基于社區治理單元視角的養老服務資源配置公平性研究*
——以杭州市拱墅區為例

浙大城市學院 彭佳莉，張海平，王晨露，王靜，朱夢蝶

一、問題的提出

社區養老資源配置是指將資源在有限的空間進行規劃與布局，進而改善社區老年人的生活質量，實現社區的良性發展。隨著社會經濟水平的快速提高，老年人的養老需求越來越多，這必然會對社區養老資源配置提出更高的要求，探索建立更加公平的社區養老服務設施配置運營評價體系迫在眉睫。

針對養老服務資源配置的研究，目前大部分研究主要聚焦于公平性和效率性上面。在公平性方面，王夢苑等人為了探究醫養結合模式下武漢地區養老資源配置公平性情況，運用洛倫茲曲線、基尼系數以及泰爾指數對武漢市14個地區的醫養結合機構進行分析，最終得出，醫養結合型養老資源的人口配置公平性顯著優于地理配置，物力配置優于人力配置；趙麗雙根據上海市社區養老資源總量和分區資源配置的基尼系數得出，上海市社區養老資源總量按老齡人口分布的公平性比按地域面積分布的公平性高；譚英花以上海市養老機構服務資源為研究對象，以基尼系數作為評價標準，提出了有關養老機構配置不公平的問題，并從財力資源和物力資源兩部分分析了資源配置不公平的原因；趙志富利用洛倫茲曲線和基尼系數對上海市養老資源配置均衡性進行了分析，并且根據分析結果設計了優化方案，除此之外還從政府方面提出了優化措施；尹孔陽等發現發達城市的養老機構床位總量基本能滿足需求，但是養老機構床位配置空間分布均衡性較差；張涵等依據山東省養老機構養老護理員配備現狀的調查發現，公辦公營養老機構護理人員配備率低于民辦民營、公辦民營養老機構；美國學者Tuvia等人對美國各州近 30年養老服務人員按地理面積配置的公平性進行了研究，發現僅有5個州的配置公平性有所提高，但是超過30個州的不公平性呈現加劇趨勢。

基于以上研究，本研究試圖從養老資源配置的覆蓋率、重疊率、匹配度以及均衡率幾個方面來分析社區養老資源配置的公平性，發現社區養老資源配置公平性存在的問題,對社區養老資源配置公平性研究體系完善和拱墅區養老資源配置具有一定的借鑒意義。

二、概念闡釋及研究方法

（一）概念闡釋

1.公平性

公平性主要是指社會個體平等享有各項權利和社會資源。在不同學科領域對公平性有不同的理解。在經濟學領域，公平是指收入均等和機會均等。在教育學領域，公平是指國家對教育資源進行配置時所依據的合理性的規范或原則。在社會學領域，學者們認為當社會的各種利益在全體成員間合理而平等地分配時才能充分反映社會的公平。在城市規劃領域，公平性更多的是從公共政策角度出發，通過空間及資源配置維護公眾的利益：（1）在空間和資源分配上的公平性；（2）特定的群體或區域獲取資源的公平性[1]。

2.養老資源配置公平性

本文界定的養老資源配置公平性主要包含三個方面：（1）地理空間上的均衡分配；（2）不同社區居民享有的養老資源種類的質和量均等；（3）在公平性分配的基礎上要考慮養老資源的利用效率。

（二）研究方法

文章采用的是個案研究法，該方法可以保證對研究對象做出較為細致的分析和描述，雖然其可能會在方法論層面遭受代表性的質疑，但其在“知識”獲取上的有效性仍不容低估。資料收集方面，主要運用了觀察法和訪談法。期間，筆者主要做了如下工作：一是查閱社區的養老服務項目；二是實地觀察社區所配備的養老項目、不同社區之間的差別以及養老服務設施閑置狀況；三是對社區居民和服務人員進行訪談。

三、社區養老資源配置公平性的實踐反思

（一）案例介紹

杭州市拱墅區作為老城區和20世紀80年代杭州工業集群區，現有60歲以上老年人10.42萬，占比達25.18%，其中80歲及以上高齡老年人1.88萬，失能老年人1232人，半失能老年人3367人，人口老齡化、高齡化、失能化和空巢化“四化疊加”趨勢明顯，且95.9%的老年人選擇居家養老。

（二）養老資源配置公平性現狀

近年來，拱墅區在養老方面做出了卓越貢獻。但基于對拱墅區部分社區養老資源配置實際情況一段時間的調查，發現就資源配置公平性角度出發而言，其整體存在以下難題：

1.社區養老服務資源質量存在差異

養老服務資源質量的優劣直接關系老年人所接收到的服務質量的好壞。而老年人作為社區養老資源的使用群體，老年人對社區養老服務資源的滿意限度也最能反映社區養老服務資源質量的高低。通過實地走訪以及與老年人的交談中發現半數以上的老年人對社區目前的養老服務不太滿意，且不同社區的養老服務資源配置存在顯著差異。

