社會治理視角下社區調解的優化路徑探析

唐雨欣 劉夢哲 李熠蘢

（西南民族大學 四川成都 610000）

近年來，社區調解制度正在面臨轉型困境。一方面，中國城市社區已經基本從“熟人社會”轉變為“陌生人社會”，人民用法律維權的意識不斷增強，社區調解賴以生存的土壤逐步流失，人民調解委員會（以下簡稱調委會）也慢慢淡出了公眾視野；另一方面，訴訟爆炸和社會治理制度建設又呼喚社區調解發揮功效、分擔壓力，2013年出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要創新有效預防和化解社會矛盾機制，社區調解是其中的重要一環。在此情況下，如何對社區調解制度進行優化升級是亟須研究的問題。

黨的十九大報告提出要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”[1]報告中提出的社會治理的特征和體制與社區調解的三大功能不謀而合，因此將社區調解置于社會治理的框架之下，讓其吸收社會治理自治、德治和法治“三治結合”的視角，能夠幫助社區調解探索制度轉型之路。

一、社會治理與社區調解的關系

（一）社會治理的治理方法可以應用于社區調解

在“大調解”背景下，人民調解的外延逐漸擴大，社會組織調解、行業調解等也被納入這一范疇，而社區調解特指狹義的人民調解，是人民調解的最初形態，即“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會調解，由糾紛當事人所在社區調解室進行的調解[2]。”

社會治理主要是指基層社會治理[3]，其要義在于多股社會力量共同參與基層社會事務的管理，彼此間協調合作、分工明確。社區調解同樣是由居民、調委會以及基層法律工作者等多方主體參與溝通，化解糾紛，二者的運作機理是近似的，因此社區治理的經驗可以適當應用于社會調解。

如前所述，基層社會治理強調自治、德治和法治“三治結合”，這是我國治理能力現代化中最重要的三個治理要點。其中，自治強調公眾參與和社會協同，德治包括基層集體組織及社會各方力量的自我規制，法治則要求完善法律法規，并圍繞法律法規構建現代化的社會治理體系。與之相對應，社區調解可借鑒此模式，加強居民參與調解、社區組織和調解組織建設和諧社區氛圍以及調解時用法律規范調解程序，達到類似的“社區調解現代化”之功效。

（二）社區調解是社會治理的重要渠道

社區是中國社會的基礎構成單位，是基層社會治理的主要對象，也是糾紛爆發的主要源頭，想要定分止爭、維護社會穩定，就需要從源頭解決矛盾。而社區調解正是化解糾紛的“第一道防線”，其不僅可以化解糾紛、維護基層社會穩定，還能夠提前預防基層社區矛盾的產生。因此社區調解在社會治理中扮演著重要角色，完成社區調解的轉型也能反哺于社會治理體系現代化建設。

在社會治理的視角下，社區調解還可協助政府轉型，將政府從基層社會管理的諸多事務中解放，減輕行政負擔、節約寶貴的行政資源。社會治理的目標是建成和諧社會，和諧社會是民主法治的社會。社區是創新社會治理的基礎平臺，也是培育民主意識和法治意識的最佳舞臺。登哈特的新公共服務理論提出，民主參與是建設服務型政府的一個重要要求，政府要為人民提供廣泛的參與渠道，并要激發人民的權利意識和自我管理意識，讓其積極投身于公共事務中去[4]。社區調解可以為居民參與提供平臺，從糾紛的解決開始培養公民的自我管理意識，幫助公民擺脫政府行政力量的過度依賴。

二、社會治理視角下社區調解的三大屬性和功能

（一）自治性：推動居民自治的功能

社區調解從誕生之日起就具有民主參與、居民自治的特征，在傳統社區中，社區調解主要是由社區中的克里斯瑪式人物或者有名望的老人、鄉紳自發成為調解人，化解家庭中和鄰里間的矛盾。但隨著傳統社會向現代社會的轉型，社區調解過去依賴的“曉之以理，動之以情”的調解模式不再適用。目前無論是城市社區還是鄉村社區，居民的流動性都大大加強，鄰里間互不相熟，很難找到有名望和有說服力的中間人去承擔調解工作。在此情況下，部分社區選擇通過政府的權威來為調委會“加碼”，賦予其外部權威，居民因為調解員是“官”而服從調解結果，但由于更多的年輕居民具有崇尚法治、追求效率和捍衛自身權利的特征，這一模式很難在新社區中發揮作用；另一些社區則仍從調解員本身著手，增強調解員自身的權威，例如聘請退休的老黨員和老法官擔任調解員，這種方法雖然能在一定程度上達到效果，但此類人物具有稀缺性，大部分的調解員仍不具備與之相同的思想覺悟或法律素養，調解員隊伍仍是參差不齊的。

