提供有效的養(yǎng)老保障，是筆喜聞樂見的穩(wěn)賺不賠的買賣。相反，若養(yǎng)老金替代率較低，無法保值甚至虧損，企業(yè)職工的參保熱情將持續(xù)降低，并由于養(yǎng)老金收入低于預(yù)期而減少或放棄繳納養(yǎng)老保險金，不利于養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展。

（二）老年人在就業(yè)市場頻頻遇阻

延遲退休對老年人就業(yè)影響有限，人力資本狀況在其中起著重要作用。研究表明，工資率和工作成就感越高的參保者延長退休年齡的意愿更強(qiáng)，延遲退休對他們的擠出效應(yīng)越小[9]。隨著生活水平和醫(yī)療水平提高，中國人均預(yù)期壽命增至70余歲，適宜勞動的時間延長。可現(xiàn)有就業(yè)市場中并沒有適合大部分老年人的崗位。在勞動力供給充足的環(huán)境下，企業(yè)更愿意雇傭身體素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)俱佳的年輕人而非老年人。但部分工作能力強(qiáng)的老年人延遲退休后在企業(yè)和組織仍然擔(dān)任工資高或成就感高的優(yōu)勢職位，企業(yè)和組織無須雇傭或提拔年輕勞動者填補(bǔ)職位空缺，提高了年輕人的求職難與晉升難度，不利于就業(yè)市場和企業(yè)組織管理的更新迭代。

（三）延遲退休與隔代照料的潛在矛盾

延遲退休還需要考慮到參保者的家庭情況。在大部分中國家庭里，由長輩替代父母承擔(dān)照顧孫輩責(zé)任的隔代照料是習(xí)以為常的事情。年輕人在生育后往往期望父母為他們帶孩子，好讓他們?nèi)硇耐度氲焦ぷ髦校Πl(fā)展事業(yè)以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時避免老年人無所事事。承擔(dān)隔代照料責(zé)任的家長將面臨更容易與社會和工作脫節(jié)的風(fēng)險。由于我國傳統(tǒng)家庭觀念的影響和幼兒照護(hù)資源的成本高昂，許多家庭主要由女性家長承擔(dān)照護(hù)幼兒的責(zé)任。因此隔代照料對女性工作就業(yè)的沖擊更大，女性勞動者的家庭責(zé)任與就業(yè)行為沖突更加嚴(yán)峻。在出臺開放三胎政策的背景下，公共兒童照護(hù)資源、教育資源不足的問題進(jìn)一步凸顯，家庭內(nèi)部需要在嬰幼兒照護(hù)和職業(yè)發(fā)展間做出取舍。

五、結(jié)語與建議

基于人口老齡化和少子化程度日益加深的國情，中國計劃推出延遲退休政策。這需要中國政府平衡促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高養(yǎng)老金替代率兩大目標(biāo)的關(guān)系。基于此，本文提出如下政策建議：

第一，加大對老年大學(xué)等適合老年人群體的社會教育資源投入，提高老年人的工作能力，充分發(fā)掘老年人的勞動潛力；

第二，找準(zhǔn)養(yǎng)老保險基金的保值增值定位，適當(dāng)調(diào)低養(yǎng)老保險基金的增長速度，開放養(yǎng)老保險基金投資渠道，維持養(yǎng)老保險基金的財務(wù)平衡；

第三，加強(qiáng)對公共兒童照護(hù)資源的支持和投入，將勞動者從傳統(tǒng)家庭責(zé)任里解放出來，促進(jìn)男女職場平等，釋放老年女性群體的生產(chǎn)力；

第四，鼓勵銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，普及適老化建設(shè)和服務(wù)，發(fā)掘更多適合老年人的就業(yè)崗位，填補(bǔ)社會產(chǎn)業(yè)空白。