2.社區養老服務資源配置存在不均衡

社區養老作為一項惠民性養老方式，其養老服務資源配置的均衡性是關乎老年人切身利益的。在走訪中發現不同的社區有各自的優勢，但是也存在很大差距。如每個社區已經具備社區養老院和醫療服務項目，但個別社區具備上門生活照料，健康保健等項目，個別社區具備初步的健康和心理咨詢服務。社區之間存在著差異。

3.養老服務資源和老年群體之間供需匹配限度較低

在供給層面，各大社區均配備基礎的日常居住、休閑娛樂、醫療保健三大功能機構，輔之以老年食堂、上門照料等特色服務，涵蓋種類較廣。但是部分功能建設缺乏一定的實用性，未能與老年人的實際需求相匹配，供需匹配度不高。如在走訪調查中發現，雖然配備了休閑娛樂設施，但適合老年人的活動較少。另外社區只是參照其他機構配置進行自己社區養老服務資源的配置，缺乏對社區內的老年人的實際需求的征集，沒有真正了解社區內老年人的實際需求，更多是流于形式。

4.社區養老服務資源可輻射惠民范圍不大

社區養老服務資源的全部內容并不是供給開放給每位老人。受戶籍制度等的影響，外地戶口的老人只能享受基礎養老服務，無法享受政府的扶持政策和補貼。如杭州市建立養老服務電子津貼制度，但僅針對具有本市戶口并居住在本市的80至89周歲的老年人、90周歲以上老年人分別提供每月3小時、6小時的免費居家養老服務。

四、優化養老資源配置公平性的對策建議

就上文所提到的社區在養老服務資源配置過程中所存在的多種橫跨不同領域的公平失衡問題亟待社會各階層出力解決：如何有效化解社區養老服務資源配置中的有限資源與無限需求的敵對矛盾；如何從社區養老服務資源配置的特征差異點著手化解隱藏在其區別背后的難題；如何有效解決養老資源配置中的多元主體面臨的困境等是進一步推動實現社區養老資源配置公平必須暢通的“中梗阻”。

（一）貫徹以均衡社區養老資源供需失衡為目的的“三性”發展理念

1.公平配置的養老服務資源要求提供具有“包容性”平等的社區養老資源

針對不同社會空間的老年人，配置不同層次的社區養老服務資源。堅持人口數量導向的“老年人多的社區配置更多的養老服務資源，老年人少的社區配置較少的養老服務資源”的決策導向。對區域內的老年人口進行調查，統計老年人數量的社區分布情況和活動空間，調查是否有特殊情況的老年人，基于調查結果，政府進行有效的養老服務資源配置，以此在資源的數量上和空間上保障社區養老資源配置公平有效實現。

2.公平配置的養老服務資源要求提供具有“層次性”多樣的社區養老資源

通過老年人養老資源需求的分析，主要得出以下結論：一是老年人對與日常生活的生理需求以及與身體健康密切相關的醫療設施的安全需求較為迫切；二是較高層次需求的滿足是老年人獲得高質量老年生活的重要來源。政府首先把握并滿足老年人的基本養老需求；其次對于老年人需求比較強烈的社區老年活動中心、托老所、社區老年餐廳等要加大投資和改造力度；最后養老服務機構的產品設計和相關服務設施的建造可以根據老年人的知識背景、年齡層次、身體狀況、收入條件等設計個性化的服務內容。家庭作為老年人獲得歸屬感的重要來源，要在滿足老年人物質需求的基礎上多花時間和精力陪伴老人。

3.公平配置的養老服務資源要求提供具有“限度性”均衡的社區養老資源

在面對社區養老服務資源的有限性和社區老年人需求的無限性抉擇上，建議從寬泛的帕累托最優定義理解出發，即從社區養老服務資源配置過程中涉及的不同年齡段的老年群體之間的性別差異、個性差異等因素之間的利益關系視角出發實現帕累托改善，促使社區養老服務資源配置的短期和長期的公平和效率。

（二）貫徹以糾正社區養老服務資源特征差異為焦點的“三率”發展理念

1.滿意率衡量資源配置可行性

老年人對養老服務資源的滿意度側面體現了資源配置可行度，社區養老服務資源配置應由政府牽頭,根據地方政府的財政能力和本地區的養老需求，合理制定區域養老資源配置規劃，因地制宜解決各項差異帶來的養老服務資源可達性問題。首先，政府需要尋訪問源了解需求，以居民養老需求為導向，尊重個性化差異，制定養老資源配置最優決策；其次，政府需要暢通民意調整政策，要以資源對象為抓手，以滿意率高低為衡量指標，劃定政策界限，堅持“越界大改、界內調整”的八字原則，使老年人真正感受到資源配置的公平性。