上述兩種做法都拘泥于對調委會的外部賦權，而忽略了社區調解的內在權威，即這一制度在居民心中的可信度和權威度，這即當前社區調解制度自治性的缺失。自治性是社區調解的根本屬性，范愉教授曾指出，要“堅持《人民調解法》確立的人民調解組織的社區性和自治性，將其與其他職業化、行政和司法化調解加以區分。”[5]自治性是社區調解與“大調解”體系中其他調解方式的根本區別，社區調解依賴社區中所有居民的參與，盡管其無法徹底擺脫行政力量的控制[6]，但其本質仍然是居民行使自治和自我管理的權利。

自治性一是意味著當事人在糾紛解決中處于絕對的主體地位，二是要求調委會要鼓勵居民積極參與調解活動，不能讓居民保持置身事外的局外人態度。目前的社區調解僅停留在調解員簡單運用情理和法理解決糾紛上，距離自治還有很長的路要走。所謂“授人以魚不如授人以漁”，與其依靠法律專業人士幫助居民解決困難，不如以調委會這一基層治理平臺為媒介，喚醒和培養居民的主人翁意識和自治意識。科恩曾說，“民主的實質是社會成員參與社會管理，它就是自治。”[7]社區自治的一項重要衡量標準就是居民參與度的高低。部分社區甚至居民自身都有這樣一種錯誤認知：因為居民缺乏自治的意識和能力，所以居民不應參與社區治理。這是一種因果倒置的說法，事實上，正是因為居民缺少自治的機會，所以居民的自治水平低。如果居民無法通過社區調委會進行自我管理、監督和服務，那么居民就喪失了一條參與社區自治的重要渠道，與之相伴的是對社區調解制度和調委會的不選擇和不信任，這最終會使社區調解失去活力。因此，發揮自治功能在社區調解的現代化轉型中發揮著至關重要的作用。

（二）德治性：預防糾紛產生、構建和諧社區的功能

社區調解的特殊性在于，其不僅使用法律調解，更注重使用社會道德和社區習慣來解決糾紛。目前中國居民的法律意識增強，傳統的刻板說教不能解決其糾紛，很多人以此為由認為社區調解已落后于時代，但這一想法并不正確。在中國古代，即使是重視法律的法家也強調“重刑反于德”，法律不是解決社會矛盾的神藥，“法律萬能論”和“道德萬能論”在本質上同屬一種錯誤。在普羅大眾日常生活的絕大部分場景中，道德和習慣仍然發揮著不可忽視的作用。

一方面，社區調解有利于構建和諧社區，調委會在一次次個案調解中形成了本社區的習慣和道德，通過對調解經驗的總結和居民意見的收集，社區可以建構出自己的“村規民約”；另一方面，社區調解相比其他糾紛解決機制，更具柔性和彈性，當事人可以通過較為和諧的方式達成一致，不必撕破臉皮，這有利于維護社區的穩定和諧。

（三）法治性：預防和解決糾紛的功能

社區調解素有糾紛解決的“第一道防線”之稱，這是因為調委會深入基層，可以敏銳地發現糾紛產生的苗頭，將其及時掐滅。通過街道、社區、小區和樓道的四層劃分以及網格的建立，網格員、調解員和樓道長互相協作，定期摸排和交流，這是社區調解制度預防糾紛產生的制度優勢所在。