2.利用率衡量基礎設施合理性

妥善解決社區養老服務資源配置利用率不均衡現象的關鍵在于進一步落實養老設施布局規劃，利用存量資源建設養老服務設施，多渠道增加養老服務供給，根據國家關于整合改造存量資源發展養老服務的相關要求，結合每個社區養老服務資源的實際利用情況，制定針對性強的標準化社區養老服務資源配置量化工作指引。地方政府應積極引進社會資本，拓寬資金渠道，為有效促進社區養老服務資源合理配置做好經濟保障，使不同社區的老年人能夠公平地享有社區的養老服務資源，提高社區養老資源的利用效率。社區也應積極統籌規劃，根據老年人的不同需求，合理提供基礎設施，照顧到所有老年人，從而提高資源利用率。

3.下沉率衡量區域差異協調性

社區養老服務資源下沉率提高的有效作用在于為基層社區提供更多的可支 配資源，同時根據社區與社區之間的區域差別性，在杜絕一刀切社區養老服務資源配置操作的過程中拓寬社區養老資源的融資渠道。讓受限于政策、經濟、環境等因素的社區享有更多的養老資源配置途徑，努力通過加大社區養老資源的下沉比重實現制約外界因素對資源配置公平性的不利影響。其次，打通不同社區之間的養老資源共享通道。通過政策扶持、社會參與等途徑在保障資源“弱勢”社區基本需求的基礎上，拓寬社區老年人群體享受養老服務資源的渠道。

（三）貫徹以協調社區養老資源主體多元為指向的“三化”發展理念

充實政府資源、引導社會資源、調動家庭資源：在多元社區養老服務資源配置參與主體方面，需要不斷充實政府主要資源，引導社會間接資源，調動家庭為 主的個人直接資源，使得各項養老服務資源之間能夠實現一個有效銜接的運行機制，因為差異性等原因導致的資源配置不公平現象。

1.政府資源劃撥精準化

充分發揮政府在社區養老服務資源配置中的主導作用，政府對于社區養老服務的經濟、人力、物力、組織等資源應該給予直接和間接的支持，根據不同社區對當前養老服務資源的需求進行精準下撥，避免不同社區出現過剩或稀缺的不均衡現象，保證各個社區可以在資源的精準劃撥下穩定推進社區養老服務資源配置公平的持續性發展。其次，政府可以通過對社區養老服務資源配置、利用情況的監督手段，以相關養老服務資源配置的政策和資源有效利用率等為評估指標，對不同社區養老資源下沉的預期值進行估測，從而保證社區養老服務資源在社區內的良性有效運作。再者，在人力資源建設方面，要加大專業人才培訓力度，滿足養老專業服務人員的供給；而在相對較為貧乏的組織資源領域，可以嘗試大力發展志愿者隊伍，當然在隊伍人才招納過程中可以借助政府和地方社區的有效力量，發揮各自的引導和宣傳作用，讓除了大學生群體以外的更多有愛心有志向的人能夠投身于這個無私奉獻的組織隊伍中，成為組織資源中的一分子。最后，整合政府各部門的養老資源，形成內在聯動關系，相互配合，相互協調，共同促進社區養老服務事業的發展。

2.社會資源分配標準化

整合社區與社區間資源，社區不再是各自為戰，而是形成一個有機整體服務 于老年人。將各社區的優勢資源進行一個優化配置，打破地理上的限制，讓老年人可以享受到最優服務。同時，各社區可以對相似項目收費標準進行一個平衡，保證市場的公平性。

3.家庭資源供給普遍化

整合社區與家庭的養老資源，將更精細化的家庭養老服務與社區專業化社區化 養老資源相結合，同時滿足老年人物質精神需求。家庭和社區可以通過走訪或者線上交流等方式更好地了解老年人的生活習性、生活狀況等，根據不同老年人的情況進行更精確化的照料。對家庭成員的養老思想進行更深層的教育宣傳，讓家人明白子女有義務贍養老人，需要多關懷老人且盡可能更好地照顧老人，從而讓老年人享受更多家的溫暖。

五、結語

期望現階段的研究成果能給社區養老服務資源配置公平的實現提供改革思路，為更好地實現社區養老資源配置公平提供理論依據；同時對資源配置的其他領域也能夠有所啟發。由于現階段團隊的實地調研停留在拱墅區部分社區層面，就廣度和深度方面還留存不少的發展空間，因此，在今后的研究中，將擴大研究范圍，選取更多的樣本進行數據調研，以確保研究結果的科學性及可靠性。