在解決糾紛方面，其一，法治性要求調委會調解時遵循法律的規定。當調委會遇到離婚案件、繼承案件等具有人身性質的案件時，不能為了維護表面上的安寧而讓當事人一方過度忍讓，損害其人權。法治社會的本質要求仍然是依法辦事，社區調解在發揮德治功能時，不能與法治的要求相悖。同時，調解的理念和方法都要與時俱進，一味地拘泥于傳統的“和稀泥”，只會把居民越推越遠。其二，法治性要求用法律約束調解。調委會的產生以及調解的過程等程序性內容，都應當遵循法律的規定，例如《人民調解法》第二章中對調委會的產生、調解員的選舉和任期等事項的規定。其三，法治性意味著，法律是社區調解自治和德治功能實現的根本保障。當事人在調委會的主持下達成調解協議后，該協議具有法律約束力，調解的執行仍需要由法律來強制保障。

三、實踐中社區調解面臨的困境：以成都市×社區為例

（一）調委會過度行政化，職責的邊界不明

被調社區的調解員均由居委會的工作人員兼職擔任，且沒有專職的調解員，這是我國大部分社區調委會共有的問題——“一套班子，兩塊牌子”。調委會是居民解決糾紛的自治機構，其主要的服務對象是居民，主要的工作內容也應當是居民的自治事務和調解事務。然而由于調委會和居委會的主要構成人員高度混同，調解員既要完成行政管理事務，也要負責調解工作，有時調解員自己都不太清楚這兩項職責的具體界限。行政管理職責和調解職責在特定情況下甚至會相互沖突，行政事務會擠壓調解事務的生存空間，調解員在必要時需要權衡二者取其一，會被問責的行政管理事務往往具有更高的優先級，調解工作則會被懈怠[8]。

（二）調解員隊伍結構不合理

首先是選拔程序不合理，盡管《人民調解法》第九條規定了調解員由居民會議推選而出，但實踐中社區與群眾在調解員的選拔上存在脫節，調解員僅由內部工作人員指派并擔任，抑或是推選只是走形式，對該社區的調查顯示，65%的居民不知道推選調解員的規則和流程，31%的居民僅見過調解員名單的公示，但不清楚具體的產生方法。如果從隊伍的組建開始就將居民隔絕在外，那么一方面會阻礙調解員隊伍的壯大，另一方面也會導致居民對社區調解的不理解與不信任，損害調委會的公信力和權威度。其次是年齡結構失衡。該社區調解員的年齡均在50歲左右，據其反映，他們在處理年輕居民的糾紛時常常找不到著力點。

（三）居民對社區調解的知曉度低

隨著我國法治化進程的加快，近年來居民的權利意識急速攀升，甚至出現了“訴訟萬能”的論調。糾紛產生后，居民會盲目到法院訴訟，就算選擇調解也會通過法院或警局，而非社區。調研的結果也證實了這一情況。問卷調查顯示，62%的居民沒有聽說過社區調解制度，也不知道本社區調委會的存在，這從根本上阻礙了社區調解的民主參與建設。如果社區調解制度本身等不被大眾所知曉，那么想讓居民通過調委會解決糾紛自然也無從談起。

（四）社區人情關系淡薄，居民“管閑事”的意愿低

縱觀社區調解的發展歷程，主要參與者基本都是古道熱腸的社區居民，直到近年來才開始由政府主導。在管閑事的語境下，調解的運行模式是自下到上的，調解人往往是自發擔任，且容易獲得當事人的物質或精神感謝，這些調解人往往在工作中更具主動性，這都是目前的社區調解所不具備的優勢[9]。由于城市社區的居民構成日漸多元化，且中國社會信任度日漸下降，鄰里之間與陌生人無異，居民參與調解工作的積極性越來越低。

四、社區調解實現居民自治的途徑

（一）減少行政權對調委會的過度干預

依托行政力量推進調解工作只能在短時間內有所成效，長期如此便會產生路徑依賴，使社區調解制度失去活力。為實現居民自治，調委會首先要暢通居民知曉和參與選舉的渠道，做到公正透明。居委會的工作人員可以成為專職調解員，一定行政力量的參與能夠為居民自治指引正確方向，但占比不能過高。居委會也可以對調委會進行一定程度上的監督，但不能過度干預，我國現階段的國情并不能夠支持社區調解全盤自治化，因此行政力量的干預是無法避免的，重點在于把握好行政介入的尺度。

（二）推進調解員隊伍建設

首先要增加專職調解員的人數，嚴格區分專職調解員和兼職調解員的職責范圍，增強調解隊伍的穩定性。

其次是要盡可能地吸納社區居民為專職或兼職調解員，調解員的年齡和職業應當多樣化，不同類型的糾紛由不同的調解員負責，發揮個人特長。

再次，對調解員法律知識的要求不宜過高，降低調解員的入職門檻，以便讓更多的居民能夠參與進來。這一點上可以借鑒美國的調解制度，調解工作所需要的相關知識由入職培訓來教授，上級部門也可定期聘請律師等專家進行培訓，各個社區間的調解員也可定期交流工作經驗。同時，該問題也與人民調解的立法缺陷有關，《人民調解法》把諸多調解制度混在一起，模糊了它們之間的權責界限。立法工作可以圍繞這一點展開，把對專業度要求高的勞資糾紛調解等調解制度與門檻較低的社區調解區分開，制定不同的單行法，給予實務工作更多的指引。

（三）加大社區調解的宣傳力度，讓居民了解社區調解

1.建立線下宣傳機制

社區可以通過宣傳展板、發放講解手冊等方式，向居民介紹社區調解制度，亦或是在普法宣傳周中增加社區調解專欄，公示和公開本社區的調解工作狀況。調委會可以典型案件為基礎，排演小品或拍攝微電影、短視頻，并通過社交媒體傳播，讓本社區甚至更多的居民了解社區調解的作用和流程。

2.建立線上宣傳機制

隨著科技的發展，微信等線上平臺給了社區調解更多的選擇，實踐中網格員和樓棟長通常會在自己所負責片區建起微信群，實時關注居民動態，調解員可與網格員聯動合作，共同宣傳社區調解。

（四）鼓勵居民積極參與社區調解

1.提高調解員的薪資

子貢自費贖人尚且被孔子訓斥，想要調解員無償提供幫助是不現實的，調解員的低薪是其難以吸引新鮮血液的一大原因。2018年出臺的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》中提出，要落實人民調解員待遇和撫恤政策。但實踐中，法院訴前調解的調解員的待遇得到了提升，但相關政策并沒有很好地在社區調委會落地，社區調解的低薪資難以吸引居民參與，因此提升專、兼職調解員的薪資待遇和保障措施仍是必要的。

2.樹立社區共同體的意識，建立居民和社區間的歸屬感

如今很多居民都把自己當作“過客”，不過多與其他居民產生接觸，其中一個主要原因在于社區缺乏凝聚力。這個問題可以與社區業主委員會類比。很多業主都已經認識到，當小區內出現問題時，每個人都很難獨善其身，單打獨斗無法解決問題，而集體在匯聚和整合個體力量后，往往能夠更好地解決問題，協商得出雙方都滿意的方案。調委會也同理，良好的社區環境有利于每一個成員的生活和成長，而這又離不開每個人的貢獻。居委會和調委會要幫助居民認識到這一點，在物業糾紛等牽涉利益面廣的案件中，要引導和鼓勵居民通過調解維護自己的權益。調委會還可運用榜樣的力量，宣傳優秀調解員的事跡。人作為“社會人”，得到來自其他社會成員的贊賞時，自然會對所在的群體產生認同感和歸屬感，還能化認可為動力，持續為社區的建設貢獻力量。

3.重建居民和調解員之間的互信機制

盡管弱化“人情式”調解并轉向法治化調解是大勢所趨，但人與人之間的互信仍然能在社區調解中發揮關鍵作用。作為調解員要定期主動摸排社區糾紛，在具體案件中公正調解，讓居民對調解員以及調解制度產生信賴感。

4.通過調解建構社區內部的行為守則

居民自治不應止于參與，而應基于自治規則的構建。如果僅解決個案，那么類似的糾紛矛盾仍然會不斷涌現，因此調委會應當平衡各方利益，讓居民在調解中達成共識，久而久之便演變為本社區默示的“村規民約”。在條件允許的社區，居民也可自制內部糾紛的調解規則，幫助維護社區的和諧和穩定，此乃社區調解德治功能的意義所在。

五、結語

在可以預見的未來，社區調解將仍然會是多元化糾紛解決機制的重要一環，面對目前存在的問題，切不可一蹴而就，要把握好社區調解制度的病灶所在，對癥下藥。社區調解要緊跟社會變化的腳步，繼續推進隊伍建設和居民自治的進程，堅守好維穩的第一道防線，建設團結、和諧的美麗社區。